劉淑君

近年來(lái)，利用巡視制度所取得的反腐成果有目共睹。在制度反腐專家李永忠看來(lái)，巡視制度充分發(fā)揮了異體監(jiān)督的作用，是反腐的利劍，必須堅(jiān)持善用。

制度反腐須靠異體監(jiān)督

《同舟共進(jìn)》：您親歷了巡視制度的設(shè)立過(guò)程，能否具體介紹一下有關(guān)的情況？

李永忠：我黨一直都有考慮建設(shè)巡視制度，鄧小平在1980年的“8·18”講話之所以稱為綱領(lǐng)性文件，關(guān)鍵就在于他開(kāi)創(chuàng)了制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐的思路。他對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督有兩個(gè)“最重要”的認(rèn)識(shí)：一是1962年，我黨已執(zhí)政13年時(shí)，他認(rèn)為黨內(nèi)最重要的監(jiān)督只需要“來(lái)自黨委會(huì)本身”，這是“同體監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)。而且他舉出幾個(gè)理由，認(rèn)為黨委會(huì)成員的水平相同，能力相當(dāng)，又能經(jīng)常見(jiàn)面。但十年“文革”讓他的設(shè)想失效。18年后，在1980年的“8·18”講話，他再次談黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)便改變了認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“最重要的要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”，這就是鄧小平關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的第二個(gè)“最重要”的認(rèn)識(shí)，即對(duì)“異體監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)。

《同舟共進(jìn)》：鄧小平強(qiáng)調(diào)要有“專門的機(jī)構(gòu)”。

李永忠：對(duì)，“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”。這說(shuō)明從1962年到1980年，鄧小平對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一次巨大的飛躍。他的第一次認(rèn)識(shí)處于同體監(jiān)督階段，第二次認(rèn)識(shí)就提升為異體監(jiān)督階段。他作為老一輩的無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家，從自身的經(jīng)歷中意識(shí)到，靠黨委內(nèi)監(jiān)督的效果有限，黨內(nèi)得有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)，才能保證鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查，我當(dāng)時(shí)便稱之為異體監(jiān)督。同體監(jiān)督說(shuō)白了就是自己對(duì)自己的監(jiān)督，而異體監(jiān)督則是另外一個(gè)不同體來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)時(shí)有人覺(jué)得這個(gè)“異體”只能來(lái)自共產(chǎn)黨外，我說(shuō)共產(chǎn)黨內(nèi)同樣可以形成異體監(jiān)督，關(guān)鍵是執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)要分開(kāi)，中國(guó)2000多年的中央集權(quán)制歷史證明，只要監(jiān)察官不歸行政官管轄，就能有效進(jìn)行異體監(jiān)督。所以關(guān)于異體的定位，其實(shí)在古代就完成了，它就是獨(dú)立于執(zhí)行權(quán)的一種監(jiān)督權(quán)。

異體監(jiān)督的關(guān)鍵是隸屬、權(quán)限、范圍三個(gè)方面，這是判斷異體與否的標(biāo)志。如果被監(jiān)督者與監(jiān)督者之間，存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，那肯定不是異體監(jiān)督；如果監(jiān)督者的權(quán)力過(guò)大，異體監(jiān)督就會(huì)由監(jiān)督異化為事實(shí)上的管理；監(jiān)督區(qū)范圍通常應(yīng)大于行政區(qū)，這樣的監(jiān)督易機(jī)動(dòng)也易比較，用現(xiàn)在的話講，可以“一托二或三”。

中國(guó)特色的異體監(jiān)督不一定非得由反對(duì)黨來(lái)充當(dāng)，它可以由黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)來(lái)完成。因此，紀(jì)委的科學(xué)定位，第一是黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，第二才是黨內(nèi)辦案機(jī)關(guān)，通過(guò)辦案繼續(xù)履行監(jiān)督的職能。2015年9月，王岐山在福建調(diào)研時(shí)所講的“四種形態(tài)”的第一種，“黨內(nèi)關(guān)系要正?；u(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開(kāi)展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)”就是在說(shuō)紀(jì)委的監(jiān)督作用。黨內(nèi)百分之八九十的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，都應(yīng)在這個(gè)階段通過(guò)批評(píng)來(lái)解決。把紀(jì)律挺在前面，其實(shí)就是把監(jiān)督挺在最前面，這樣能有效防范違紀(jì)。曾任中央紀(jì)委書記的吳官正，10年前反復(fù)強(qiáng)調(diào)中醫(yī)的“良醫(yī)治未病”，講的就是這個(gè)道理。第二種形態(tài)是“黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)”。黨內(nèi)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤大多數(shù)應(yīng)通過(guò)批評(píng)和自我批評(píng)來(lái)解決，剩下這部分需要執(zhí)紀(jì)的，大多數(shù)也應(yīng)通過(guò)給予輕處分和組織處理來(lái)解決。第三種形態(tài)，“對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)”，即黨內(nèi)重處分雖然有3個(gè)檔次（撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍），比輕處分（警告、嚴(yán)重警告）還多一個(gè)檔次，但在執(zhí)紀(jì)中占的比例只能是少數(shù)。占最少數(shù)的第四種形態(tài)，“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)”，才是需要移送司法機(jī)關(guān)。根據(jù)這四種形態(tài)看來(lái)，王岐山相當(dāng)明白鄧小平在35年前的“8·18”講話，明白“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”的含義。

