深度城市化背景下的環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃
——以上海市閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例

馮敏祎

深度城市化背景下的環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃
——以上海市閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例

馮敏祎

環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施是健康宜居城市的有力保障，但往往又是目前我國(guó)城市發(fā)展的“短板”。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)衛(wèi)設(shè)施發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)的分析，以上海市閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃為實(shí)踐，試圖尋找能夠適合深度城市化背景下的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃的編制方法。在深度城市化的城區(qū)，環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃面臨土地資源緊缺、鄰避效應(yīng)明顯、規(guī)劃落實(shí)困難等一系列問(wèn)題，規(guī)劃應(yīng)采用“多規(guī)合一”的編制思路，動(dòng)員各方力量，在尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，因地制宜確定發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)溝通各方訴求，確保規(guī)劃的可實(shí)施性，可為其他深度城市化地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃工作提供參考。

環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施 | 專項(xiàng)規(guī)劃 | 多規(guī)合一 | 深度城市化

馮敏祎

上海市閔行區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，工程師，碩士

0 引言

黨的“十八大”報(bào)告中首次提出生態(tài)文明建設(shè)的新要求，而城市環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。一個(gè)美麗的城市應(yīng)該是環(huán)境整潔優(yōu)美、環(huán)衛(wèi)保障有力、社會(huì)井然有序、生活健康向上的城市。近年來(lái)，我國(guó)的城市化率快速上升，城市發(fā)展日新月異，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)衛(wèi)設(shè)施”）建設(shè)逐步完善，環(huán)衛(wèi)管理水平日益提高。但也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)和管理仍是我國(guó)多數(shù)城市發(fā)展的“短板”。而在深度城市化背景下，環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)和完善又面臨土地資源約束和相鄰關(guān)系的制約，如不引起重視，不僅無(wú)法創(chuàng)造和諧宜居的生活環(huán)境，還將制約城市功能的進(jìn)一步提升。

本文以上海市閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例，探討在深度城市化背景下，如何有效整合各方訴求，探索“多規(guī)合一”規(guī)劃的編制方法和思路，以期為其他城市和地區(qū)編制類似專項(xiàng)規(guī)劃提供有益借鑒。

1 國(guó)內(nèi)外環(huán)衛(wèi)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)

1.1 國(guó)內(nèi)環(huán)衛(wèi)設(shè)施發(fā)展趨勢(shì)

（1）城市生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化利用率明顯提高，生活垃圾處理設(shè)施逐步完善。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)城市生活垃圾處理專業(yè)委員會(huì)的報(bào)告，1990年前，中國(guó)城市垃圾處理率不足2%；至1999年，全國(guó)設(shè)市城市為668座，共有垃圾處理廠696座，其中包括不到200個(gè)無(wú)害化處理廠[1]；2013年，全國(guó)設(shè)市城市生活垃圾處理率達(dá)到95.09%，無(wú)害化處理率達(dá)到89.3%，全國(guó)658設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量1.72億t，有各類生活垃圾處理設(shè)施765座，處理能力為49.2萬(wàn)t/d，無(wú)害化處理量約為1.54億t/y[2]（圖1）。

圖1 2007年—2013年全國(guó)城市垃圾清運(yùn)量及處理率數(shù)據(jù)來(lái)源：《城市生活垃圾處理行業(yè)2014年發(fā)展綜述》，中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)城市生活垃圾處理專業(yè)委員會(huì)。

