何懷光 王紹兵

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長沙市 410007）

湖南省取水許可管理中存在的問題與對策分析

何懷光 王紹兵

（湖南省水利水電科學(xué)研究所 長沙市 410007）

針對目前湖南省取水許可管理中存在的信息化程度低、審批管理不到位、監(jiān)督管理薄弱等問題?；谌∷S可審批管理現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施和建議，可為優(yōu)化取水許可管理機(jī)制、促進(jìn)節(jié)約利用水資源提供理論指導(dǎo)。

取水許可 水資源 審批管理

取水許可審批管理是水資源綜合管理的主要工具之一，取水許可對水資源的配置、公平高效利用、節(jié)約保護(hù)、可持續(xù)管理等具有重要意義。近年來，在取水許可審批管理與建設(shè)項(xiàng)目水資源論證方面，水利部頒布了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》等一系列管理規(guī)定與技術(shù)規(guī)范，為強(qiáng)化取水許可管理，促進(jìn)水資源的高效利用發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。但實(shí)際上取水許可管理機(jī)制仍存在很多不規(guī)范、不完善、不科學(xué)之處，如取水許可信息化程度低、審批管理不到位、監(jiān)督管理薄弱等，亟需加以研究解決。為進(jìn)一步改進(jìn)審批手段，完善審批程序，提高審批科學(xué)性，充分體現(xiàn)取水許可在水資源管理、保護(hù)、節(jié)約中的重要作用，本文在分析湖南省取水許可管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究所存在的問題并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，為水行政主管部門進(jìn)一步完善和優(yōu)化取水許可管理機(jī)制提供參考。

1 取水許可管理實(shí)施概況

取水許可制度實(shí)施以來，特別是《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國務(wù)院 460號令）出臺(tái)以后，湖南省積極開展貫徹落實(shí)工作，在條例基礎(chǔ)上，出臺(tái)了相關(guān)配套文件，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，修訂并發(fā)布了全省的用水定額。建立了湖南省取水許可臺(tái)賬系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了取水許可的信息化管理。自最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以來，明確了各地市水資源開發(fā)利用控制紅線，出臺(tái)了水資源考核相關(guān)辦法。

截止2014年底，湖南省年終保有有效取水許可證6 634套，其中，河道外取水年終保有取水許可證數(shù)3 323套，許可水量77.75億m3，取水許可范圍涵蓋了自來水、生活自備水、工業(yè)自備水、水力發(fā)電等，河道外許可水量約占總用水量的23%。通過嚴(yán)格取水許可管理，水行政主管部門基本掌握了工業(yè)、生活取用水量，基本實(shí)現(xiàn)了取用水的用途分類管理，有效控制了隨意取水情況的發(fā)生，及時(shí)糾正了不合理、不合法取水行為。取水許可管理在用水總量控制中發(fā)揮了重要作用，成為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，符合十八屆三中全會(huì)關(guān)于“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制”的總體要求與改革方向，為落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利發(fā)展與改革的決定》奠定了較好的基礎(chǔ)。

2 取水許可管理存在的主要問題

2.1 信息化程度較低

（1）取水許可管理面對的是眾多的取水用戶，取水口分布范圍廣，監(jiān)督管理工作量大。目前各級水資源管理機(jī)構(gòu)較為健全，但取水管理多數(shù)依靠人工調(diào)查、記錄和統(tǒng)計(jì)，技術(shù)和管理手段落后，信息反饋慢，工作周期長，難以適應(yīng)現(xiàn)代水資源管理的需要，

水行政主管部門不能準(zhǔn)確掌握實(shí)時(shí)取水?dāng)?shù)據(jù)，取水信息采集的時(shí)效性和精確性差，迫切需要加強(qiáng)管理能力、提高管理水平。

（2）取水計(jì)量監(jiān)控不到位。目前，湖南省安裝計(jì)量監(jiān)控設(shè)施的取水戶約為301戶，約占河道外取水戶總數(shù)的9.1%，大部分取水口并未安裝實(shí)時(shí)取水監(jiān)控設(shè)備，取水計(jì)量監(jiān)控率嚴(yán)重不足。對安裝了計(jì)量設(shè)施的取水工程來說，往往只能掌握其取水總量，而不能掌握其取水過程量。

（3）取水許可信息發(fā)布少。水行政主管部門尚未建立面向社會(huì)公眾及取用水戶、內(nèi)容豐富完整、使用方便快捷的取水許可信息發(fā)布統(tǒng)一平臺(tái)，使得公眾及取水用戶難以查找取水、用水等有關(guān)信息。