異體監(jiān)督怎么做到呢？我從30年前開(kāi)始認(rèn)真研究這個(gè)問(wèn)題。我最早的研究認(rèn)為，紀(jì)委只要垂直管理，就可以實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，由于黨委是將黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)合為一體，因此，即使紀(jì)委采用垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，也很難監(jiān)督同級(jí)黨委。如果真能實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的有效監(jiān)督，那么紀(jì)委就可能成為下一個(gè)腐敗的高發(fā)點(diǎn)。1981年11月3日，中共中央組織部對(duì)北京市委辦公廳同年11月2日給中央辦公廳的來(lái)信進(jìn)行了答復(fù)，北京市黨的顧問(wèn)委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)的全稱應(yīng)是：中國(guó)共產(chǎn)黨北京市顧問(wèn)委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨北京市紀(jì)律檢查委員會(huì)。盡管此后各級(jí)紀(jì)委均可在機(jī)關(guān)門口掛一個(gè)牌子，叫某某紀(jì)律檢查委員會(huì)，看似可以同黨委平起平坐，但實(shí)際情況并非如此。由于黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)并未改革，同級(jí)紀(jì)委不可能對(duì)“同級(jí)黨委及其成員”“進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”。由此也就造成了領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部容易“任性”犯錯(cuò)誤。

對(duì)于各級(jí)一把手的選擇和任用，組織部門要求最高、標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)，心思用得最多，功夫下得最大。但反腐的實(shí)際情況證明，一把手違紀(jì)違法犯罪的比率比同級(jí)別的人還要多，職務(wù)越大的，犯錯(cuò)誤的比例越高。這就讓人尷尬了，每一位中央委員都是千挑萬(wàn)選的，但他們違紀(jì)違法的比率居然大大高于全國(guó)的平均數(shù)。他們明明素質(zhì)高，能力強(qiáng)，長(zhǎng)期受黨的教育和培養(yǎng)，黨在他們身上最為用心良苦，為什么他們卻更容易犯錯(cuò)誤被判刑呢？這就和權(quán)力結(jié)構(gòu)及選人用人體制有極大的關(guān)系。

打天下時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)能成為反腐的有效載體，血與火的戰(zhàn)爭(zhēng)讓廣大黨員、干部不敢腐敗，因?yàn)槊撾x群眾就得死。改革開(kāi)放前，群眾運(yùn)動(dòng)成為反腐的有效載體，凡脫離群眾搞腐敗，一搞運(yùn)動(dòng)，問(wèn)題就會(huì)被揭發(fā)出來(lái)。但運(yùn)動(dòng)反腐有利有弊，利在遏制了腐敗的蔓延，弊在干擾經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人人自危。改革開(kāi)放以來(lái)，戰(zhàn)爭(zhēng)遠(yuǎn)去，運(yùn)動(dòng)不再，就應(yīng)轉(zhuǎn)向制度反腐，可實(shí)踐上并不如人意。

所以1994年，我調(diào)到中央紀(jì)委研究室后，眼見(jiàn)紀(jì)檢體制改革搞不了，就貿(mào)然向中央紀(jì)委副書記曹慶澤寫信，建議在體制不變的前提下，通過(guò)變方式、變手段來(lái)解決問(wèn)題。具體講，就是借用中國(guó)古代巡視制度。巡視的本質(zhì)就是借用異體監(jiān)督的手段。1996年中央紀(jì)委開(kāi)始考慮，后來(lái)到了1998年就派了7個(gè)巡視組去巡視地方，收獲了較好的效果。對(duì)于省紀(jì)委、部委紀(jì)檢組不敢反映的問(wèn)題，巡視組看到后，回來(lái)給中紀(jì)委報(bào)告，中紀(jì)委向黨中央反映，異體監(jiān)督的生命力就在實(shí)踐中慢慢壯大起來(lái)。

巡視制度還能幫助發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制存在的問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)每次巡視的結(jié)果進(jìn)行反思和總結(jié)就不難發(fā)現(xiàn)，干部作風(fēng)只是問(wèn)題的一部分，更大的問(wèn)題在于權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制這兩個(gè)根本性弊端，這就是我寫信的主要目的。

巡視制度為推進(jìn)改革發(fā)力

《同舟共進(jìn)》：2013年，王岐山書記曾對(duì)巡視反腐提出“四個(gè)著力”，這“四個(gè)著力”與您剛剛說(shuō)的巡視制度的演變有沒(méi)有內(nèi)在關(guān)聯(lián)？