圖2 2013年全國(guó)城市生活垃圾各類處理方式占比

（2）生活垃圾處理方式以填埋為主，焚燒能力有所增加，堆肥處理日益萎縮。按生活垃圾清運(yùn)量統(tǒng)計(jì)分析，填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占60.7%、1.5%（其中包括綜合處理廠數(shù)據(jù)）和26.8%，剩余約11%為堆放和簡(jiǎn)易填埋處理[1]（圖2）。衛(wèi)生填埋因技術(shù)較為成熟，建設(shè)費(fèi)用較低，成為城市生活垃圾處理的首選，但它也存在著占地面積偏大、選址難度較大、運(yùn)輸距離較遠(yuǎn)等問(wèn)題。堆肥是通過(guò)技術(shù)手段加快垃圾的降解速度，處理的產(chǎn)品可用于肥料，但它對(duì)于垃圾的選擇性較差，處理周期較為緩慢，處理廠的占地面積較大，產(chǎn)品肥效較低，市場(chǎng)消納產(chǎn)品的容量有限。垃圾焚燒的適用范圍最廣，焚燒廠的占地面積也最小，產(chǎn)品的減量化率最高（可至80%—90%），垃圾處理較為徹底，且焚燒的余熱可用于發(fā)電、供熱，是比較新型的垃圾處理方式，但焚燒廠的建設(shè)費(fèi)用較高，對(duì)于技術(shù)和管理的水平要求也較高，處理不當(dāng)容易引起二次污染（二噁英氣體）。因此，近年來(lái)焚燒廠的選址、建設(shè)往往引起社會(huì)環(huán)保方面的關(guān)切，面臨來(lái)自各方面的阻力。

（3）環(huán)衛(wèi)設(shè)施體系建設(shè)和管理仍有待加強(qiáng)。環(huán)衛(wèi)設(shè)施體系建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象，比如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃往往僅對(duì)生活垃圾處理方式和重大環(huán)衛(wèi)設(shè)施的布局做出部署，但對(duì)于體系內(nèi)的轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、前端處理設(shè)施、環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施等不會(huì)涉及。而行業(yè)規(guī)劃往往側(cè)重于近期建設(shè)需求，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上僅從行業(yè)自身角度考慮，缺乏空間統(tǒng)籌的思想，沒(méi)有與空間規(guī)劃有效銜接，導(dǎo)致在空間上難以落實(shí)。以上海為例，至2010年全市形成“一一三三六”的生活垃圾處理設(shè)施布局，即一座綜合處置基地、一座儲(chǔ)備基地、三座生化處理廠、三座垃圾焚燒廠和六座郊區(qū)處理廠，基本上能夠滿足上海一段時(shí)期內(nèi)的生活垃圾處理的需求。但生活垃圾中轉(zhuǎn)站僅有12座，轉(zhuǎn)運(yùn)能力約為8 900 t/d[3]，遠(yuǎn)低于全市實(shí)際的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)量。

總體而言，隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，國(guó)內(nèi)城市越來(lái)越重視生活垃圾的無(wú)害化處理，對(duì)于大型的生活垃圾末端處理設(shè)施的建設(shè)也比較重視。但由于工藝水平不高，管理機(jī)制不完善以及公眾對(duì)于環(huán)衛(wèi)設(shè)施的“回避”心理，環(huán)衛(wèi)設(shè)施的選址往往是制約環(huán)衛(wèi)設(shè)施發(fā)展的瓶頸，尤其是在深度城市化地區(qū)，設(shè)施的選址建設(shè)往往舉步維艱。

1.2 國(guó)外環(huán)衛(wèi)設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）生活垃圾處理能源化呈主導(dǎo)方向。生活垃圾處理仍以填埋、焚燒和堆肥為主，但填埋呈不斷下降趨勢(shì)，垃圾焚燒的比例上升明顯。受填埋場(chǎng)地、環(huán)保理念和立法等因素的影響，歐盟和美國(guó)不斷提高填埋的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，減少有機(jī)垃圾填埋量。美國(guó)的生活垃圾填埋量已從1990年84%下降到2004年的64.1%，近年來(lái)仍呈下降趨勢(shì)。而垃圾焚燒在一些國(guó)家中已占較大比例，例如：瑞士的垃圾焚燒占70%，丹麥占66%，日本占72%，瑞典占40%，比利時(shí)占20%，法國(guó)占35%，德國(guó)約占25%，盧森堡占50%，奧地利占25%，荷蘭占39%，英國(guó)約占8%，加拿大占5%—6%，美國(guó)約占40%，新加坡則100%垃圾焚燒，而且各國(guó)垃圾焚燒總體上呈上升趨勢(shì)[4]。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)分類收集和清運(yùn)，持續(xù)推進(jìn)廢物回收利用。生活垃圾分類收集和清運(yùn)可以從源頭上減輕城市生活垃圾的清運(yùn)、處置壓力，有效提高垃圾的資源化利用率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在德國(guó)、加拿大、日本和臺(tái)灣地區(qū)都已推廣垃圾分類收集，并形成有效的管控機(jī)制。同時(shí)，各國(guó)更加重視對(duì)廢物的回收利用，加大科技投入，由分散處理轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)化處理，由簡(jiǎn)單處理轉(zhuǎn)為全面管控，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)。

