汪全軍

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

合法性視角下的立法程序及其完善*

汪全軍

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

人們之所以服從和信仰法律，乃是因?yàn)榉删哂泻戏ㄐ浴：戏ㄐ岳碚摰陌l(fā)展有三種不同的路徑，即理性建構(gòu)主義路徑、經(jīng)驗(yàn)主義路徑以及“重建性的”路徑。在這三種合法性理論的基礎(chǔ)之上，法律的合法性可以歸納為三個(gè)方面的要求：(1)符合當(dāng)代社會(huì)的價(jià)值規(guī)范；(2)獲得人們的認(rèn)同與支持；(3)其制定符合既定的程序。立法程序是唯一有權(quán)制定、修改和廢止法律的程序，也是合法性進(jìn)入法律文本的管道，應(yīng)當(dāng)按照法律合法性的三個(gè)要求重新審視立法程序。同時(shí)，我國(guó)的立法程序也應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)法律合法性的角度予以完善。

法律合法性；立法程序；立法協(xié)商

法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本模式，而法律則是國(guó)家治理的基本規(guī)則。然而，在日常生活中，對(duì)法律的質(zhì)疑聲卻不絕于耳，甚至對(duì)是否應(yīng)當(dāng)守法都產(chǎn)生了懷疑。實(shí)際上，公民之所以遵守法律，絕不僅僅是因?yàn)閼峙路傻闹撇?，也不只是利益的?quán)衡，毋寧說是出于對(duì)法律的信仰，而“對(duì)法律的信仰是建立在對(duì)已有法律的合法性的確認(rèn)之上的”[1](P3)。對(duì)法律的質(zhì)疑表明法律的正當(dāng)性或者合法性受到了挑戰(zhàn)。進(jìn)一步增強(qiáng)法律的合法性對(duì)于提高公民的守法積極性，促進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)具有重要的意義，而從立法著手則具有本源意義。

一 合法性與法律的合法性

合法性(legitimacy)是政治學(xué)、法哲學(xué)的核心概念之一，其所關(guān)注的是政治統(tǒng)治“作為正確的和公正的存在物”而存在的“根據(jù)”是什么的問題[2](P184)。對(duì)政治統(tǒng)治的合法性論證大致有三種不同的路徑：一是理性建構(gòu)主義路徑。理性建構(gòu)主義試圖發(fā)現(xiàn)并確立一種絕對(duì)的、至上的、普遍適用的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并以此來評(píng)價(jià)政治統(tǒng)治的合法性。符合這種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的政治統(tǒng)治便是合法的，而不符合這種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的政治統(tǒng)治則是不合法的。至于這種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，亞里士多德認(rèn)為是“善業(yè)”或者“公共利益”，托馬斯·阿奎那認(rèn)為是“永恒法”，盧梭認(rèn)為是“公意”，而羅爾斯則認(rèn)為是“正義”。二是經(jīng)驗(yàn)主義路徑。經(jīng)驗(yàn)主義認(rèn)為，政治統(tǒng)治合法與否并不在于其是否符合某種超驗(yàn)的價(jià)值或原則，而是在于其是否得到了人們的服從?；凇皞鹘y(tǒng)”、“情緒的(尤其是感情的)信仰”、“價(jià)值合乎理性的信仰”或者對(duì)現(xiàn)行法律的“合法性的信仰”等原因而產(chǎn)生的服從[3](P66)，并以此建立的傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治或者合法型統(tǒng)治都是有效的、合法的。三是“重建性的”路徑。哈貝馬斯認(rèn)為，“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”[2](P184)。一方面，“一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)”[2](P184)，“被承認(rèn)”是合法與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，在一個(gè)合法的政治秩序中，“對(duì)于該社會(huì)的同一性具有構(gòu)成意義的各種價(jià)值將能夠?qū)崿F(xiàn)”[2](P188-189)?！爸亟ㄐ缘摹焙戏ㄐ岳碚摼C合了理性建構(gòu)主義和經(jīng)驗(yàn)主義兩種研究路徑，“既具有經(jīng)驗(yàn)性，也具有規(guī)范性”，是一種“符合價(jià)值規(guī)范基礎(chǔ)上的支持和忠誠(chéng)”。[4](P83)