李永忠：首先，王岐山為什么要突出“四個(gè)著力”——“著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題”，這談的就是權(quán)錢交易，以權(quán)謀私等腐敗問(wèn)題；“著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題，緊緊盯住，防止反彈”，這就是發(fā)現(xiàn)“四風(fēng)”的問(wèn)題；“著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀(jì)律問(wèn)題”，這就是指發(fā)現(xiàn)政治問(wèn)題，政治紀(jì)律問(wèn)題；“著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”，就是發(fā)現(xiàn)選人用人的問(wèn)題。巡視工作的深化就是強(qiáng)調(diào)這“四個(gè)著力”。形勢(shì)決定我們必須加強(qiáng)發(fā)揮巡視的利劍作用，以“四個(gè)著力”問(wèn)題導(dǎo)向的利劍，會(huì)發(fā)現(xiàn)我們權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制的弊端，推動(dòng)紀(jì)檢體制改革；通過(guò)紀(jì)檢體制改革，推動(dòng)黨委領(lǐng)導(dǎo)制度改革，逐漸“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”（習(xí)近平語(yǔ)）。

2015年5月，習(xí)近平提出“把那些想改革、謀改革、善改革的干部用起來(lái)，激勵(lì)干部勇挑重?fù)?dān)”。6月5日進(jìn)而提出，“發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用”。9月7日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》。10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。試點(diǎn)的成功最終會(huì)推進(jìn)全國(guó)的體制改革。

《同舟共進(jìn)》：請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下巡視制度的運(yùn)作。

李永忠：首先是組建巡視組；組建完成后，巡視組就到有關(guān)部門了解線索，如到中央紀(jì)委、監(jiān)察部、組織部、信訪局、審計(jì)署等；了解線索后，巡視組會(huì)進(jìn)行線索梳理，并帶著問(wèn)題開(kāi)展巡視；巡視的形式主要有巡視了解和巡視調(diào)查，通常是先了解后調(diào)查，比如通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)或微服私訪等；調(diào)查完成后，巡視組就開(kāi)始給中央和中紀(jì)委匯報(bào)結(jié)果，并把領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)反饋給被巡視單位。通常情況下，被巡視單位改正過(guò)來(lái)就行，如果發(fā)現(xiàn)沒(méi)改的就要督辦或督查，也就是巡視追蹤。這就是運(yùn)作的大致流程。

巡視制度仍在不斷完善

《同舟共進(jìn)》：可以總結(jié)一下巡視制度的發(fā)展歷程嗎？

李永忠：巡視改革完善分為幾個(gè)階段。第一個(gè)階段叫單干階段。1996年下發(fā)了建立巡視制度的試行辦法，第一次向地方和部門派出了巡視組。第二階段是合作階段，1997年巡視制度寫進(jìn)十七大的黨章；2003年頒布監(jiān)督條例，以法規(guī)的形式確定了巡視制度；2001到2009年，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合成立巡視辦公室。第三個(gè)階段叫發(fā)展階段，中央發(fā)布實(shí)施了巡視工作條例，并將中央紀(jì)委和中央組織部巡視組，統(tǒng)一改稱為中央巡視組。第四個(gè)階段是提升階段，2014年，中央巡視領(lǐng)導(dǎo)工作小組對(duì)省市區(qū)的工作關(guān)系，從指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。“領(lǐng)導(dǎo)”兩個(gè)字是習(xí)近平總書記提出并加以明確的。概括起來(lái)，從1994年到現(xiàn)在，巡視制度的改革完善，大致經(jīng)歷了單干、合作、發(fā)展、提升四個(gè)階段。

巡視工作既在巡更在視，不能只是巡視的“巡”就行，還要看到真情況、發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題，尤其要找到主要問(wèn)題才行。第二，“巡”講究全覆蓋，不能有空白；“視”則要突出重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題。關(guān)于巡視工作的開(kāi)展，我總結(jié)了“巡視九法”——就速度而言，既要?jiǎng)尤缑撏?，也要靜如處子：微服私訪有利于搶得先機(jī)，如果問(wèn)題人都知道你在搜集線索，調(diào)查的難度就必然加大。就影響而言，既要山搖地動(dòng)，又要波瀾不驚：不造一定聲勢(shì)，難以擴(kuò)大影響，不懂得暗度陳倉(cāng)，就會(huì)加大代價(jià)。就時(shí)間而言，既要定期，又要不定期。就空間而言，既要巡“塊”，也要巡“條”——即不光要巡視各省市，也要巡視各行業(yè)系統(tǒng)。就方式而言，既要常規(guī)，也要專項(xiàng)：以常規(guī)完成巡視的全覆蓋，以專項(xiàng)突出巡視的重點(diǎn)問(wèn)題。就領(lǐng)銜而言，既要大官，也要小官：其實(shí)越是小官越能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因?yàn)樾」偻ǔ２槐Ｊ?，想?chuàng)新，敢于直面問(wèn)題，古代大都用小官巡視。就方法而言，既要直刺，也要回馬：既要直截了當(dāng)?shù)胤治鰡?wèn)題，也要敢于殺回馬槍。就借力而言，既靠系統(tǒng)自身的力量，也靠系統(tǒng)外的力量：既要靠紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，也要靠媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)，媒體其實(shí)是巡視最需要借用的。就效果而言，既要治標(biāo)，更要治本：治標(biāo)就是解決巡視發(fā)現(xiàn)的個(gè)案，治本就是要堅(jiān)決摒棄蘇聯(lián)模式不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制這兩大根本性弊端。