馬軍亮（外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系，北京100037）

?

試析中國反腐敗國際追逃追贓長效機(jī)制的構(gòu)建

馬軍亮
（外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系，北京100037）

摘 要：改革開放以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)犯罪的蔓延和官員腐敗的日益嚴(yán)重，中國腐敗官員境外潛逃和腐敗資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移問題越來越突出。從應(yīng)對當(dāng)前反腐敗斗爭形勢、消除過往腐敗存量、實現(xiàn)腐敗“治本”的目標(biāo)來看，加強(qiáng)國際追逃追贓工作甚為必要。中國當(dāng)前尚未形成完善的、常態(tài)化的國際追逃追贓機(jī)制，需要從完善國內(nèi)法及國際法律體系、建立健全國內(nèi)及國際機(jī)制等方面構(gòu)建常態(tài)化、長期性、高效率的國際追逃追贓反腐機(jī)制。

關(guān)鍵詞：反腐敗長效機(jī)制；國際追逃追贓；國際司法合作

隨著全球化進(jìn)程的深入，跨境人員、資金流動的加速和社會網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜化，腐敗問題的國際化、特別是貪官跨境潛逃以及腐敗資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移已成為當(dāng)今時代腐敗的重要特征，也對反腐敗造成了嚴(yán)重的障礙。就中國而言，外逃貪官及其轉(zhuǎn)移的腐敗資產(chǎn)數(shù)目巨大，已成為必須解決的問題。中共十八大以來，中國的反腐敗對外交流與合作既是反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，也成為中國總體外交的重要組成部分，為開展國際追逃追贓工作創(chuàng)造了良好氛圍，奠定了堅實基礎(chǔ)。在中央采取“刮骨療毒”方式強(qiáng)力反腐的大背景下，反腐敗國際追逃追贓作為反腐工作的重要組成部分被中央提上日程，中國反腐敗國際追逃追贓在短期內(nèi)取得明顯成效。作為反腐敗“治標(biāo)”和“治本”都繞不開的課題，本文擬就建立長期有效的反腐敗國際追逃追贓機(jī)制問題作一些基本分析。

一、中國國際追逃追贓對象的主要特征

腐敗是個世界性問題，腐敗官員境外潛逃和腐敗資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移同樣是個世界性問題。腐敗分子在腐敗犯罪之時或者被發(fā)現(xiàn)之后，往往在全世界范圍內(nèi)尋求所謂“安全”之地，通過各種方式潛逃國外以及將腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外，是其逃避法律制裁的一種慣常做法。不可否認(rèn)，中國是世界上受腐敗問題嚴(yán)重困擾的國家之一，而中國的貪官外逃及腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移問題則具有自己的特點。

第一，外逃貪官人員數(shù)量較多且轉(zhuǎn)移腐敗資產(chǎn)數(shù)額巨大。到目前為止，中國有多少外逃貪官和境外腐敗資產(chǎn)，并沒有非常權(quán)威的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。有資料顯示，20世紀(jì)90年代以來，中國外逃貪官人數(shù)為16000人～18000人，轉(zhuǎn)移腐敗資產(chǎn)達(dá)8000億元人民幣［1］。據(jù)媒體報道，2014年中國僅僅向美國開出的“貪官外逃名單”已有千余人［2］。而且這些貪官普遍外逃時間較長，“據(jù)不完全統(tǒng)計……職務(wù)犯罪嫌疑人潛逃時間最長的已經(jīng)超過25年，一般的都超過1年”［3］。這些數(shù)據(jù)說明，中國外逃貪官人數(shù)較多，外逃時間較長，轉(zhuǎn)移的腐敗資產(chǎn)數(shù)額巨大。

第二，外逃貪官級別較高且影響極壞。在貪腐之后逃亡國外，或者把貪腐資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國外，往往是處于一定行政級別的人方能做到。根據(jù)已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)和媒體報道的大量案例來看，中國的外逃貪官大部分處于一定行政級別以上。處于一定級別的人貪腐且躲避了法律的制裁，既損害了法治的權(quán)威，也在民眾中造成惡劣影響。這類案件往往被媒體大幅報道或長期反復(fù)提及，相較于民眾日常所認(rèn)知的隱形腐敗、輕微腐敗或未暴露出來的腐敗，這些外逃貪官和其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的腐敗“可見度”極高，成為民眾對國家體制負(fù)面印象和負(fù)面情感的重要來源。如果不能對其繩之以法，則民眾對腐敗終有“無可奈何”之憾，缺乏根本信心。

第三，外逃貪官及貪腐資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手段多樣且極其隱蔽。有些外逃貪官在潛逃時，往往具有一個或多個“真的假身份”，并通過各種手段變成目標(biāo)國的“合法居民”。在腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時，往往通過跨國經(jīng)貿(mào)往來等復(fù)雜的程序，或者通過復(fù)雜的國際金融系統(tǒng)，亦或者通過代理人來完成。因而，許多腐敗資產(chǎn)通過表面合法的手段轉(zhuǎn)移至國外，或通過看似與腐敗人員無關(guān)的人員來完成，造成腐敗資產(chǎn)難以認(rèn)定或者證據(jù)難以收集等問題。

