開放小區(qū)：治堵良方？

王煜

先不說完全開放小區(qū)，就是多增加一個出入口，也要費九牛二虎之力。

近期，中央文件提出逐漸打開封閉小區(qū)和大院以疏通城市道路的“毛細血管”、整治交通擁堵的“城市病”，許多人一時感到不適應(yīng)。其實，專家學(xué)者、政府部門在數(shù)年以前就已在調(diào)查的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：大型小區(qū)是阻礙城市交通微循環(huán)的頑固“栓塞”，必須逐步打開。從實例中可以看到，歷史問題的積累加上各地實際情況的不同，讓這個“治堵良方”執(zhí)行起來還要頗費思量。

小區(qū)外道路擁堵多年

2016年2月26日是一個工作日，早上7點，上?？党蔷用裥^(qū)南門通往公路的匝道處，許多汽車開始排隊等待駛?cè)胄^(qū)外的莘松路。隊伍里有中巴、大巴，當然最多的還是私家小汽車，一到路口亮起紅燈，等待的車隊就要延續(xù)大約200米。所幸等待的時間并不算太長，據(jù)《新民周刊》記者現(xiàn)場觀察，司機最多等上兩個紅燈，花上5分多鐘的時間，就可以把車子從小區(qū)門口開到公路上。小區(qū)南門外的莘松路，在這天早上不時出現(xiàn)緩行，不過總體而言沒有非常擁堵。

打開封閉小區(qū)的目的并非只是為了緩解交通壓力。

然而，在小區(qū)南北兩門閘口執(zhí)勤的保安都表示，如果碰上雨雪天，這樣的排隊時間就要變成15-20分鐘，小區(qū)門口的長龍可能要持續(xù)到上午10點。南門因為靠近小區(qū)內(nèi)的小學(xué)和幼兒園，早晚有接送的車流，并且出小區(qū)的車道閘口只有一個，更為擁擠?！耙枪?jié)假日出游高峰期，從早上9點開始，小區(qū)門口的排隊情況要一直持續(xù)到下午。”自然，到了工作日的晚高峰或者節(jié)假日的回程高峰，這樣的隊伍就會以反方向再來一次。

這里是上海最大的居民小區(qū)之一。上?？党切^(qū)位于上海市閔行區(qū)，從1999年開盤至今，已經(jīng)有四期樓盤，占地約1平方公里，現(xiàn)有居民約4.5萬-5萬人，據(jù)小區(qū)管理干部估計，私家車保有超過1萬輛。小區(qū)目前常開的只有南北兩個出入口，遇到出行高峰，排隊擁堵難以避免。

并且，這樣的情況已經(jīng)持續(xù)很久，之前更加嚴重。就在大約兩年半前的2013年9月，小區(qū)有居民反映：“早上開車去上班，堵上三刻鐘才能出小區(qū)，下班回小區(qū)都到門口了，卻還要再堵三刻鐘才能到家，這一來一回，每天在自家小區(qū)就要堵上1個半小時，這日子該怎么過？”那段時間擁堵的原因，主要是小區(qū)北門外的市政公路修路，進而導(dǎo)致從北門出行的業(yè)主在小區(qū)里就開始堵車。

堵的不只是上海康城的出入口。小區(qū)南門外東西向的莘松路兩側(cè)，除了上?？党峭?，還有多個比較大的居民小區(qū)，每個小區(qū)在莘松路上都基本只有一個出口。這導(dǎo)致莘松路一直比較堵，早在2002年，就有媒體開始報道這種情況;之后，隨著人口增加、出行需求增長，擁堵日漸明顯：“短短幾百米開了近1個小時”、“400米‘蝸行半小時”、“交通幾近癱瘓”……甚至有附近的居民戲稱：這里擁堵不奇怪，不堵才是新聞。

顯然，相對于周邊巨大的車輛通行量，莘松路的通行能力不足是擁堵的根本原因。另外，上海康城南門以東大約500米，莘松路下穿滬杭鐵路的隧道從地面的4車道變?yōu)?車道，這也被認為是加劇擁堵的瓶頸。