理性建構(gòu)主義側(cè)重于從應(yīng)然的角度分析政治統(tǒng)治的合法性，并為評(píng)價(jià)政治統(tǒng)治的合法性提供了一套超驗(yàn)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)驗(yàn)主義強(qiáng)調(diào)被統(tǒng)治者的現(xiàn)實(shí)服從，將政治統(tǒng)治的有效性視為其合法性的關(guān)鍵；而“重建性的”合法性理論則融合了前兩種理論，認(rèn)為合法的政治統(tǒng)治應(yīng)當(dāng)既符合特定歷史條件下的價(jià)值規(guī)范，又要能夠獲得人們的承認(rèn)。綜合來看，合法性具有兩個(gè)面向：一是規(guī)范層面，合法的政治統(tǒng)治應(yīng)當(dāng)符合一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)證層面，合法的政治統(tǒng)治是獲得人們支持和擁護(hù)的統(tǒng)治。

法律是由國(guó)家制定和保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范，調(diào)整著社會(huì)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是政治統(tǒng)治的重要組成部分，其必然面臨著合法性的問題。因此，與一般意義上的政治統(tǒng)治的合法性一樣，法律的合法性也應(yīng)當(dāng)滿足規(guī)范層面和實(shí)證層面的要求。在規(guī)范層面，法律應(yīng)當(dāng)符合自由、平等、人權(quán)等當(dāng)代社會(huì)所普遍認(rèn)同的價(jià)值。一方面，合法性所要求的價(jià)值規(guī)范應(yīng)當(dāng)是特定歷史條件下的價(jià)值規(guī)范；另一方面，這些價(jià)值規(guī)范以公意的形式被具體化，并且通過既定的民主程序得到表達(dá)，合法性逐步演化為合程序性。在實(shí)證層面，只有獲得了人們的支持和認(rèn)同的法律才具有合法性，而未獲得人們支持和認(rèn)同的法律則必然是不具有合法性的。

立法，即法律的制定、修改與廢止，決定著法律的生成方式以及具體內(nèi)容，是法律的形式淵源之所在。通過立法程序，法律草案獲得國(guó)家公權(quán)力的背書，得到國(guó)家的認(rèn)可與支持，從而上升為法律。立法程序是唯一可以制定或變動(dòng)法律的程序，法律是否具有合法性以及合法性的強(qiáng)弱都直接取決于立法程序。一個(gè)良好的立法程序不僅僅能夠賦予法律以強(qiáng)制力，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)賦予法律以合法性。只有賦予其合法性，才能確保法律獲得人們發(fā)自內(nèi)心的服從，使法律成為人們真誠(chéng)的信仰，從而讓法律具有生命力。所以說，立法程序是法律生成的主要場(chǎng)域，也是合法性“流入”法律的管道。

二 我國(guó)立法程序的合法性檢視

從法律合法性的角度而言，立法程序不僅僅是法律的制定程序，也是賦予法律以合法性的程序，而一個(gè)優(yōu)良的立法程序則應(yīng)當(dāng)能夠賦予法律以充分的合法性。根據(jù)前文的分析，法律的合法性有三個(gè)來源，即符合當(dāng)代社會(huì)的價(jià)值規(guī)范、獲得人們的認(rèn)同與支持以及嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行制定。相應(yīng)的，立法程序的設(shè)置便應(yīng)當(dāng)有利于法律在這三個(gè)方面獲得合法性。而從這三個(gè)方面檢視我國(guó)的立法程序，可以發(fā)現(xiàn)如下問題：