第四，外逃貪官的外逃目標(biāo)國和隱藏國相對集中，主要是美國、加拿大、澳大利亞等國家。原因是這些國家與中國沒有引渡協(xié)議和深度的司法合作機(jī)制，而且這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美、物質(zhì)生活優(yōu)越，社會注重保護(hù)隱私，有華人社區(qū)，司法程序往往繁雜漫長，外逃貪腐官員的巨額財富可以在此安然享受而一般不會被周圍社會發(fā)覺。

二、當(dāng)前中國反腐敗國際追逃追贓的主要措施及面臨的困難

（一）中國反腐敗國際追逃追贓的一系列措施

自中國出現(xiàn)貪官外逃及腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況以來，中國就開始采取措施開展反腐敗國際追逃追贓工作。如早在2005年和2007年，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組就曾建立過有關(guān)國際追逃追贓的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，只是之前的做法效果甚微。中共十八大以來，特別是2013年以來，中央高度重視反腐敗國際追逃追贓工作。習(xí)近平同志曾在國內(nèi)國際不同場合多次提及反腐敗國際追逃追贓。中紀(jì)委也把該項工作作為當(dāng)前工作的重點之一?？偨Y(jié)當(dāng)前的反腐敗國際追逃追贓工作，主要采取了以下措施：

第一，建立了中央一級的反腐敗國際追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為全面協(xié)調(diào)反腐敗國際追逃追贓工作，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組于2014年成立了由中央紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、中國人民銀行負(fù)責(zé)同志組成的以中紀(jì)委國際合作局為辦事機(jī)構(gòu)的國際追逃追贓辦公室，全面協(xié)調(diào)反腐敗國際追逃追贓工作。

第二，開展國際合作。中國長期以來就有關(guān)反腐敗問題開展了國際合作，當(dāng)然包括國際追逃追贓。“反腐敗國際合作屬刑事司法國際合作的范疇?！保?］具體而言，主要是從四個方面來開展合作。在國際層面，主要是加入《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等，通過履約行為開展國際合作。在區(qū)域多邊合作層面，主要是利用一些多邊機(jī)制加強(qiáng)合作。如中國積極參與APEC會議中反腐敗合作機(jī)制。2014年APEC會議，在中國的倡導(dǎo)下發(fā)表了《北京反腐敗宣言》，并成立了亞太經(jīng)合組織反腐敗執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)（ACT-NET）。在雙邊合作層面，主要是與有關(guān)國家簽訂引渡條約、司法協(xié)助條約或者開展單獨的反腐敗事項合作等。截至目前，中國已與39個國家簽署了雙邊引渡條約，與52個國家簽訂了有關(guān)刑事司法協(xié)助方面的條約。2014年中國還加強(qiáng)了《聯(lián)合國反腐敗公約》框架下雙邊、多邊協(xié)作，與美國、加拿大、澳大利亞等國建立反腐敗執(zhí)法合作機(jī)制［5］。就單獨事項而言，中國也與一些國家開展合作，如最近中國通過中美聯(lián)合執(zhí)法聯(lián)絡(luò)小組定期交流及開展反腐敗方面的合作，與歐盟開展了反腐敗國際追逃追贓事務(wù)性合作。

第三，組織開展專項行動。如2014年公安部組織了“獵狐”行動，其主要目的就是配合反腐敗國際追逃追贓工作。而最近中國則開展了反腐敗國際追逃追贓的“天網(wǎng)”行動。該行動是綜合運用警務(wù)、檢務(wù)、外交、金融等手段，集中時間、集中力量“抓捕一批腐敗分子，清理一批違規(guī)證照，打擊一批地下錢莊，追繳一批涉案資產(chǎn)，勸返一批外逃人員”。目前，隨著一些外逃官員被勸返或引渡，“天網(wǎng)”行動已取得初步成效。

第四，在反腐敗追逃追贓方面采取了多樣化的方法和手段。跨國追逃主要通過四種途徑進(jìn)行，即引渡、非法移民遣返、異地追訴、勸返?？鐕汾E主要通過六種途徑進(jìn)行，即通過引渡條約進(jìn)行追贓、通過刑事司法協(xié)助追贓、利用所在國國內(nèi)法律追贓、通過國際民事訴訟方式追贓、運用刑事政策促使退贓、通過違法所得沒收程序追贓。