2.2 取水許可審批管理不到位

（1）取水許可覆蓋面不全，農(nóng)業(yè)取水許可薄弱。2014年全省河道外許可水量僅占總用水量的23%。主要原因是湖南省暫未對農(nóng)業(yè)取水實(shí)施取水許可管理，而湖南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)用水約占總用水量的60%以上，農(nóng)業(yè)用水處于許可盲區(qū)。

（2）申請取水許可手續(xù)不齊全。由于管理者對取水許可管理的政策法規(guī)理解的差異、用水戶法律意識(shí)的淡薄，多數(shù)取水許可證申請手續(xù)不齊全。如未按要求編制水資源論證報(bào)告（表）或延續(xù)取水評估報(bào)告（表），未填報(bào)取水許可登記表等。

（3）超資質(zhì)論證和越權(quán)審批時(shí)有發(fā)生。從最嚴(yán)格水資源考核抽查的取水許可來看，存在少數(shù)乙級資質(zhì)單位超范圍承接水資源論證業(yè)務(wù)，市、縣級水行政主管部門超規(guī)模審批取水許可等行為。

（4）取水工程竣工驗(yàn)收缺乏具體規(guī)定。目前，僅江蘇、四川等少數(shù)省份出臺(tái)了本地的取水工程驗(yàn)收相關(guān)管理規(guī)定，尚未有全國層面和湖南省的取水工程驗(yàn)收辦法。

2.3 監(jiān)督管理薄弱

（1）監(jiān)管制度有待完善。一是公用取用水用途不明確，監(jiān)管有難度，如公共供水企業(yè)、水庫等取用水。二是退水監(jiān)管薄弱，目前主要是通過入河排污口審批，對水功能區(qū)、城鎮(zhèn)集中供水水源地進(jìn)行水量、水質(zhì)監(jiān)測。三是不許可、不收費(fèi)的取用水監(jiān)管存在盲區(qū)，如農(nóng)業(yè)取用水。

（2）實(shí)際取用水量監(jiān)管不到位。取水戶的取水計(jì)量設(shè)施安裝不完善，對取水戶的用水計(jì)劃管理不嚴(yán)格。部分地方的取水單位存在取水許可水量與實(shí)際取水量相差較大的現(xiàn)象，有些實(shí)際用水量小于取水許可水量，有些則實(shí)際取水量遠(yuǎn)大于取水許可量。主要原因如下：一是原取水許可量審核不嚴(yán)，取水戶報(bào)多少、批多少；二是企業(yè)的產(chǎn)能沒有達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，實(shí)際用水量達(dá)不到取水許可量；三是取水單位的主營業(yè)務(wù)發(fā)生變化，或法人發(fā)生變更等，導(dǎo)致生產(chǎn)產(chǎn)品變化，用水定額不同，取水許可水量與實(shí)際取水量不一致；四是隨著生產(chǎn)工藝改進(jìn)、節(jié)水效率提升等因素，實(shí)際用水量減小。因缺乏對用水戶的有效監(jiān)管，水資源費(fèi)虛報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為取水許可審批后的管理和監(jiān)督帶來困難。

（3）對審批結(jié)論的監(jiān)督檢查不夠。尤其是取水許可驗(yàn)收環(huán)節(jié)薄弱，取水許可管理還存在重論證、輕驗(yàn)收和重發(fā)證、輕管理的現(xiàn)象，無法保證取水戶嚴(yán)格按照水資源論證報(bào)告要求與取水許可審批規(guī)定來落實(shí)相關(guān)工程與管理措施，同時(shí)也未指定相應(yīng)的管理技術(shù)細(xì)則。

（4）委托監(jiān)管較為薄弱。流域機(jī)構(gòu)發(fā)證的取用水戶的日常監(jiān)督管理通常由流域委托下屬單位或由地方水行政主管部門代為監(jiān)督，存在“只發(fā)證、弱監(jiān)督”的現(xiàn)象。

（5）監(jiān)管能力存在不足。一是取水許可計(jì)量不完善，導(dǎo)致用途監(jiān)管難。二是無證取水，一些建設(shè)項(xiàng)目也存在無證取水現(xiàn)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)只是被動(dòng)地補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，工作難度較大。三是對于違規(guī)項(xiàng)目，一般由水政監(jiān)察部門按法律規(guī)定進(jìn)行處理，但市、縣執(zhí)法隊(duì)伍薄弱、設(shè)備不夠、人力不足，而且日常監(jiān)管工作中缺乏有效的技術(shù)監(jiān)控手段、控制節(jié)點(diǎn)等，影響了對違規(guī)項(xiàng)目的有效處理。