其一，不利于法律體現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)的價(jià)值規(guī)范。特定歷史條件下的社會(huì)價(jià)值規(guī)范是人類社會(huì)得以維系的紐帶，是各項(xiàng)社會(huì)制度得以存續(xù)的基石。一項(xiàng)法律只有符合同時(shí)代的社會(huì)價(jià)值規(guī)范才會(huì)具有生命力，才會(huì)被人們所信服。因此，立法程序應(yīng)當(dāng)要能夠確保法律甫一出臺(tái)便是符合當(dāng)時(shí)社會(huì)的主流價(jià)值規(guī)范的，這樣才能使法律獲得充分的合法性。然而，我國(guó)的立法程序卻無法做到這一點(diǎn)。首先，從法律草案的起草來看，一般情況下，“屬于哪方面的事項(xiàng)就由哪方面的主管部門負(fù)責(zé)起草。”[5](P175)雖然就專業(yè)性而言，主管部門負(fù)責(zé)相關(guān)法律草案的起草具有一定的合理性，但是，主管部門畢竟是相關(guān)法律關(guān)系的利益攸關(guān)方，由其主導(dǎo)確定相關(guān)權(quán)利義務(wù)的分配，難免有失中立。在這種情況下，法律草案所體現(xiàn)的往往不是當(dāng)代社會(huì)的主流價(jià)值，而是主管部門的利益訴求。其次，從法律草案的審議來看，就全國(guó)人大來說，參與法律草案審議的全國(guó)人大代表以兼職為主，議事能力參差不齊，審議效果無法得到保障；而且由于代表過多，采用全體會(huì)議的形式審議法律草案確有困難，因此，法律草案的審議常常以代表團(tuán)會(huì)議的形式進(jìn)行，而這種方式卻“難以形成有效的交流與溝通以及在整個(gè)議事體內(nèi)求得廣泛的共識(shí)與支持”[5](P201)。就全國(guó)人大常委會(huì)來說，其審議法律草案主要以分組會(huì)議的形式進(jìn)行，這也影響了法律草案在整個(gè)議事體內(nèi)形成共識(shí)。在全國(guó)人大或者其常委會(huì)內(nèi)部都無法就法律草案進(jìn)行充分的溝通并形成共識(shí)，更不用說該法律草案能夠在全社會(huì)形成共識(shí)，因而也就無從確保該法律草案與社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范相契合。

其二，不利于人們表達(dá)其對(duì)法律草案的態(tài)度。人們的認(rèn)同是法律合法性的重要來源。人們可以通過參與法案的表決或者通過參與立法協(xié)商等途徑表達(dá)自己的觀點(diǎn)。就法案的表決而言，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，法案由全國(guó)人大及其常委會(huì)表決通過，普通公民無法直接參與法案的表決。不過，在立法表決程序之外，我國(guó)《立法法》還設(shè)置了座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、公開征求意見等公眾參與程序，以吸納民意。但是，在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)“權(quán)威有余、理性不足、壟斷了立法話語權(quán)”，而參與其中的公眾“法律意識(shí)、秩序意識(shí)、公民意識(shí)和參與能力不足”[6](P143)，最終導(dǎo)致公眾參與程序徒有其表，并不能很好的完成吸納民意的任務(wù)。因此，整體而言，我國(guó)的立法程序并不能很好的表達(dá)人們對(duì)于法律草案的真實(shí)態(tài)度。

其三，缺乏自我保障措施。規(guī)定立法程序的法律是其它法律產(chǎn)生的程序性依據(jù)，應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格的遵守，否則將會(huì)從源頭上污染整個(gè)法治體系。因此，立法程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有助于確保自身被嚴(yán)格的遵守。根據(jù)我國(guó)《立法法》第八十七和八十八條的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)違背法定程序而制定的法律，從而在立法程序中建立了自我保障機(jī)制。然而，一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大的代表選舉、會(huì)議召集等都由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)。在此種情況下，全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)牧⒎ㄟM(jìn)行糾正的實(shí)效便值得懷疑了；另一方面，《立法法》只針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)違反法定程序制定法律的情況設(shè)計(jì)了相應(yīng)的糾正機(jī)制，而沒有對(duì)全國(guó)人大自身違反法定程序制定法律的情況進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。雖然全國(guó)人大是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是其行為亦應(yīng)符合憲法以及憲法相關(guān)法的規(guī)定，其不能違背法定的立法程序而制定法律，因此，必須建立相應(yīng)的機(jī)制，對(duì)可能出現(xiàn)的全國(guó)人大違反法定立法程序制定法律的行為進(jìn)行糾正。