（二）中國反腐敗國際追逃追贓面臨的困難

中國在反腐敗國際追逃追贓方面已有了許多成功的做法，但從長遠(yuǎn)來看，這些做法明顯存在不足之處，使得中國追逃追贓工作面臨重大困難。

第一，缺乏明確的法律保障。無論是建立國內(nèi)機(jī)構(gòu)還是開展國際合作都要有明確的法律規(guī)定。從機(jī)構(gòu)建設(shè)來說，中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，各種機(jī)構(gòu)的法律職責(zé)、權(quán)限以及相互關(guān)系等都要有法律的規(guī)定。從法律依據(jù)來說，各個機(jī)構(gòu)如何實施，相關(guān)法律、相關(guān)法律之間存在沖突如何解決等都要有法律的規(guī)定。從當(dāng)前的法律狀況來看，無論是法律還是法規(guī)和規(guī)章對此都沒有明確的規(guī)定。

第二，機(jī)構(gòu)不健全。雖然中紀(jì)委監(jiān)察部整合組建了國際合作局，中央建立了反腐敗國際追逃追贓聯(lián)絡(luò)辦公室，但是這些機(jī)構(gòu)要么自身職責(zé)無法有效履行，要么具有臨時協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。反腐敗國際追逃追贓涉及多個部門，從縱向來看，既包括中央部門，也包括地方部門；從橫向來看，需要多個部門的通力合作和協(xié)調(diào)才能完成。然而，除了在中央一級的部門建立了相應(yīng)的臨時性的工作辦公室之外，所涉及的部門并沒有成立一些與之相互配合的具體常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。例如，國際追逃追贓工作涉及最多的外交部門，并沒有專門機(jī)構(gòu)或者人員從事這方面的協(xié)調(diào)工作，而是遇到具體案件時臨時指定人員予以經(jīng)辦。此外，地方一級國際追逃追贓工作主要依靠當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)通過國際刑警組織或者中國與有關(guān)國家的司法協(xié)助機(jī)制進(jìn)行臨時性協(xié)調(diào)，大多數(shù)并沒有建立專門開展國際追逃追贓工作的機(jī)構(gòu)或者部門。這也正是當(dāng)前追逃追贓工作主要依賴“獵狐行動”、“天網(wǎng)行動”這些臨時性專門行動的原因。

第三，國際合作仍處于較低水平。首先，中國雖然加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》，但是由于該公約具有普遍的多邊性質(zhì)，其合作機(jī)制的效力本身就很弱，同時雖然該公約就反腐敗國際追逃追贓問題作出了規(guī)定，但是這種規(guī)定比較抽象和模糊，并且具體執(zhí)行仍然需要相應(yīng)國家的合作。中國在公約實施層面并沒有與一些國家形成良好的合作局面。其次，就中國參加的或者倡導(dǎo)的區(qū)域多邊合作機(jī)制而言，如APEC會議下的反腐敗國際執(zhí)法合作機(jī)制等，并沒有形成條約的約束，且如何開展仍需繼續(xù)探索。再次，雙邊合作機(jī)制并未完善。雖然中國已簽訂了一些引渡條約，但這些條約主要是與發(fā)展中國家簽訂的。更為重要的一點是，并沒有與被稱為“避罪天堂”的美國等國簽訂引渡條約，即使是有相應(yīng)的刑事司法協(xié)助條約，也很少有關(guān)于反腐敗國際追逃追贓方面的內(nèi)容。而這些國家恰恰是中國腐敗官員潛逃和腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的主要目的國。最后，特別是在腐敗資產(chǎn)的追回方面，中國除與加拿大就資產(chǎn)返還和分享協(xié)議基本達(dá)成一致外，并沒有與其他主要國家達(dá)成相關(guān)資產(chǎn)返還協(xié)議，而這恰恰是國際追贓最為重要的合作。“從中國參與國際刑事司法協(xié)助，特別是犯罪資產(chǎn)追繳的實踐來看，由于缺乏有效的法律依據(jù)以及對資產(chǎn)性質(zhì)認(rèn)識相對保守，嚴(yán)重阻礙了案件的辦理和資產(chǎn)的追回，甚至導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)的損失。由犯罪資產(chǎn)分享協(xié)議制定和資產(chǎn)追回制度建構(gòu)引發(fā)的諸多爭議，表明我們對犯罪資產(chǎn)分享制度在認(rèn)識上還存在很大的差異，理論研究和立法工作還有待深入?！保?］

第四，國際追逃追贓方式和手段不完善。中國雖然已有一些做法，但是在綜合運用各種手段上仍沒有形成機(jī)制。如在運用國際民事訴訟程序或者運用刑事沒收程序來追回腐敗資產(chǎn)方面，如何起訴、如何開展沒收程序等幾乎還是空白。

三、建立反腐敗國際追逃追贓長效機(jī)制的必要性

目前，各國都在通過制定與完善相關(guān)法律以及積極的司法實踐來開展廣泛的反腐敗國際合作。中國在其中發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用。但也要看到，“雖然當(dāng)前反腐敗國際合作看似形成雙邊合作、區(qū)域合作和全球合作多層面國際合作機(jī)制，但這個機(jī)制仍然處于無政府管理狀態(tài)之中”［7］。中國努力建立反腐敗國際追逃追贓長效機(jī)制的必要性凸顯。