（3）健全立法，提升管理水平。在加強(qiáng)硬件建設(shè)的同時(shí)，國(guó)外開始健全相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)，通過(guò)制度和立法保障城市環(huán)境工作，成為發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)衛(wèi)管理的基本理念。近年來(lái)，歐盟推出廢物管理法，要求歐盟國(guó)家執(zhí)行；英國(guó)2005年出臺(tái)生物降解垃圾填埋限令，限制填埋可生物降解的垃圾；德國(guó)通過(guò)城市垃圾立法實(shí)行垃圾分類和處理。

相比國(guó)內(nèi)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)主要采取“兩條腿走路”的發(fā)展方式。一方面著力提高環(huán)衛(wèi)行業(yè)的科技含量，通過(guò)生活垃圾處理的工藝水平提升，提高生活垃圾的資源化利用率和無(wú)害化處理率，降低生活垃圾處理物的二次污染；另一方面，加強(qiáng)立法，提高管理水平，在制度上保障環(huán)衛(wèi)行業(yè)的健康有序發(fā)展，規(guī)范環(huán)衛(wèi)行業(yè)自身的建設(shè)和運(yùn)行，減少對(duì)周邊環(huán)境的影響。

2 閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)狀情況及主要問(wèn)題

閔行區(qū)位于上海市域腹部，緊鄰中心城區(qū)，共有9鎮(zhèn)4街道1個(gè)工業(yè)區(qū)，區(qū)域形狀呈南北長(zhǎng)，東西窄，如同一把“鑰匙”，是上海市西南地區(qū)對(duì)外交通樞紐和制造業(yè)基地。全區(qū)總面積約372 km2，其中建設(shè)區(qū)面積約為80.5%。截止2014年底，全區(qū)常住人口約253萬(wàn)，是上海市主要的外來(lái)人口導(dǎo)入地區(qū)之一。本次規(guī)劃研究的對(duì)象主要是生活垃圾收運(yùn)設(shè)施、餐廚垃圾處理設(shè)施、環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施和環(huán)衛(wèi)工人作息場(chǎng)所（圖3）。

（1）生活垃圾收運(yùn)設(shè)施和餐廚垃圾處理設(shè)施。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，閔行區(qū)生活垃圾收運(yùn)體系基本成型，已形成區(qū)級(jí)生活垃圾中轉(zhuǎn)碼頭、鎮(zhèn)級(jí)生活垃圾中轉(zhuǎn)站、小型生活垃圾壓縮站（簡(jiǎn)稱“小壓站”）、社區(qū)生活垃圾收集點(diǎn)等區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)生活垃圾收運(yùn)體系。但城市總體規(guī)劃中以垃圾焚燒為主的生活垃圾處理方式，因焚燒廠沒(méi)有實(shí)施，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)未能落實(shí)。同時(shí)，現(xiàn)有的生活垃圾收運(yùn)設(shè)施普遍存在處理能力不足、服務(wù)半徑過(guò)大等問(wèn)題，有些設(shè)施用地為臨時(shí)用地，發(fā)展受限，對(duì)周邊環(huán)境也有一定影響。全區(qū)僅有兩處餐廚垃圾處理廠，處理能力較為有限，生產(chǎn)工藝也需進(jìn)一步提升。