三 我國(guó)立法程序的完善

就能否使法律獲得充分的合法性而言，我國(guó)現(xiàn)行的立法程序在法律草案的起草、民意的吸納以及立法監(jiān)督等三個(gè)階段都存在缺陷，有進(jìn)一步完善的空間。具體來說，可以采取如下幾種完善措施：

(一)建立職業(yè)的立法工作者隊(duì)伍

一項(xiàng)法律是否符合社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范取決于該法律的具體內(nèi)容，而法律的內(nèi)容源自法律草案，因此，法律草案的起草對(duì)于確保法律符合社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范具有決定性意義。而從具體實(shí)踐的角度而言，建立職業(yè)的立法工作者隊(duì)伍，由其負(fù)責(zé)法律草案的起草工作是有必要的。 首先，法律草案的起草工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，起草者應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的專業(yè)技能。法律語言不同于生活語言，其具有邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、用詞考究等特征。法律文本中的每一個(gè)詞匯都有特定的意義范疇，其涵義可能比生活語言更寬泛，也可能比生活語言更狹窄。同時(shí)，法律語言強(qiáng)調(diào)融貫性，不僅要求某一法律文本之內(nèi)前后融貫，也要求整個(gè)法律體系的融貫。法律語言的這些特征要求法律草案的起草者應(yīng)當(dāng)接受過相應(yīng)的專業(yè)訓(xùn)練，具有相應(yīng)的專業(yè)技能。而我國(guó)法律中大量出現(xiàn)的政治語言、生活語言，以及由此帶來的法律涵義模糊、相互沖突的現(xiàn)象也表明，非專業(yè)人員起草法律草案是存在許多弊端的。

其次，法律草案的起草者應(yīng)當(dāng)秉持中立的立場(chǎng)。從某種意義上說，立法過程實(shí)際上就是一種權(quán)利義務(wù)的分配過程，而法律草案的起草則是這一分配過程的第一步。為了確保法律能夠公平的分配權(quán)利義務(wù)，法律草案的起草者不應(yīng)當(dāng)是直接的利益相關(guān)者。我國(guó)現(xiàn)在由主管部門負(fù)責(zé)法律草案起草工作的實(shí)踐證明，主管部門在起草法律草案時(shí)，總是會(huì)盡可能的攫取利益、逃避責(zé)任。而建立一支職業(yè)的立法工作者隊(duì)伍，由其作為獨(dú)立的第三方負(fù)責(zé)起草法律草案，則可以盡量避免不適當(dāng)?shù)睦嫫?，確保法律的公平公正。

此外，從保證法律體現(xiàn)社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范的角度來看，似乎由全民共同起草法律草案更為合理。然而，一方面，“群體不善推理”[7](P4)，其無法勝任需要嚴(yán)密邏輯推理和論證的法律草案起草工作；另一方面，從實(shí)踐的角度而言，全體公民共同參與草案的起草也是不現(xiàn)實(shí)的，法律草案只可能由少數(shù)人執(zhí)筆完成。那么，確保法律草案符合社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范的關(guān)鍵則在于確保法律草案的實(shí)際起草者遵循社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范。因此，在遴選和培訓(xùn)法律草案的起草者時(shí)，有必要進(jìn)行社會(huì)主流價(jià)值觀方面的教育，使其在法律草案的起草過程中主動(dòng)的契合當(dāng)下社會(huì)的主流價(jià)值規(guī)范。