（一）建立反腐敗國際追逃追贓長效機(jī)制是反腐敗“標(biāo)本兼治”的必由路徑

第一，當(dāng)前反腐敗斗爭形勢的需要。中共十八大以來，中國持續(xù)保持反腐敗高壓態(tài)勢，采取“蒼蠅老虎”一起打的全面清理腐敗方式，取得了矚目的成就，使國內(nèi)腐敗蔓延的勢頭在一定程度上得到遏制。然而，隨著形勢的發(fā)展，一些腐敗分子心存僥幸，認(rèn)為逃往國外或者把腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外仍然是逃避法律制裁的可行之路，因而采取各種方式準(zhǔn)備潛逃或者正在轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。為了防止上述情況的出現(xiàn)，同時為了保持當(dāng)前反腐敗戰(zhàn)果，開展國際追逃追贓工作則成為必然。

第二，消除腐敗存量及過往不良影響的需要。由于法治的不健全以及國際反腐敗合作的不順暢，中國過往的腐敗官員特別是一些級別比較高的腐敗官員逃往國外之后絕大多數(shù)并沒有受到法律制裁，其攜走的腐敗資產(chǎn)也幾乎沒有被追回。因而，他們造成的社會影響和財產(chǎn)損失還存在于當(dāng)前。反腐敗不僅要遏制當(dāng)前腐敗，也應(yīng)清理過往腐敗，消除“躲得了一時，就躲得了一世”的腐敗心理，為最終消除腐敗做必要的清理準(zhǔn)備。從這個意義上說，開展反腐敗國際追逃追贓工作在某種程度上是消除過往腐敗存量、遏制過往腐敗的不良影響繼續(xù)發(fā)酵的必要措施。

第三，反腐敗“治本”的需要。反腐敗國際追逃追贓是“治標(biāo)”的一種方式，這從以上兩點可以得出。而反腐敗國際追逃追贓也是反腐敗“治本”的一種方式。在反腐敗國際追逃追贓的過程中，中國必然會開展全方位的國際合作，這包括國際機(jī)制、區(qū)域機(jī)制以及雙邊機(jī)制的合作。通過這些機(jī)制的建立，扎緊防止貪官外逃的“制度籬笆”，為貪官布置長久存在的“天羅地網(wǎng)”，為國內(nèi)的反腐敗最終形成“治本”的方式打下外部的基礎(chǔ)。從這個意義上說，反腐敗國際追逃追贓也是反腐敗“治本”的需要。

（二）建立長效機(jī)制是減少反腐敗國際追逃追贓國際合作“成本”的需要

反腐敗國際追逃追贓工作既需要國內(nèi)相關(guān)部門的合作，也需要其他國家的合作。從國內(nèi)看，建立了長效機(jī)制之后，各個部門的合作會更為順暢，無形中也會減少相應(yīng)的成本，只是這種付出成本的減少不是很明顯而已。但是，從國際“合作”來看則是效果顯著。其一，在跨國追逃追贓的過程中，如果沒有目標(biāo)國的合作，我們幾乎無法開展這方面的工作。如果我們和相關(guān)國家只是采取一時或者一事的合作，則會出現(xiàn)每次合作都會從頭開始。而有關(guān)反腐敗國際追逃追贓的合作談判向來比較艱巨，談判成本會相對比較高。其二，合作談判往往不是在很短時間內(nèi)可以完成的，在國際追逃追贓亟需解決的情況下，往往錯過了最佳的合作時機(jī)，這方面的成本有時是無法估量的。其三，在與相關(guān)國家簽訂了這方面的國際條約之后，該國與中國在追逃追贓方面的合作則成為國際法上的雙邊義務(wù)，此種義務(wù)具有法律屬性，如果不合作則會產(chǎn)生國際法上的違約責(zé)任。所以，有關(guān)國家會真誠善意履行合作義務(wù)。因而，相互之間的通力合作必然減少相應(yīng)的成本。

（三）建立長效機(jī)制是克服反腐敗國際追逃追贓“運動”方式不足的需要

在中央的部署下，中國反腐敗國際追逃追贓工作正在迅速開展，既開展了國內(nèi)的行動如培訓(xùn)人員、各部門采取行動等，也開展了卓有成效的國際合作，并與重點目標(biāo)國的合作取得進(jìn)展。但是，從整體上看，無論是“獵狐”行動，還是“天網(wǎng)”行動等都是“運動”方式?！斑\動”方式優(yōu)點明顯，具有高效率性，在及時打擊跨境潛逃和腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移方面具有優(yōu)越性。但是“運動”方式也具有階段性、暫時性的特點，并不能長久廣泛地解決問題。而中國的反腐敗斗爭具有長期性和艱巨性的特點，因而在短時期內(nèi)不可能完全解決反腐敗問題。同時，由于跨境潛逃和腐敗資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移仍然是最符合腐敗分子預(yù)期利益的做法，只要“風(fēng)聲不緊”便會“死灰復(fù)燃”。因此，為了長久解決問題必須建立長效的反腐敗國際追逃追贓機(jī)制。