打開小區(qū)并不容易

那么，是否能用打開小區(qū)的辦法，讓小區(qū)內(nèi)的部分道路成為市政公路，讓小區(qū)融入路網(wǎng)，增加“微循環(huán)”，分流車輛呢？

對于上?？党嵌?，這并非易事。先不說完全開放小區(qū)，就是多增加一個出入口，也要費九牛二虎之力。莘莊鎮(zhèn)康城綜合管理工作辦公室常務(wù)副主任蔣杰告訴《新民周刊》，小區(qū)規(guī)劃時，本來有南、北、西三個門;南、北門是建成后就打開了，但西門可能由于當時車流量不多，就沒有打開。后來南北門交通壓力較大，小區(qū)就考慮把西門打開，但居住在附近幾個樓棟的業(yè)主提出異議：開門后，會有較多閑雜人等出入，自家的安全受到影響;另外，樓棟下成了汽車出入口，喇叭和行車噪音影響家人的休息。管理辦公室、居委會、物業(yè)等部門聯(lián)合給這些業(yè)主做了很多工作，最后達成妥協(xié)：西門只在早晚高峰時段開放，且早上只出不進，晚上只進不出。

“也有業(yè)主提出想在小區(qū)東面另開新門通到公路上，這需要在小區(qū)外的河流上架一座新橋。”蔣杰說，這首先仍需要獲得規(guī)定比例的業(yè)主同意;新開的門是否會影響到門外周邊居民的生活，也需要征求他們的意見;因而想要實現(xiàn)并不簡單，這個想法最終不了了之。

如果是完全開放呢？小區(qū)里的許多居民、保安都表達了同樣的觀點：安全、安靜會成為巨大的問題，他們認為與這相比，駕車出行的擁堵完全可以接受，更何況近些年擁堵程度正在逐漸好轉(zhuǎn)。蔣杰認為，開放小區(qū)得不到大多數(shù)業(yè)主的支持，從而無法依法執(zhí)行;而且也將給物業(yè)管理帶來挑戰(zhàn)：整個小區(qū)現(xiàn)共有286個樓棟，如果現(xiàn)有的人防、技防都改為配備到每個樓棟門口，那增加的人力、物力投入不是一筆小數(shù)目，而這些費用最后還是要體現(xiàn)在物業(yè)費上，讓業(yè)主買單，他們愿意嗎？

一名小區(qū)居民說，如果現(xiàn)在小區(qū)外的主干道通行能力不加強的話，那么開放小區(qū)后，車子雖然不會在開出小區(qū)時排隊了，但最終還是會堵在干道上，還是沒有解決問題。蔣杰補充說，小區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的道路過于彎彎繞繞和狹窄，如果作為市政公路讓大量車流通行，并不合適;可是如果要裁彎取直、拓寬，又會遇到太多路段被已有樓棟擋住無法下手的情況。

或許是考慮到上述種種原因，小區(qū)管理人員與市政管理部門近年來采取了其他措施來緩解康城小區(qū)出口以及周邊莘松路等道路的擁堵?？党切^(qū)離最近的地鐵站莘莊站步行需要3公里左右，因此，公交部門為小區(qū)居民的出行考慮，專開了莘莊1路和莘莊2路兩條公交線路，從莘莊地鐵站分別開到小區(qū)的南門和北門。同時，小區(qū)物業(yè)引進社會運輸企業(yè)，開通從小區(qū)各處上車到達莘莊地鐵站的通勤班車。此外，周邊幾家大型超市也在小區(qū)開行免費購物班車，這也能分流掉一部分出行人群。

在公共交通分流之外，對私家車而言，就要優(yōu)化附近的道路布局以增強通行能力。實際上，上?？党歉浇嬖谝恍囝^路，一方面是因為該區(qū)域是閔行和松江兩區(qū)交界處，存在一些利益和責(zé)任不分明、“兩不管”的情況;另一方面是交通形勢比較復(fù)雜，存在地面公路、高架路、鐵路、河流交叉重疊、阻隔，修路難度較大。

