秦宇陽(yáng)，李慧杰，楊華，張德利，李嚴(yán)，范躍峰

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淺論運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展林業(yè)有害生物防治工作

秦宇陽(yáng)1，李慧杰2，楊華3，張德利4，李嚴(yán)5，范躍峰6

（1.濟(jì)源市森林病蟲(chóng)害防治檢疫站，河南 濟(jì)源 454600；2.鄭州市林業(yè)工作總站，河南 鄭州 450006；3.鄭州市城市園林科學(xué)研究所，河南 鄭州 450051；4.中牟縣森林病蟲(chóng)防治檢疫站，河南 中牟 451450；5.鄭州市二七區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會(huì)，河南 鄭州 450052；6.滎陽(yáng)市林業(yè)局，河南 滎陽(yáng) 450100）

分析了法治在林業(yè)有害生物防治工作中的運(yùn)用現(xiàn)狀，按照依法行政的基本要求，提出了運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展林業(yè)有害生物防治工作的具體建議。

法治；林業(yè)有害生物

全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一。法治是框架和軌道，也是理念和方法?，F(xiàn)代林業(yè)有害生物防治是法治化防治，要加大立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的力度，真正體現(xiàn)依法防治的體制[1]。所以林業(yè)有害生物防治工作應(yīng)當(dāng)走法治軌道，防治機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能。以鄭州市、濟(jì)源市為例，分析了法治在林業(yè)有害生物防治工作中的運(yùn)用現(xiàn)狀，提出了運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展林業(yè)有害生物防治工作的建議。

1 依法防治成績(jī)突出

近年來(lái)，全市各級(jí)政府及林業(yè)主管部門堅(jiān)持貫徹執(zhí)行《森林病蟲(chóng)害防治條例》、《植物檢疫條例》等林業(yè)有害生物防治法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)有蟲(chóng)不成災(zāi)、疫情不擴(kuò)散，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

1.1 認(rèn)真執(zhí)行防護(hù)林監(jiān)測(cè)責(zé)任制度

森防機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)對(duì)黃河大堤防護(hù)林和機(jī)場(chǎng)高速、連霍高速、京珠高速等道路防護(hù)林的市、縣、鄉(xiāng)、村“四級(jí)”監(jiān)測(cè)巡查責(zé)任制，基本做到了第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)剛孵化的1齡春尺蠖（Apocheima cinerarius Ershoff0、美國(guó)白蛾Hyphantria cunea (Drury)和楊小舟蛾（Micromelalopha troglodyta Graeser）等食葉害蟲(chóng)，并第一時(shí)間做出了蟲(chóng)情預(yù)測(cè)，保證了在害蟲(chóng)3齡前的最佳防治時(shí)期內(nèi)開(kāi)展防治工作。

1.2 全面推行“限期除治”制度

對(duì)發(fā)生林業(yè)有害生物不除治或者除治不力的，林業(yè)主管部門能夠依法通知有關(guān)除治責(zé)任主體限期除治，否則追究法律責(zé)任。每年全市下發(fā)限期防治通知書(shū)50余份，促進(jìn)了法定除治責(zé)任的落實(shí)。

1.3 不斷創(chuàng)新社會(huì)化防治制度

對(duì)重點(diǎn)防護(hù)林有害生物，逐步建立了以防治效果為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)政府納入財(cái)政預(yù)算、政府公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)，確定飛機(jī)防治公司進(jìn)行除治的社會(huì)化防治制度。社會(huì)化防治中，防治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督和成效評(píng)定，防治效果驗(yàn)收合格的依據(jù)合同付款?！笆濉逼陂g，鄭州、濟(jì)源兩市財(cái)政共投入1 180萬(wàn)元專項(xiàng)資金，組織“運(yùn)五”機(jī)、直升機(jī)、滑翔機(jī)等共飛行31次1 980架次，防治林木食葉害蟲(chóng)9.75萬(wàn)hm2。

1.4 積極落實(shí)依法行政責(zé)任制度

統(tǒng)一完善了產(chǎn)地檢疫的6種文書(shū)，森防機(jī)構(gòu)進(jìn)駐木材市場(chǎng)7個(gè)、火車貨運(yùn)站1個(gè)，扎實(shí)開(kāi)展產(chǎn)地檢疫和調(diào)運(yùn)檢疫，采取深入造林現(xiàn)場(chǎng)跟蹤檢疫的方法加強(qiáng)復(fù)檢工作。鄭州、濟(jì)源兩市的“綠盾2012”檢疫執(zhí)法檢查行動(dòng)還得到了河南省林業(yè)廳的通報(bào)表彰。鄭州市林業(yè)工作總站作為法律法規(guī)授權(quán)組織，認(rèn)真開(kāi)展服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)等各項(xiàng)依法行政工作，自2008年參加鄭州市政府直接考核以來(lái)，至2014年連續(xù)7年獲全市依法行政工作先進(jìn)集體，其行政執(zhí)法案卷在2010年和2011年還連續(xù)兩年被市政府評(píng)為優(yōu)秀行政執(zhí)法卷宗。