同時(shí)，建立一支職業(yè)化立法工作者隊(duì)伍是可行的。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了較為成熟的國(guó)家司法考試制度，并且將其作為法官、檢察官以及律師的從業(yè)資格考試，而作為法律職業(yè)共同體的一員，立法工作者的從業(yè)資格認(rèn)定也可以納入其中。這樣便可以較好的完成立法工作者專業(yè)化的任務(wù)。此外，我國(guó)目前已經(jīng)存在一支職業(yè)化的立法工作者隊(duì)伍，如全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦等，他們是我國(guó)建立職業(yè)化立法工作者隊(duì)伍的基礎(chǔ)。當(dāng)然，高等院校的法學(xué)院系也是建立立法工作者隊(duì)伍的重要支撐。特別是委托立法制度的建立，使得法學(xué)院系中的專業(yè)人員得以直接參與法律草案的起草工作，為迅速建立一支職業(yè)化立法工作者隊(duì)伍掃除了制度障礙。

(二)完善立法協(xié)商制度

人們表達(dá)其對(duì)法案的態(tài)度的方式是多種多樣的，參與投票表決并非唯一的途徑。投票表決程序的容量有限，其只能讓人們武斷的選擇支持與不支持，而無法將人們支持與否的理由、修改的意見以及可接受的范圍等內(nèi)容涵蓋其中。要想讓人們的意見得到充分的表達(dá)，并將人們的意見吸納進(jìn)法案之中，則必須在表決程序之外建立立法協(xié)商制度。就我國(guó)而言，立法協(xié)商主要是指立法機(jī)關(guān)在制定法律之前，就法律草案的內(nèi)容與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派、社會(huì)組織以及公民進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取和吸納各方意見，爭(zhēng)取達(dá)成社會(huì)共識(shí)的制度。從我國(guó)中央與地方的實(shí)踐來看，立法協(xié)商主要有三種類型，即“執(zhí)政黨主導(dǎo)型”、“有權(quán)立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型”以及“人民政協(xié)主導(dǎo)型”[8](P188-190)。而從公民的角度來說，無論哪種類型的立法協(xié)商都是其表達(dá)意見的一種渠道，因而有必要從有利于表達(dá)民意的角度進(jìn)行完善。具體來說，可以采取如下幾項(xiàng)措施：

第一，完善立法協(xié)商的啟動(dòng)機(jī)制。我國(guó)《立法法》第三十六條規(guī)定，對(duì)于存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。這一條款實(shí)際上就是立法協(xié)商制度的法律依據(jù)，其規(guī)定了立法協(xié)商的啟動(dòng)條件，即法案存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整。而要準(zhǔn)確判斷某一法案是否符合這一條件，則必須從如下幾個(gè)方面著手：一是要公開立法信息。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法規(guī)劃、立法計(jì)劃以及法律草案等及時(shí)公布，并且為公眾思考、討論相關(guān)法案預(yù)留充足的時(shí)間。特別是，應(yīng)當(dāng)充分利用微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，擴(kuò)大相關(guān)法案的知曉度。通過預(yù)先公開法案內(nèi)容，“測(cè)試”公眾對(duì)法案的反映，進(jìn)而為判斷該法案是否存在重大意見分歧提供參考。二是應(yīng)當(dāng)在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由立法機(jī)關(guān)決定是否啟動(dòng)立法協(xié)商?！敖M織和領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商”[9](P223)是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要途徑，但這并不意味著執(zhí)政黨要直接包辦立法協(xié)商。立法協(xié)商涉及多方主體，執(zhí)政黨居中協(xié)調(diào)更有利于立法協(xié)商的順利開展。三是建立其他主體表達(dá)意見的機(jī)制。當(dāng)立法機(jī)關(guān)決定不開展立法協(xié)商時(shí)，若其他主體認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展立法協(xié)商，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查他們所提出的理由。當(dāng)立法機(jī)關(guān)認(rèn)為其他主體提出的理由具有合理性、正當(dāng)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)決定啟動(dòng)立法協(xié)商。