（四）建立長效機(jī)制是法治化的必然要求

中共十八屆四中全會明確提出全面推進(jìn)依法治國，既要樹立憲法權(quán)威，又要完善良法體系，并以建立良法善治秩序為目標(biāo)。反腐敗國際追逃追贓工作需要在法治的前提下進(jìn)行。從牽涉的部門來看，既有黨的部門如黨的各級紀(jì)委，也有國家機(jī)關(guān)如外交部、公安部、檢察院、法院等。從做出的行為來看，既有行政行為也有司法行為。因此，如果沒有一個長期的合理的機(jī)制，如此復(fù)雜的行為之間必然產(chǎn)生各種各樣的不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致即使存在相應(yīng)法律，也不能完全實現(xiàn)法律的目的。而這樣與法治要求則是背道而馳。因而，建立反腐敗各方面機(jī)制從長遠(yuǎn)來看仍是中國法治建設(shè)的組成部分。

四、建立國際追逃追贓長效機(jī)制的具體內(nèi)容

2014年10月，習(xí)近平同志主持中央政治局常委會，聽取了關(guān)于加強(qiáng)反腐敗國際追逃追贓工作的專題匯報，并提出加大工作力度，建立集中統(tǒng)一、高效順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制的要求。隨后，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組制定了《中央反腐敗協(xié)調(diào)小組追逃追贓工作協(xié)調(diào)機(jī)制工作規(guī)則》和《關(guān)于貫徹落實中央政治局常委會議精神加強(qiáng)國際追逃追贓工作任務(wù)分工意見》，為反腐敗國際合作奠定了國內(nèi)政策和工作機(jī)制基礎(chǔ)。習(xí)近平同志還在一系列國際場合談及反腐敗國際合作問題，與美國、加拿大、澳大利亞等國領(lǐng)導(dǎo)人就加強(qiáng)追逃追贓合作達(dá)成共識，倡導(dǎo)建立反腐敗務(wù)實合作網(wǎng)絡(luò)。同時，中國近兩年有關(guān)反腐敗國際追逃追贓方面的行動，也為建立長效機(jī)制打下了基礎(chǔ)。當(dāng)前，反腐敗國際追逃追贓工作應(yīng)從四個方面建立長效機(jī)制。

（一）完善國內(nèi)法律法規(guī)體系

中國跨境追回腐敗犯罪所得仍面臨嚴(yán)峻的法律挑戰(zhàn)，其中極為迫切的是與《聯(lián)合國反腐敗公約》（UNCAC）對接的問題。在具體法律規(guī)定方面，要建立健全與國際慣例接軌的反腐敗法律制度。在中國，反腐敗國際追逃追贓方面的法律主要包括國內(nèi)法律、法規(guī)以及能夠在中國適用的國際條約。就國內(nèi)法而言，主要是刑法、刑事訴訟法以及相應(yīng)的司法解釋。而這些法律及法規(guī)并沒有與當(dāng)前的反腐敗國際追逃追贓直接相關(guān)的規(guī)定。

法律的完善包括：第一，應(yīng)當(dāng)在法律層面即人大立法層面制定國際追逃追贓方面的法律。這主要的原因：一是國際追逃追贓牽涉部門較多，需要法律明確相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限；二是如果法律層次較低，則法律的效力等級就會較低，執(zhí)行起來往往會受到上位法的限制；三是反腐敗國際追逃追贓會牽涉國際條約在國內(nèi)法的適用問題，如果沒有法律的明確規(guī)定則會出現(xiàn)混亂，同時也會降低法律的權(quán)威；四是需要通過法律明確一些法律盲點問題。中國在反腐敗國際追逃追贓方面并沒有就有關(guān)法律的法律適用原理作明確的規(guī)定，有時在適用時可能出現(xiàn)法律適用缺乏相應(yīng)的法理支持，從而使相關(guān)法律適用缺乏法律的嚴(yán)肅性。