（2）環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施。環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施主要為鎮(zhèn)級(jí)環(huán)衛(wèi)管理分所和環(huán)衛(wèi)停車場(chǎng)。盡管區(qū)環(huán)衛(wèi)部門之前編制的專業(yè)規(guī)劃中，對(duì)于環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施的規(guī)模提出了要求，但是由于沒(méi)有和控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接，環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施的落實(shí)遇到諸多困難，設(shè)施現(xiàn)狀存在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、用地規(guī)模不足、選址不合理等問(wèn)題，亟需通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)環(huán)衛(wèi)管理設(shè)施的用地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，保障環(huán)衛(wèi)建設(shè)的空間資源。

（3）環(huán)衛(wèi)工人作息場(chǎng)所（簡(jiǎn)稱“道班房”）。道班房存在總體數(shù)量不足，分布不均、服務(wù)半徑偏大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、設(shè)施功能不全等問(wèn)題，且多為臨時(shí)設(shè)施，無(wú)法提供環(huán)衛(wèi)工人正常作息的保障，給環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)和管理造成一定的困難。

3 規(guī)劃思路及策略

圖3 環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)狀圖

不同于新建區(qū)或郊區(qū)新城，在深度城市化地區(qū)，城市的格局已基本成型，城市的各個(gè)子系統(tǒng)在某種程度上已達(dá)到平衡，在這個(gè)階段的專項(xiàng)規(guī)劃除了要重塑某個(gè)子系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)，還要充分考慮到對(duì)于其他子系統(tǒng)的影響。因此，在深度城市化背景下的專項(xiàng)規(guī)劃，一定要尊重事實(shí)，因地制宜，整合各方利益訴求，“落地為王”，利用好現(xiàn)有的設(shè)施體系，并作適當(dāng)提升和補(bǔ)充，避免提出不切實(shí)際，“大而全”的規(guī)劃目標(biāo)。在規(guī)劃方案編制過(guò)程中，應(yīng)始終圍繞以下幾個(gè)要點(diǎn)。

（1）摸清現(xiàn)狀。深度城市化地區(qū)的空間資源往往十分有限，建設(shè)情況也比較復(fù)雜，因此需要在項(xiàng)目前期階段認(rèn)真排查，總結(jié)問(wèn)題，為規(guī)劃方案奠定基礎(chǔ)。這個(gè)階段的工作主要分為現(xiàn)狀建設(shè)情況摸底和規(guī)劃梳理?，F(xiàn)狀建設(shè)情況摸底，主要針對(duì)規(guī)劃對(duì)象的現(xiàn)狀情況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研。在閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中，主要發(fā)動(dòng)和依靠各街鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)管理部門，通過(guò)座談和實(shí)地踏勘，了解現(xiàn)狀設(shè)施使用面積、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、存在的困難以及發(fā)展的訴求。經(jīng)過(guò)現(xiàn)狀摸底，基本了解了環(huán)衛(wèi)設(shè)施存在的問(wèn)題和癥結(jié)所在，總結(jié)需解決的重點(diǎn)問(wèn)題。規(guī)劃梳理主要針對(duì)行業(yè)規(guī)劃和空間規(guī)劃，特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的對(duì)位情況。作為深度城市化地區(qū)，閔行區(qū)控規(guī)覆蓋率已達(dá)90%，通過(guò)控規(guī)的梳理和與現(xiàn)狀設(shè)施的比對(duì)，進(jìn)一步了解了閔行區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施存量資源，發(fā)現(xiàn)許多現(xiàn)狀環(huán)衛(wèi)設(shè)施與控規(guī)存在錯(cuò)位，主要表現(xiàn)為現(xiàn)狀環(huán)衛(wèi)設(shè)施不符合規(guī)劃，或者規(guī)劃環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地由于各種原因沒(méi)有落實(shí)這兩個(gè)方面。