對此，上海市、區(qū)兩級政府除了逐步打通“區(qū)區(qū)對接”的斷頭路外，還先后組織實施了莘北路、疏影路、黎安路三座穿滬杭鐵路的下立交的新建和改擴建工程。2010年對原A8滬杭高速的莘莊收費口西移至新橋并抬升高速公路，釋放了地面通道建成閔松公路等。

2015年10月28日，嘉閔高架莘福路匝道正式啟用，為康城及附近小區(qū)居民出行增添了新的選擇;剛通車時引來更多車流給莘松路帶來的“添堵”負面效應(yīng)，也在交管部門調(diào)整交通燈時間、優(yōu)化車道布置后消失，其緩解擁堵的作用開始顯現(xiàn)。

不過，上海市人大代表、上海城市綜合交通規(guī)劃研究所副所長陳必壯曾對媒體表示：并不是所有的擁堵簡單地依靠建路都能得到迅速、徹底的解決。他指出，類似嘉閔高架這樣的城市內(nèi)部快速路主要是在大板塊、長距離之間的出行當中發(fā)揮快速通行的速度優(yōu)勢，例如相距10公里的兩地，可以達到不錯的效果;而這類快速路在解決1公里左右的局部交通問題時，其作用則不一定能顯現(xiàn)。

他在分析莘松路沿線的情況時，提出通過改善局部路網(wǎng)、增加該區(qū)域?qū)ν獾耐ǖ?，以及改善當?shù)氐墓步煌ǚ?wù)水平、減少小汽車的出行等綜合的交通管理措施來實現(xiàn)擁堵緩解，達到居民出行便利的效果。

他提到的“改善局部路網(wǎng)”，從長遠來看，很可能還是要靠打開某些小區(qū)來實現(xiàn)。

小區(qū)該怎樣開放？

雖然康城小區(qū)暫未嘗試打開小區(qū)，其居民和社區(qū)管理人員也對這種方式表示憂心，但這種方案在上海并非沒有成功先例。位于上海原閘北區(qū)的鐵路新村，是建于上世紀50年代的公房小區(qū)。這里曾經(jīng)也是一個封閉小區(qū)，導(dǎo)致小區(qū)東側(cè)的一條市政公路成了斷頭路，無法和小區(qū)西側(cè)的道路連通。上世紀80年代末90年代初，小區(qū)被打開，原來的“斷頭路”延伸進來，和西邊的恒豐北路相連，顯著地提升了周邊交通的通暢便捷。

這條路就是現(xiàn)在的芷江西路。公路進來后，小區(qū)被一分為二劃為南北兩區(qū)，靠道路兩旁的原來因為潮濕沒人愿意住的一樓房子，一下子變成了門面房，迅速升值，奇貨可居。

其實，上海的巨型居民小區(qū)并不多。在開放小區(qū)方面更為迫切的，恐怕是擁有眾多大院以及許多真正“巨型”居民社區(qū)的北京。2012年時，北京市政規(guī)劃部門就已經(jīng)對大院造成擁堵的問題進行過調(diào)研。一份針對道路改善措施的報告提出：由于“歷史形成的單位大院和規(guī)模較大的居住區(qū)對道路系統(tǒng)的割裂和阻斷等原因”，“本市路網(wǎng)系統(tǒng)先天不足、密度較低”。

不少大院通往多個方向的大門，會因為“方便管理”而堵上，以節(jié)省成本的簡單操作來保證安全，至于是否因此給市政道路造成擁堵，則通常不在物業(yè)考慮范圍之內(nèi)。如此一來，居住在同一個大院內(nèi)的人，只能開車從一個門進出，愈發(fā)加劇出入口對市政道路的交通壓力。一名從小居住在單位大院中的居民這樣描述：“我們宿舍區(qū)里原來都有紅綠燈，小區(qū)道路和外頭的市政道路一樣寬，可這么多年了，也就只開一個方向的大門，其他進出大門就是不啟用?！?/p>