中國反腐敗法治一貫采用重刑主義，刑法典中對貪污賄賂犯罪配置有死刑，而死刑犯不引渡是公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則，這就使中國的死刑規(guī)定與西方國家“死刑不引渡”原則形成直接沖突。如在跨國追逃中，為使引渡順利進(jìn)行，中國需要遵循死刑不引渡的國際習(xí)慣法規(guī)則，由最高人民法院承諾對一些犯罪之人不判處死刑，則在引渡回國之后，對該罪犯作出非死刑判決。在實踐中，一些貪官最終被引渡回國，也均以中方舉出“免死牌”承諾而奏效。原因是很多加入“引渡”條款的國家，大部分取消了死刑；有些即使保留了死刑，也僅是針對暴力犯罪，經(jīng)濟(jì)犯罪不在其中。如果把一個外逃貪官“引渡”回中國“送死”，就意味對方會以“拒絕引渡”而告終。賴昌星案就是一個案例。在中國處理余振東的引渡問題時顯然比賴昌星案時成熟許多，中國首次接受了承諾“不判死刑”的遣返條件。但這種承諾是依何機(jī)關(guān)、何種程序作出的，值得懷疑［8］。隨之而來的問題是，審判被引渡者的法院是依據(jù)何種法律作出非死刑判決。是依照承諾，還是依照刑法？如果被引渡者按照中國刑法顯然是能判處死刑的，在這種情況下，這種法律適用的依據(jù)就會出現(xiàn)邏輯問題。最高法院在具體引渡案件中的承諾，只有對外的自我約束義務(wù)，其是否具有在刑事案件中適用的法律效力，是值得商榷的，從法理上看是比較勉強(qiáng)的。因而應(yīng)當(dāng)從基本法律修改的角度來完善法律，明確規(guī)定引渡不判處死刑，在審判這些案件時不再適用刑法的相關(guān)規(guī)定等。

第二，反腐敗法治建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，建立健全反腐敗的一系列法律制度，將為反腐敗國際合作奠定良好的基礎(chǔ)。例如，制定統(tǒng)一的《國家反腐敗法》、《腐敗預(yù)防法》，以及完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度等。對在人大、政協(xié)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的非中共黨員，特別是其中的省部級干部，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)無權(quán)進(jìn)行查處，而由于這部分人職務(wù)較高，最高檢反貪總局極少直接啟動，導(dǎo)致對其權(quán)力的監(jiān)督真空，建議制定國家層面的反腐敗立法，將這部分人群的違紀(jì)違法行為納入監(jiān)督查處范圍。公職人員財產(chǎn)申報制度不健全，主要表現(xiàn)在立法層次較低、申報主體范圍過窄、申報財產(chǎn)范圍太小、申報制度設(shè)計不嚴(yán)密、受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威與監(jiān)管力度、違反規(guī)定的責(zé)任過輕等方面，應(yīng)盡快予以改進(jìn)［9］。此外，應(yīng)在完善領(lǐng)導(dǎo)干部家屬移居海外報告?zhèn)浒钢贫?、完善出入境證件管理制度、“裸官”出國審查擔(dān)保制度等方面建立腐敗官員外逃預(yù)防制度。

第三，應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)與法律的相互關(guān)系。中共十八屆四中全會提出要完善黨內(nèi)法規(guī)，則黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為中國法治建設(shè)的組成部分。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要方式和內(nèi)容，也是實施依法治國方略和依法執(zhí)政的必然要求和重要保障［10］。這是中國特殊國情決定的具有中國特色的法治建設(shè)。這個問題則是個新問題，在反腐敗國際追逃追贓過程中也牽涉到這個問題。因為在反腐敗國際追逃追贓中，紀(jì)委作為核心部門發(fā)揮著不可替代的作用，而其他國家機(jī)構(gòu)的作用也不可或缺。紀(jì)委的工作權(quán)限，其他部門的工作職責(zé)等，有些需要黨內(nèi)法規(guī)來完成，有的需要法律來完成。同時，需要明確黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的關(guān)系，從而完善它們之間的職責(zé)與分工問題。

第四，應(yīng)在低層次法律中完善相應(yīng)的空缺制度。沒收程序是在被追訴人不在案、未就其刑事責(zé)任得出終局判決的情況下對其違法所得、其他涉案財產(chǎn)作出的永久性的處置。中國在《刑法》中規(guī)定了刑事沒收制度，而刑事沒收制度并不完善，同時民事沒收制度則基本沒有建立?！堵?lián)合國反腐敗公約》創(chuàng)制的“沒收——返還”機(jī)制為各國追回腐敗資產(chǎn)指明了道路，美國的民事沒收制度也給我們提供了借鑒［11］。中國確定“刑事罰沒裁決”的范圍應(yīng)當(dāng)采取廣義的概念，即刑事罰沒裁決包括一切以追繳腐敗犯罪所得為目的的司法裁決，不僅包括追繳腐敗犯罪所得的刑事沒收裁決、法院作出的罰金（罰款）裁決，還要包括在刑事附帶民事訴訟中作出的返還財物或賠償損失的司法裁決，更要包括民事沒收裁決或行政沒收裁決［12］。