圖4 生活垃圾規(guī)劃收運(yùn)技術(shù)路線

（2）實(shí)事求是。在確定規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，必須充分考慮現(xiàn)狀情況，包括現(xiàn)狀設(shè)施建設(shè)情況和環(huán)衛(wèi)運(yùn)行體系，因地制宜、合理有效地制定系統(tǒng)目標(biāo)。比如，在閔行新城總體規(guī)劃（2006—2020）中，生活垃圾處理方式以垃圾焚燒為主，但由于種種原因，區(qū)域內(nèi)的垃圾焚燒廠遲遲未能開工建設(shè)，且近期內(nèi)實(shí)施的可能性不大。根據(jù)現(xiàn)狀情況，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，即從原先的垃圾焚燒為主改為以水運(yùn)碼頭外運(yùn)為主（圖4）。在此基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的垃圾外運(yùn)碼頭提出改建要求，通過(guò)設(shè)施布局優(yōu)化、工藝流程提升等工作，在不增加用地的前提下，將碼頭的外運(yùn)能力從現(xiàn)狀2 000t/d提升至3 000 t/d，滿足了規(guī)劃期內(nèi)全區(qū)的生活垃圾外運(yùn)需求（圖5）。再比如，由于城市快速發(fā)展，閔行區(qū)現(xiàn)狀人口已經(jīng)遠(yuǎn)超總體規(guī)劃人口，規(guī)劃提出了服務(wù)人口的概念，通過(guò)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)分析、人均居住面積反推法等方法預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的服務(wù)人口約為300萬(wàn)人，從而推算規(guī)劃期末全區(qū)的生活垃圾清運(yùn)量，為全區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地規(guī)模提供依據(jù)。而對(duì)于原先規(guī)劃體系缺失的濕垃圾處理，本次規(guī)劃予以補(bǔ)充，在閔行北部規(guī)劃一座區(qū)級(jí)固體廢棄物資源化利用處置中心，解決全區(qū)餐廚、廚余果皮等濕垃圾的消納和再生利用問(wèn)題，提高全區(qū)濕垃圾的收運(yùn)和資源化處置水平（圖6）。

圖5 生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭改造方案平面布置圖資料來(lái)源：《閔吳生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭集裝化改造工程可行性研究報(bào)告》，上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司。

（3）設(shè)施用地集約化。閔行區(qū)建成區(qū)比例較高，土地資源緊張，不可能完全按照規(guī)范要求獨(dú)立配置環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地。規(guī)劃對(duì)于已有的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，在滿足環(huán)境影響評(píng)價(jià)且產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的情況下，盡可能予以保留，并調(diào)整相應(yīng)的用地性質(zhì)；對(duì)新增的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，盡量利用低效存量工業(yè)用地、邊角用地或閑置土地。對(duì)于大型環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地，盡量不增加用地或少增加用地，通過(guò)工藝提升、設(shè)施布局優(yōu)化、增加工作空間的方式提高設(shè)施處理的能級(jí)，個(gè)別用地資源極度緊缺的街鎮(zhèn)還采用與大型防護(hù)綠地相結(jié)合的用地方案。比如，對(duì)于環(huán)衛(wèi)停車場(chǎng)和分所，規(guī)劃采用“大集中、小分散”的布局思路，調(diào)整對(duì)周邊環(huán)境影響較大、用地不合理的停車場(chǎng)，選擇環(huán)境影響較小的“邊角建設(shè)用地”，適時(shí)結(jié)合低效工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型利用。有的街鎮(zhèn)還采取與防護(hù)綠地相結(jié)合，采用地下停車場(chǎng)的建設(shè)形式解決環(huán)衛(wèi)停車設(shè)施不足的矛盾。對(duì)于小型環(huán)衛(wèi)設(shè)施，通過(guò)合建、附建的方式，提高設(shè)施的利用效率，補(bǔ)充完善原有功能不足的問(wèn)題。對(duì)于小壓站的設(shè)置，運(yùn)距大于15 km的，采用小壓站+中轉(zhuǎn)站物流模式，除在居住社區(qū)設(shè)置小壓站外，在北中部統(tǒng)一設(shè)置一處區(qū)級(jí)垃圾中轉(zhuǎn)站，服務(wù)北部5個(gè)街鎮(zhèn)，不僅有利于提高垃圾的分揀率，也有利于提高轉(zhuǎn)運(yùn)的效率；對(duì)于運(yùn)距小于15 km的東、南部街鎮(zhèn)，采用帶壓縮功能的垃圾收集車+小壓站的物流模式，精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)。為降低物流成本，提高運(yùn)輸效率，規(guī)劃小壓站的標(biāo)準(zhǔn)箱為15 t。對(duì)于環(huán)衛(wèi)道班房，盡量結(jié)合小壓站、公共廁所、園林管理用房或其他公共設(shè)施建設(shè)，以800—1 000 m為服務(wù)半徑布點(diǎn)，在城區(qū)內(nèi)基本做到全覆蓋。