2 依法防治存在問(wèn)題

同依法行政要求相比，同林業(yè)有害生物防治需要相比，鄭州、濟(jì)源兩市在依法防治林業(yè)有害生物方面還存在著“四重四輕”問(wèn)題。

2.1 執(zhí)法意識(shí)上“重除治輕法治”

對(duì)依法防治的重要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)林業(yè)有害生物防治工作多采用行政動(dòng)員、行政命令、印發(fā)文件通知等行政手段落實(shí)具體除治措施，防治機(jī)構(gòu)多變成了具體除治的主體進(jìn)行單打獨(dú)斗，容易造成人們認(rèn)為樹(shù)上有蟲(chóng)就應(yīng)該防治機(jī)構(gòu)人員去噴藥的錯(cuò)覺(jué)，“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)防治”的責(zé)任制度落實(shí)不到位。有的觀念重除治，輕視平時(shí)的防治檢疫執(zhí)法工作，出現(xiàn)“平時(shí)無(wú)人問(wèn)，災(zāi)時(shí)忙一陣”的現(xiàn)象。

2.2 執(zhí)法能力上“重上層輕基層”

森防機(jī)構(gòu)人員普遍偏少，個(gè)別的只有1人，還常被抽走做其他工作，既是技術(shù)員、又是管理員、還是執(zhí)法員，疲于應(yīng)付，執(zhí)法工作很難深入開(kāi)展，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)連森防機(jī)構(gòu)編制也沒(méi)有；森防人員執(zhí)法能力不高，有的詢問(wèn)筆錄不會(huì)記，法律文書(shū)不會(huì)寫；執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入不足，缺少執(zhí)法車輛、違規(guī)苗木扣押場(chǎng)地、熏蒸除害設(shè)施等執(zhí)法條件。對(duì)林業(yè)有害生物防治執(zhí)法的監(jiān)督和宣傳力度不大。

2.3 執(zhí)法行為上“重實(shí)體輕程序”

防治執(zhí)法有重視檢疫性有害生物的除害處理，輕視立案、調(diào)查取證、決定、送達(dá)、執(zhí)行等具體執(zhí)法程序的執(zhí)行和證據(jù)固定，較少形成案件卷宗，經(jīng)不起行政復(fù)議和行政訴訟；有不作為、亂作為和濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象；有重視檢疫許可輕視管理服務(wù)、輕視調(diào)入苗木復(fù)檢的現(xiàn)象；還有怕當(dāng)被告不敢于處罰的現(xiàn)象。缺乏全國(guó)統(tǒng)一的防治執(zhí)法文書(shū)和具體的程序規(guī)范。

2.4 執(zhí)法依據(jù)上“重原則輕操作”

現(xiàn)行的《森林病蟲(chóng)害防治條例》、《植物檢疫條例》是20世紀(jì)80年代末和90年代初制定的，規(guī)定過(guò)于原則，語(yǔ)言過(guò)于政策化，操作性不強(qiáng)，如缺少執(zhí)行“預(yù)防為主”的程序、標(biāo)準(zhǔn)和具體的強(qiáng)制執(zhí)行措施，缺少檢疫性有害生物的法定鑒定主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序，缺少社會(huì)化防治管理機(jī)制和責(zé)任追究等，不能滿足現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要，亟待修改。

3 踐行法治，全面推進(jìn)林業(yè)有害生物防治事業(yè)科學(xué)發(fā)展

遇到問(wèn)題要找法、解決問(wèn)題要用法，建議從完善立法、政務(wù)公開(kāi)和嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法3個(gè)方面，運(yùn)用法治思維和法治方式全面推進(jìn)林業(yè)有害生物防治事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

3.1 科學(xué)立法，防治執(zhí)法都要于法有據(jù)

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)要按照及時(shí)性、針對(duì)性的要求，立改廢釋并舉。

3.1.1立法先行

黨有了關(guān)于林業(yè)有害生物防治的政治決策之后，要先立法后推行，“先立后破”，實(shí)踐證明行之有效的林業(yè)有害生物分類管理制度、突發(fā)事件應(yīng)急管理制度、檢疫追溯制度等制度要及時(shí)上升為法律，確保在法治軌道上進(jìn)行。以法律形式明確各級(jí)政府、職能部門、社會(huì)組織在開(kāi)展林業(yè)有害生物防治中的責(zé)任和義務(wù)，確定依法治理災(zāi)害的法治原則，明確災(zāi)害管理的基本內(nèi)容、原則以及對(duì)災(zāi)害管理的目的、范圍、投入機(jī)制、重要制度與措施[2]。