（二）建立健全反腐敗國際追逃追贓相應(yīng)機(jī)構(gòu)以及明確職責(zé)權(quán)限

長效機(jī)制的建立需要穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)、明確的工作職責(zé)以及相應(yīng)的工作機(jī)制。首先，在中國當(dāng)前從事反腐敗國際追逃追贓工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)中，并沒有專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)。中國為了把反腐敗追逃追贓工作常態(tài)化及長期化，則必須建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。在中央層面，國際追逃追贓工作辦公室成員由中央紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、中國人民銀行等八單位負(fù)責(zé)人組成，這些單位都是開展反腐敗國際合作的重要角色，各自在所聯(lián)系的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)揮作用，各單位應(yīng)有效借助和利用各自聯(lián)系的反腐敗國際合作機(jī)制和平臺，形成反腐敗國際合作的合力。同時也應(yīng)在地方相應(yīng)的紀(jì)委、公安部門、檢察院、法院建立地方級別的專門機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)根據(jù)工作需要明確部門間的職責(zé)和權(quán)限。既要明確上下級不同部門間的職責(zé)和權(quán)限，也要明確同級不同部門間的職責(zé)和權(quán)限。最后，要建立相應(yīng)的工作機(jī)制。如建立統(tǒng)一的跨國潛逃以及腐敗資產(chǎn)跨國轉(zhuǎn)移的信息收集及信息交流工作機(jī)制，建立潛逃人員的信息動態(tài)管理機(jī)制以及相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制等。

（三）完善反腐敗國際追逃追贓方面的國際法律文件

在反腐敗國際追逃追贓中，國際合作處于極為重要的位置。而國際法則在處理國際合作方面處于基礎(chǔ)地位。對一個國家產(chǎn)生法律拘束力的國際法淵源主要包括習(xí)慣國際法和國際條約。而有關(guān)反腐敗國際追逃追贓方面的習(xí)慣國際法并沒有形成，因而只能依據(jù)國際條約開展國際合作。這些條約包括國際性條約、多邊區(qū)域性公約以及雙邊條約。就國際性條約而言，只有《聯(lián)合國反腐敗公約》；就多邊區(qū)域性公約而言，中國并沒有參加多邊區(qū)域性公約；就雙邊條約而言，主要是引渡條約、司法協(xié)助條約等。因而，中國在完善國際法律文件方面主要應(yīng)從以下三個方面努力：

第一，就中國參加的《聯(lián)合國反腐敗公約》而言，由于國際性條約在制定過程中往往是通過不同國家之間的博弈最后形成，所以其條約一般具有抽象性和模糊性。該公約在追逃追贓方面的規(guī)定更具有模糊性，甚至一些解決具體問題的規(guī)則交給了締約國相互間締結(jié)雙邊合作條約。因而，中國要在履約的具體過程中，通過對條約的解釋及具體實施等明確相互間的權(quán)利與義務(wù)。

第二，爭取制定區(qū)域性多邊反腐敗國際條約。中國可以依托上海合作組織以及APEC會議的基礎(chǔ)共同制定反腐敗國際條約，提升國際合作水平。

第三，加強(qiáng)雙邊條約的制定。雙邊條約的制定主要包括雙邊引渡條約、腐敗資產(chǎn)返還協(xié)議、司法協(xié)助協(xié)議。就雙邊引渡條約而言，中國與其他國家簽訂的雙邊引渡條約主要集中在一些發(fā)展中國家，而與主要目標(biāo)國仍然沒有達(dá)成引渡方面的協(xié)議。因而，中國需要努力與美國、加拿大等中國腐敗分子潛逃主要目的國簽訂引渡協(xié)議。就腐敗資產(chǎn)返還協(xié)議而言，國際上沒有形成習(xí)慣國際法，中國也沒有成功的協(xié)議可以參考。而腐敗資產(chǎn)返還問題，被國際上認(rèn)為很難達(dá)成共識的。因而，中國則需要充分研究這方面的法律問題，爭取開創(chuàng)先河，就腐敗資產(chǎn)返還問題與有關(guān)國家達(dá)成協(xié)議，為腐敗資產(chǎn)的順利返還形成國際法依據(jù)。

（四）完善反腐敗國際追逃追贓方面的國際合作機(jī)制

國際合作機(jī)制的建立分為國際性層次、多邊性區(qū)域?qū)哟魏碗p邊層次。國際性層次則主要是指《聯(lián)合國反腐敗公約》下的合作機(jī)制；多邊性區(qū)域?qū)哟尉椭袊?，主要是APEC多邊合作機(jī)制和上海合作組織；雙邊層次則是與不同國家間的合作。針對國際性多邊合作機(jī)制，中國應(yīng)通過努力增強(qiáng)《聯(lián)合國反腐敗公約》合作機(jī)制的有效性、針對性，提高其合作的效率。APEC會議并不是國際組織，而是論壇性質(zhì)的國際交流平臺，其通過的文件不具有國際法上的拘束力，中國應(yīng)通過這個平臺簽訂相關(guān)協(xié)議或者公約，加強(qiáng)在反腐敗國際追逃追贓方面有約束力的合作。而上海合作組織，其宗旨和目的則是為了反恐和安全，中國應(yīng)與其他成員國就反腐敗國際追逃追贓問題達(dá)成協(xié)議，通過發(fā)揮上海合作組織作為國際組織的優(yōu)越性，建立區(qū)域性合作機(jī)制。就雙邊合作機(jī)制而言，則是通過與相關(guān)國家就合作達(dá)成具體安排來完成。