圖6 其他垃圾的處理技術(shù)路線

（4）溝通協(xié)調(diào)。深度城市化背景下的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃，要充分考慮鄰避效應(yīng)，既要對(duì)原有的規(guī)劃做出調(diào)整，又要在設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上留有彈性空間，保證規(guī)劃的各類設(shè)施在空間上“落地”才是規(guī)劃的最終目標(biāo)。因此，在工作的各個(gè)階段，應(yīng)該認(rèn)真聽取各方面的意見，包括行業(yè)主管部門、街鎮(zhèn)單位、行業(yè)專家以及公眾的意見，力求方案的“最大公約數(shù)”，有時(shí)候甚至需要做出一些“犧牲和妥協(xié)”，以換取總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在前期階段，要充分調(diào)研，了解行業(yè)部門的發(fā)展設(shè)想和基層管理部門的實(shí)際困難；在初步方案階段，對(duì)于設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的選擇要聽取主管部門和行業(yè)專家的意見，反復(fù)論證設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的合理性，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)宜采用區(qū)間值，保證規(guī)劃的彈性空間；最后方案階段，應(yīng)結(jié)合公眾的意見，對(duì)方案的選址適時(shí)調(diào)整優(yōu)化，最大程度減少對(duì)周邊環(huán)境的影響。規(guī)劃方案應(yīng)“剛?cè)岵?jì)”，環(huán)衛(wèi)設(shè)施的總體目標(biāo)不能變，設(shè)施用地總量不能少，但對(duì)于選址布點(diǎn)則因地制宜，允許采用分建、合建、附建等形式?？匾?guī)覆蓋區(qū)域在控規(guī)圖則中予以注明，控規(guī)未覆蓋區(qū)域則采用布點(diǎn)控制。全區(qū)規(guī)劃綜合垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭1座，區(qū)級(jí)垃圾中轉(zhuǎn)站1座，固廢處置中心1座，環(huán)衛(wèi)分所和停車場(chǎng)42處，小型垃圾壓縮站178座，環(huán)衛(wèi)工人道班房223座，鎮(zhèn)級(jí)垃圾中轉(zhuǎn)站5座（圖7-圖10）。

4 結(jié)論和啟示

該規(guī)劃于2015年12月獲得上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局的批復(fù)，是上海市第一個(gè)區(qū)級(jí)層面的環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃，是近年來(lái)行業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃相結(jié)合的有益嘗試。該規(guī)劃批復(fù)后，區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭的升級(jí)改建和固廢處理中心的建設(shè)已經(jīng)開展，鎮(zhèn)級(jí)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)也有了充分的規(guī)劃依據(jù)，對(duì)新一輪深度城市化背景下環(huán)衛(wèi)發(fā)展提供了有力支撐。通過(guò)這次規(guī)劃實(shí)踐，有以下幾點(diǎn)啟示：