3.1.2及時(shí)修改

建議盡快修改《森林病蟲(chóng)害防治條例》和《植物檢疫條例》并上升為《林業(yè)有害生物防治法》，適當(dāng)提高對(duì)不履行除治義務(wù)、使用帶疫苗木造林等的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加檢疫除害費(fèi)用、代為除治費(fèi)用等代履行費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和承擔(dān)人、承擔(dān)辦法，增加營(yíng)造混交林、使用禁用農(nóng)藥、妨礙防治執(zhí)法等處罰措施，明確檢疫性和危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物的鑒定主體、鑒定程序和最終鑒定問(wèn)題，落實(shí)“預(yù)防為主”、“代為除治”、“除害處理”、“社會(huì)化防治”等制度的強(qiáng)制性措施和法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)防治機(jī)構(gòu)“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職權(quán)必須為”，管理相對(duì)人“法無(wú)禁止即可為”，推進(jìn)防治機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

3.1.3主動(dòng)銜接

制定《林業(yè)有害生物防治法》時(shí)，要與《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等行政法和國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)等改革措施相銜接，同時(shí)做好立法解釋和配套細(xì)則制定工作。立法上要明確林業(yè)有害生物防治執(zhí)法參加林業(yè)綜合執(zhí)法改革，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，整合執(zhí)法隊(duì)伍、提高執(zhí)法效率。由于開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，但是在行使政府職責(zé)，因此建議全國(guó)立法規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)參照相應(yīng)級(jí)別的政府行使執(zhí)法權(quán)，從根本上解決開(kāi)發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題。

3.2 政務(wù)公開(kāi)，防治執(zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行

公開(kāi)透明是法治政府的基本特征。林業(yè)有害生物防治執(zhí)法要按照公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，推進(jìn)執(zhí)法行為、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法結(jié)果全公開(kāi)，讓群眾看得到、能監(jiān)督。

3.2.1清單公開(kāi)

積極參加鄭州市政府推行的“五單一網(wǎng)”制度改革，全面推行防治執(zhí)法方面權(quán)力清單制定和公開(kāi)工作。在當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T指導(dǎo)下，梳理出縣、市級(jí)等防治機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單、責(zé)任清單、審批清單、企業(yè)投資項(xiàng)目管理負(fù)面清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單，在政府網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)。按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查和基本公共服務(wù)等類別公開(kāi)權(quán)力清單目錄；每項(xiàng)權(quán)力清單要包括名稱和實(shí)施的主體、依據(jù)、對(duì)象、程序、時(shí)限、承辦人及是否收費(fèi)；如果收費(fèi)，要有收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。基本公共服務(wù)事項(xiàng)要公開(kāi)名稱、服務(wù)承諾、服務(wù)條件和標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)時(shí)限、延時(shí)服務(wù)的條件及時(shí)限、咨詢服務(wù)熱線、投訴處理等。

3.2.2過(guò)程公開(kāi)

按照便民、高效、規(guī)范、有序的原則，明確防治執(zhí)法方面每項(xiàng)具體行政行為的具體操作流程。權(quán)力運(yùn)行流程要細(xì)化到申請(qǐng)或案件來(lái)源、受理、審查、決定、批復(fù)、送達(dá)等具體環(huán)節(jié)。尤其是要嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。通過(guò)“五單一網(wǎng)”制度改革，將防治機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單等所有清單內(nèi)容和權(quán)力運(yùn)行流程納入政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開(kāi)運(yùn)行。如要對(duì)不履行除治義務(wù)、造成林業(yè)有害生物成災(zāi)的罰款處罰，從立案到調(diào)查取證、法制審核，再到?jīng)Q定等所有執(zhí)法環(huán)節(jié)，都必須在當(dāng)?shù)卣恼?wù)服務(wù)網(wǎng)上全過(guò)程記錄，并從該網(wǎng)上打印出所有執(zhí)法文書(shū)，做到執(zhí)法全過(guò)程向社會(huì)包括當(dāng)事人公開(kāi)。

3.2.3結(jié)果公開(kāi)

防治機(jī)構(gòu)做出的行政執(zhí)法結(jié)果，包括行政許可決定書(shū)、行政處罰決定書(shū)、行政強(qiáng)制決定書(shū)等，要做到在信息產(chǎn)生后3個(gè)工作日內(nèi)，在本單位網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的除外。急需全國(guó)統(tǒng)一防治執(zhí)法文書(shū)。防治機(jī)構(gòu)網(wǎng)站要在首頁(yè)醒目位置設(shè)置行政執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)專欄，上溯一年內(nèi)的行政執(zhí)法結(jié)果從部門網(wǎng)站首頁(yè)起不得超過(guò)2次點(diǎn)擊即可全文查閱。防治機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確專人負(fù)責(zé)執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)等政府信息公開(kāi)工作，并做好依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的登記、受理、答復(fù)工作。防治機(jī)構(gòu)要發(fā)揮行政執(zhí)法、公共服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)職能，為社會(huì)提供準(zhǔn)確的災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警信息服務(wù)[3]。