打開封閉區(qū)域是為了緩解擁堵，但要防止造成新的斷頭路、形成新堵點。如果打開一個小區(qū)，正好能連上兩側(cè)主干路，局域形成了可循環(huán)的路網(wǎng)，那么這個措施是成功的;如果打通小區(qū)之后，又被其他障礙阻擋，區(qū)域中仍舊形不成路網(wǎng)，那可能會出現(xiàn)新的斷頭路。北京大興區(qū)清城小區(qū)就是如此。小區(qū)分為南北兩區(qū)，雖然中間被一條東西向的市政路富強西路隔開，但由于整個小區(qū)西邊還有工地，兩側(cè)的居民主要通過市政路向東走，讓這條路實際上還是成了“斷頭路”。高峰時段，這條600多米長的道路經(jīng)常堵車。

不只為了交通

《南方日報》2013年12月發(fā)表記者評論說：在廣州的天河中心區(qū)，存在著許多體量超大的小區(qū)。這些小區(qū)原本規(guī)劃有市政道路，但由于小區(qū)居民擔(dān)心道路開通后帶來噪音和尾氣污染，堅決反對開通小區(qū)內(nèi)的市政道路。規(guī)劃部門應(yīng)引以為戒，在新建城區(qū)、特別是規(guī)劃為城市中心或次中心的區(qū)域，不應(yīng)再大片大片地拍賣土地、建設(shè)超大型小區(qū)。

要落實上述做法，關(guān)鍵的一點是做好城市建設(shè)項目的“交通影響評價”，即“交評”。如同環(huán)保部門開展“環(huán)評”一般，“交評”的執(zhí)行主體是交通行政部門。

來自北京市交通委員會、北京交通發(fā)展研究中心的陳燕凌、杜華兵在2009年的一篇論文中提到：從城市建設(shè)開發(fā)和交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展趨勢來看，在開展交評工作之前，受管理體制、行業(yè)分隔、缺乏交通意識等多方面因素影響，二者基本處于分離狀態(tài)，相對而言交通基礎(chǔ)設(shè)施一直滯后于城市建設(shè)開發(fā)，如北京市早期開發(fā)的回龍觀、天通苑、望京等大型住宅區(qū)都屬于此類典型情況。

他們提出：目前交評工作多數(shù)均在控制性詳細規(guī)劃下進行，而在此階段規(guī)劃路網(wǎng)均屬“終極”規(guī)劃，可實施性較差，如西城區(qū)新街口區(qū)域、中關(guān)村聯(lián)想橋區(qū)域等一些項目在進行交評工作時，規(guī)劃路網(wǎng)等級級配和密度均較好，而現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。從這個角度來說，只有深化到修建性詳細規(guī)劃階段，明確規(guī)劃道路的線位和型式，在這個階段進行交評工作，才能判斷建設(shè)項目對周邊道路的影響程度，對建設(shè)項目提出具有實際意義的指導(dǎo)意見。

陳燕凌、杜華兵認為，交評在建設(shè)項目前期規(guī)劃階段對完善項目周邊交通狀況，促進城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要作用。然而，處于城市化、機動化迅猛發(fā)展的大背景下，交評措施難免在具體執(zhí)行過程中與各相關(guān)利益方存在一定接觸和碰撞。因此在城市建設(shè)中，交評工作應(yīng)注意處理好與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好新城道路交通發(fā)展模式以及占道停車問題，注重交評措施的后監(jiān)管和評價。

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠，早在2014年12月就在微博上提出：“應(yīng)該推動將各個小區(qū)開放，這樣小區(qū)道路就變成了公共道路……能夠發(fā)揮增強社區(qū)活力的積極效果?！边@無疑是在提醒我們，疏導(dǎo)交通是打開封閉小區(qū)的作用之一，但并非終極目的。打開小區(qū)不僅是拆掉物理的圍墻，更是化解人心的樊籬，培養(yǎng)居民的開放心態(tài)，拉近人與人之間的距離?？梢灶A(yù)見的是，在城市居民生活原子化的當下，這個目標的達成，仍要走較長且不平坦的路。

如果是完全開放呢？小區(qū)里的許多居民、保安都表達了同樣的觀點：安全、安靜會成為巨大的問題。

處于城市化、機動化迅猛發(fā)展的大背景下，交評措施難免在具體執(zhí)行過程中與各相關(guān)利益方存在一定接觸和碰撞。