圖7 區(qū)級(jí)環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃布局圖

圖8 鎮(zhèn)級(jí)環(huán)衛(wèi)停車場(chǎng)及管理分所規(guī)劃布局圖

圖9 生活垃圾小型壓站分布圖

圖10 環(huán)衛(wèi)道班房服務(wù)半徑分析圖

（1）專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)采用“多規(guī)合一”的編制思路。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的行業(yè)部門間各自為政的現(xiàn)象比較突出，都有自己的發(fā)展規(guī)劃或設(shè)想，但大多數(shù)沒(méi)有形成合力，有些甚至自相矛盾。這種多頭并進(jìn)的管理模式，顯然不適應(yīng)深度城市化背景下城市精細(xì)化管理和資源緊約束的新形勢(shì)。因此，建議今后的專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定的城市發(fā)展目標(biāo)，以規(guī)土部門的空間規(guī)劃為平臺(tái)，整合行業(yè)部門的發(fā)展訴求，突出空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，一張“藍(lán)圖”干到底。

（2）重視專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。城市總體規(guī)劃中城市工程系統(tǒng)規(guī)劃會(huì)結(jié)合城市發(fā)展目標(biāo)，合理確定專業(yè)工程系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模和容量，科學(xué)布局各項(xiàng)設(shè)施，制定相應(yīng)的建設(shè)策略和措施[5]。但由于編制深度要求和資料等原因，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的各類設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施缺乏具體指導(dǎo)。詳細(xì)規(guī)劃中對(duì)于各類工程系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)形式、空間布局均有較詳細(xì)的指導(dǎo)，但由于編制范圍的限制，會(huì)造成不同單元間系統(tǒng)銜接的問(wèn)題，有時(shí)還會(huì)造成系統(tǒng)要素的缺失。而行業(yè)部門的規(guī)劃，對(duì)于行業(yè)發(fā)展有較為全面、深入的考慮，但存在著目標(biāo)過(guò)高、發(fā)展規(guī)模過(guò)大、與其他系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)、資源利用不節(jié)約等問(wèn)題，最后造成落實(shí)的困難。而專項(xiàng)規(guī)劃能夠整合各方面的訴求，發(fā)揮好空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，解決好行業(yè)發(fā)展和城市空間約束的矛盾。

（3）專項(xiàng)規(guī)劃“溝通”的重要性。專項(xiàng)規(guī)劃是系統(tǒng)工程，尤其是在深度城市化的背景下，牽涉到城市建設(shè)、管理和使用等諸多方面，涉及的利益主體較多。因此，在專項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中，要注重對(duì)現(xiàn)狀的了解，抓住問(wèn)題的“重點(diǎn)”和“難點(diǎn)”，以規(guī)劃方案為平臺(tái)，“開門做規(guī)劃”，認(rèn)真聽取各方意見，尋求各方都能接受的方案。這樣，項(xiàng)目編制的時(shí)間會(huì)長(zhǎng)一些，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，規(guī)劃的可實(shí)施性就較強(qiáng)，系統(tǒng)實(shí)施的時(shí)間成本反而會(huì)減少。

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Sanitation Facilities Planning in the Progress of the Sufficient Citification: A Case Study of the Sanitation Facilities Planning in Shanghai Minhang District

Sanitation facilities are crucial for healthy living cities. However, inadequate sanitation facilities become the bottleneck of urban development in China. To take Shanghai Minhang District sanitation facilities planning as a practice, this paper firstly researches the status quo and trends of the sanitation facilities in domestic and overseas, then tries to propose the methods of sanitations facilities planning in the progress of the deepened urbanization. In deepened urbanized areas, sanitation facilities implementation faces problems such as the lacking of land resource and the notin-my-yard interference, etc. This paper proposes that we should adopt multi-planning methods, coordinate all parties, draw up the objective on the basis of reality and ensure the planning implementation. It provides reference for other urban sanitation facilities planning.

Sanitation facilities | Special planning | Multi-planning | Deepened urbanization

1673-8985（2016）06-0145-05

TU984

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