3.3 敢于擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，重視基層防治機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面履行依法防治職責(zé)，保護(hù)造林綠化成果和林業(yè)生態(tài)安全。

3.3.1基層建設(shè)

建議各級(jí)政府和林業(yè)主管部門不斷加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治基層隊(duì)伍、基本網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施“三基”建設(shè)[4]，防治執(zhí)法人員要納入國(guó)家公務(wù)員，每個(gè)縣級(jí)防治機(jī)構(gòu)（包括開(kāi)發(fā)區(qū)）至少要有3名專職執(zhí)法人員，完善違規(guī)苗木扣押場(chǎng)地、熏蒸除害設(shè)施等執(zhí)法條件，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，以便高效快速地開(kāi)展執(zhí)法工作。防治機(jī)構(gòu)要弘揚(yáng)“除害、敬業(yè)、厚德、求是”的“啄木鳥(niǎo)精神”，經(jīng)?！罢甄R子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，樹(shù)立良好的工作作風(fēng)。建議國(guó)家建立防治執(zhí)法立功受獎(jiǎng)制度，把防治執(zhí)法的數(shù)量和質(zhì)量作為干部提拔、任用的重要依據(jù)，增強(qiáng)行業(yè)凝聚力。

3.3.2執(zhí)法履責(zé)

加強(qiáng)防治執(zhí)法事前的宣傳培訓(xùn)工作和事中事后監(jiān)管，對(duì)涉林企業(yè)、綠化公司、苗圃定期宣傳防治檢疫法規(guī)，增強(qiáng)社會(huì)依法防治的意識(shí)，培訓(xùn)技術(shù)骨干，開(kāi)展社會(huì)化防治，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，減少因造成林業(yè)有害生物災(zāi)害而受到處罰的情況。在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，要加強(qiáng)防治方面的行政指導(dǎo)和服務(wù)型行政執(zhí)法，采取提醒、示范、協(xié)商、契約、勸導(dǎo)、約談等措施改進(jìn)執(zhí)法方式，不能為了處罰而任憑災(zāi)害發(fā)生。要敢于、善于全面開(kāi)展林業(yè)有害生物防治的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等執(zhí)法工作，遵守法定時(shí)限和服務(wù)承諾時(shí)限，平等對(duì)待相對(duì)人，不偏私、不歧視，避免不作為、慢作為、亂作為、濫作為和不文明執(zhí)法行為。做出林業(yè)有害生物防治的行政處罰，要考慮當(dāng)事人是不是故意，是不是屢次違法，有沒(méi)有發(fā)生林業(yè)有害生物蔓延成災(zāi)或疫情擴(kuò)散，有沒(méi)有積極采取措施防止危害后果的擴(kuò)大，認(rèn)真執(zhí)行處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。

3.3.3接受監(jiān)督

防治機(jī)構(gòu)要積極落實(shí)“五單一網(wǎng)”制度改革中的責(zé)任清單制度。

全面實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，推行案件主辦人制度，嚴(yán)格確定防治機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，健全公開(kāi)道歉、誡勉談話、辭職、停職等責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。自覺(jué)接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。通過(guò)政府網(wǎng)站等公布舉報(bào)電話、投訴方式等，對(duì)群眾舉報(bào)投訴的問(wèn)題，認(rèn)真調(diào)查，及時(shí)處理，并向社會(huì)公布。

[1]宋玉雙. 論現(xiàn)代林業(yè)有害生物防治[J]. 中國(guó)森林病蟲(chóng)，2010（4）：40-44.

[2]國(guó)家林林業(yè)局森林病蟲(chóng)害防治總站. 中國(guó)林業(yè)生物災(zāi)害防治戰(zhàn)略[M]. 北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2009.

[3]尤德康，高薇. 我國(guó)林業(yè)有害生物社會(huì)化防治若干問(wèn)題的思考[J]. 中國(guó)森林病蟲(chóng)，2013（2）：41-43.

[4] 高巨虎. 林業(yè)有害生物防控工作中的“三基”建設(shè)研究[J]. 河南林業(yè)科技，2009（4）：32-34.

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）

S 763

B

1003-2630（2016）01-0042-03

2016-03-15

秦宇陽(yáng)（1972-），男，河南濟(jì)源人，工程師，從事林業(yè)有害生物防治檢疫工作，E-mail:jysfz@163.com。