在具體操作層面，應(yīng)盡快建立符合國際慣例、能夠調(diào)動有關(guān)國家執(zhí)法機(jī)構(gòu)配合追逃追贓積極性的機(jī)制。一個合理的資產(chǎn)分享機(jī)制則有利于推動跨境追贓的積極聯(lián)合行動。我們一味強(qiáng)調(diào)境外贓款是國家財產(chǎn)，要全部追回，而對提供協(xié)助的相關(guān)國家沒有合理的費用扣除和贓款分享機(jī)制。無論是中國《刑法》第64條“沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理”，還是《刑事訴訟法》第234條“人民法院作出的判決生效以后……對查封、扣押、凍結(jié)的贓款贓物及其孳息，除依法返還被害人的以外，一律上繳國庫”，都排除了境外追贓的分享機(jī)制，影響了合作對象國的協(xié)作積極性和我們的追贓效果。對此，我們應(yīng)該進(jìn)一步修訂完善國內(nèi)立法，承認(rèn)境外執(zhí)法機(jī)構(gòu)在司法協(xié)助中的人員和費用的合理支出，并就追繳資產(chǎn)司法合作中的具體貢獻(xiàn)程度分檔次劃分資產(chǎn)分享比例，以解決現(xiàn)實中追贓執(zhí)法合作的費用難題［13］。

參考文獻(xiàn)：

［1］林雪標(biāo).腐敗資產(chǎn)跨境追回問題研究［D］.長春：吉林大學(xué)博士論文，2011：1.

［2］美媒：中方已向美方開出逾1千人貪官外逃名單［N/ OL］.環(huán)球網(wǎng)，（2014-05-12）［2015-12-21］.http：/ / news.sina.com.cn/ c/2014-05-12/072630116154.shtml.

［3］馬海軍，賀小霞.中國海外追逃反腐敗國際合作中的問題與對策［J］.社科縱橫，2014，29（1）：79-81.

［4］陳雷.反腐敗國際合作理論與實務(wù)［M］.北京：中國檢察出版社，2012：1-360.

［5］王岐山.依法治國，依法治黨，堅定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告（2015年1月12日）［N］.人民日報，2015-01-30.

［6］王曉鑫.國際刑事司法視野中的犯罪資產(chǎn)分享制度［J］.人民檢察，2013，（23）：70-72.

［7］毛國民.反腐敗國際合作有效機(jī)制研究［J］.黨政論壇，2012，（11）：39-41.

［8］張媛媛.對“不判死刑”承諾的法律思索［J］.法制與社會，2010，（26）：271-272.

［9］趙秉志.中國反腐敗刑事法治領(lǐng)域中的國際合作［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2010，（5）：20-32.

［10］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題［J］.中國高校社會科學(xué)，2013，（5）：136-159.

［11］魏蓮芳.美國民事沒收法述評［J］.四川警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005，18（2）：101-104.

［12］魏曉倩.我國腐敗犯罪所得跨境追回：現(xiàn)狀、法律困境與對策［J］.河北法學(xué)，2013，（8）：109-118.

［13］肖凱.完善國際追贓的三個國內(nèi)機(jī)制［J］.檢察風(fēng)云，2015，（1）：18-19.

［責(zé)任編輯：張蓮英］

·政治文明與法律發(fā)展·

Establishing the Long?term Anti?corruption Mechanism of International Pursuit of Fugitives and Illicit Money

MA Jun-liang
（Department of Diplomacy and Foreign Affairs Management，China Foreign Affairs University，Beijing 100037，China）

Abstract：Since the Reform and Opening Up，China＇s domestic economic crimes have become ever more rampant，and official corruption has become increasingly serious. What is worse，more and more Chinese corrupted officials who laundry their dirty money internationally have fled overseas. Consequently，given the tough position of China's overall anti-corruption campaign，it is especially imperative that the Chinese Government reinforces its efforts on international pursuit of fugitives and illicit money，in order to achieve a greater state of “Harmonious Society”by rooting out exiting corruption and crimes. Currently，China has not yet been able to establish a consistent and well-rounded mechanism for international pursuit of fugitives and illicit money. Establishing such a mechanism will not only entail the promotion of China's domestic and international law systems，but it is also required that this mechanism itself be consistent，long-term，and highly efficient both domestically and internationally.

Key words：long-term anti-corruption mechanism；international pursuit of fugitives and illicit money；international judicial cooperation

中圖分類號：D523.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）02-0019-07

收稿日期：2016-01-04

作者簡介：馬軍亮（1977-），男，河南新鄉(xiāng)人，博士研究生，從事國際反腐敗合作、當(dāng)代中國外交等研究。