第二，擴(kuò)大立法協(xié)商的參與主體。《立法法》規(guī)定，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人大代表和社會(huì)有關(guān)方面等多方主體的意見。其中，相關(guān)部門、人民團(tuán)體以及全國(guó)人大代表等主體的范圍是相對(duì)明確的，而有關(guān)基層和群體代表、專家以及社會(huì)有關(guān)方面等主體的范圍卻是相對(duì)模糊和寬泛的。就這些主體而言，一方面，可以由立法機(jī)關(guān)主動(dòng)選擇具有代表性的普通公民、專家學(xué)者以及社會(huì)組織代表參與立法協(xié)商，也可以由相關(guān)群體、團(tuán)體推薦代表參與立法協(xié)商；另一方面，對(duì)于那些具有強(qiáng)烈意愿參與立法協(xié)商的公民或社會(huì)組織，可以通過抽簽等方式從中選擇一部分代表參與立法協(xié)商。在確定立法協(xié)商的參與主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能廣泛的吸納各方面的代表，廣泛性是其基本追求。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意控制規(guī)模，參與主體太多、規(guī)模太大則無法展開有效的交流，反而會(huì)使協(xié)商流于形式。

第三，完善立法協(xié)商的反饋機(jī)制?！读⒎ǚā分皇且?guī)定應(yīng)當(dāng)將立法協(xié)商的結(jié)果報(bào)告給全國(guó)人大常委會(huì)，并沒有對(duì)后續(xù)的處理情況進(jìn)行規(guī)定。而要讓立法協(xié)商真正發(fā)揮作用，則有必要完善協(xié)商結(jié)果的反饋機(jī)制。首先，在協(xié)商結(jié)束后，主持協(xié)商的立法機(jī)關(guān)工作部門應(yīng)當(dāng)將協(xié)商的結(jié)果逐條整理，并反饋給法案的起草者和審議者。其次，法案的起草者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待協(xié)商意見，并逐條進(jìn)行研究。對(duì)于正當(dāng)合理的協(xié)商意見，應(yīng)當(dāng)吸納進(jìn)法律草案之中；對(duì)于不準(zhǔn)備采納的協(xié)商意見，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明理由，并反饋給立法協(xié)商的參與主體。再次，在審議階段，全國(guó)人大代表或者全國(guó)人大常委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法協(xié)商意見，就立法協(xié)商中爭(zhēng)議較大的問題進(jìn)行重點(diǎn)審議，并將審議結(jié)果融入法案之中。以上所有的情況，“應(yīng)匯總整理為協(xié)商意見反饋報(bào)告，告知參與該次立法協(xié)商的有關(guān)主體，并以適當(dāng)形式向社會(huì)公開，從而杜絕協(xié)商意見‘有來無回’，立法協(xié)商‘有頭無尾’的情形”[10](P75)。

(三)改良立法后評(píng)估制度

法定的立法程序是否被嚴(yán)格遵守是評(píng)價(jià)法律合法性的重要指標(biāo)，因而有必要對(duì)具體的法律制定程序進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)《立法法》設(shè)置了全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)立法行為進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，但是這一監(jiān)督機(jī)制過于簡(jiǎn)陋。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)由全國(guó)人大產(chǎn)生，全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)際上是一種自我監(jiān)督；另一方面，該機(jī)制無法對(duì)全國(guó)人大自身的立法行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，有必要進(jìn)一步完善我國(guó)的立法監(jiān)督機(jī)制，而《立法法》第六十三條確立的立法后評(píng)估制度則可以成為新的立法監(jiān)督機(jī)制的制度基礎(chǔ)。雖然立法后評(píng)估制度并非為監(jiān)督全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法行為而設(shè)立，但是通過改良這一制度也可以實(shí)現(xiàn)這一功能。具體而言，可以采取如下幾種措施：

首先，擴(kuò)大立法后評(píng)估的主體。《立法法》規(guī)定對(duì)法律的立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大專門委員會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行，實(shí)踐中各地對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法后評(píng)估主要由地方人大專門委員會(huì)、地方人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、政府法制工作部門等機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。這些主體在資料獲取、經(jīng)費(fèi)保障等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，然而說到底還是一種自我糾偏機(jī)制，其中立性與實(shí)際效果都是值得懷疑的。因此，有必要擴(kuò)大立法后評(píng)估的主體范圍，允許第三方機(jī)構(gòu)參與立法后評(píng)估。在堅(jiān)持中立性、非營(yíng)利性、民間性、專業(yè)性等原則的前提下，由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行立法后評(píng)估可以確保評(píng)估結(jié)果的相對(duì)客觀與公正。

其次，增加立法后評(píng)估的內(nèi)容。從實(shí)踐來看，我國(guó)的立法后評(píng)估主要針對(duì)法律法規(guī)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題、是否具有可操作性、是否與上位法相抵觸以及實(shí)際效果如何等內(nèi)容，并不涉及立法程序。而如果要利用立法后評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法者的監(jiān)督，對(duì)實(shí)際的立法程序進(jìn)行評(píng)估則是不可避免的。并且，在評(píng)估實(shí)際的立法程序時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為是否符合法定的立法程序。

最后，公開立法后評(píng)估的結(jié)果。《立法法》只規(guī)定立法后評(píng)估的組織者將評(píng)估結(jié)果向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，實(shí)踐中地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法后評(píng)估結(jié)果也只是向相應(yīng)的立法者報(bào)告。也就是說，立法后評(píng)估止于報(bào)告。而相關(guān)主體在接到報(bào)告之后如何處理則超出了立法后評(píng)估的程序射程，這就使得立法后評(píng)估的實(shí)際效果大打折扣。特別是，作為民間第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行的立法后評(píng)估，其效果就更無法得到保障了。為了使立法后評(píng)估取得實(shí)效，有必要允許立法后評(píng)估主體將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)輿論的檢驗(yàn)，最終將立法后評(píng)估機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N輿論監(jiān)督機(jī)制。

四 結(jié) 語

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”[11](P3)而法律要獲得人們的認(rèn)同與信仰，其必須具有合法性。合法性是法律的生命之所在。法律文本是法律合法性的載體，而立法程序是唯一有權(quán)制定、修改或廢止法律文本的程序。從這個(gè)角度來看，立法程序?qū)Ψ珊戏ㄐ跃哂兄卮笥绊?，而完善立法程序則有利于增強(qiáng)法律的合法性，有利于引導(dǎo)人們樹立對(duì)法律的信仰。特別是，對(duì)于我國(guó)而言，增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)之一。而增強(qiáng)全民法治觀念最為重要的措施在于增強(qiáng)法律的合法性，引導(dǎo)人們信仰法律。因此，從增強(qiáng)法律合法性的角度出發(fā)，完善我國(guó)的立法程序，對(duì)于增強(qiáng)全民法治觀念，全面推進(jìn)依法治國(guó)具有十分重要的意義。

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[11] 伯爾曼. 法律與宗教(梁治平譯)[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

The Status and Reform of Legislative Procedure on the Perspective of Legitimacy

WANG Quan-jun

(Law School, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

The reason why people obey and believe in laws is that the laws have legitimacy. There are three different theories of legitimacy, including rational constructivism theory, empiricism theory and reconstructed theory. After analysis of the three theories, the legitimacy of laws can be concluded as three requirements including according with the value norms of the present age, supported by the people and made in lawful procedure. And the legislative procedure is the only way to make, change and abolish the law, which means the law only can get legitimacy from legislative procedure. But the law cannot get legitimacy adequately from legislative procedure just setting base on the principle of due process of law, so the legislative procedure must set according to the three requirements of legitimacy. Absolutely, the legislative procedure of China should be revised to enhance the legitimacy of law.

the legitimacy of law; legislative procedure; legislative consultation

2015-05-10

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目：《我國(guó)地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究》(13BFX024)

汪全軍(1990—)，男，湖南常德人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生.研究方向：法理學(xué)、立法學(xué).

DF01

A

1008—1763(2016)02—0143—05