3 取水許可審批管理機(jī)制改進(jìn)建議

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等管理規(guī)定與技術(shù)規(guī)范，針對目前取水許可審批管理中存在的主要問題，提出如下改進(jìn)建議。

3.1 實(shí)現(xiàn)取水許可審批管理信息化

將取水許可證與條形碼系統(tǒng)相結(jié)合，將取水戶的取水信息與水行政主管部門的信息系統(tǒng)相連。將每個(gè)取水用戶的取水許可證與該用戶的取水信息進(jìn)行綁定，每個(gè)取水許可證與唯一的二維條形碼相對應(yīng)，條形碼可連接數(shù)據(jù)庫信息，通過掃描取水許可證條形

碼，可獲得該取水許可證所對應(yīng)的取水用戶信息、取水許可證號、取水許可證狀態(tài)、取水許可證有效期、年取水量信息、取水量歷史信息、取水口信息、排污口信息等。取水許可審批應(yīng)增加對取水實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)的審批內(nèi)容，保證企業(yè)安裝取水信息實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，并與取水信息監(jiān)測中心保持連接。將信息化技術(shù)手段與條形碼技術(shù)相結(jié)合，利用信息遙測系統(tǒng)采集取水信息、利用GSM系統(tǒng)傳輸取水信息，實(shí)現(xiàn)對用水大戶乃至全部取水用戶的自動(dòng)監(jiān)測和遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)控制，并將這些信息輸送到水行政主管部門的信息控制平臺(tái)，通過掃描取水許可證上的條形碼得到該取水戶的取水信息。

3.2 完善取水許可驗(yàn)收內(nèi)容及驗(yàn)收流程設(shè)計(jì)

改變驗(yàn)收工作流于形式化的現(xiàn)狀，將驗(yàn)收分為驗(yàn)收工作組織、工程質(zhì)量鑒定、提交的驗(yàn)收資料鑒定、驗(yàn)收申請、驗(yàn)收工作程序和最后形成驗(yàn)收報(bào)告。關(guān)于驗(yàn)收組織形式，可由水行政主管部門組織驗(yàn)收，也可由水行政主管部門委托有資質(zhì)的部門或公司組織驗(yàn)收。驗(yàn)收工作組成員需包括該驗(yàn)收行業(yè)用水工藝和生產(chǎn)工藝方面的專家及水資源方面的專家，負(fù)責(zé)對驗(yàn)收中的主要工程技術(shù)和質(zhì)量問題進(jìn)行分析，并提出關(guān)于驗(yàn)收的意見和建議，作為驗(yàn)收工作組的決策依據(jù)。取水許可的驗(yàn)收工作應(yīng)符合以下原則：

（1）驗(yàn)收內(nèi)容與取水許可審批的內(nèi)容一一對應(yīng)，對于計(jì)量設(shè)施要查看企業(yè)的計(jì)量設(shè)施合格證明。

（2）對不同用水企業(yè)要進(jìn)行分類驗(yàn)收。驗(yàn)收報(bào)告后應(yīng)附的內(nèi)容包括：①企業(yè)取水許可審批的相關(guān)過程資料；②取水工程的相關(guān)資料；③取水計(jì)量設(shè)施的相關(guān)資料；④用水工藝、節(jié)水措施相關(guān)資料；⑤污水處理設(shè)施情況等。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督管理

（1）擬定取水許可證到期延續(xù)管理辦法。明確取水許可延續(xù)主體職責(zé)劃分，延續(xù)與“三條紅線”控制目標(biāo)之間的關(guān)系；延續(xù)的申請時(shí)間，提交材料要求，不同行業(yè)提交的延續(xù)報(bào)告的主要內(nèi)容，受理程序，上下級審查主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；核準(zhǔn)的主要內(nèi)容和要求，不予核發(fā)的情形，核減水量的情形等；錄入臺(tái)帳要求、備案要求、公示公告、未延續(xù)的罰則等。

（2）強(qiáng)化用途管理。主要是對用途不明確的細(xì)化明確用途，如公共供水、水庫等水源工程。重點(diǎn)是公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水大戶的監(jiān)管，從水庫、河道取水發(fā)證的層級、對象如何規(guī)范，如何監(jiān)管。

（3）提高監(jiān)管能力。研究推動(dòng)用水計(jì)量的政策措施。因地制宜，制定不同的取水計(jì)量管理方案；強(qiáng)化宣傳，明確管理、維護(hù)主體；探索通過政府購買公共服務(wù)的方式，通過專門的取水計(jì)量設(shè)施單位，定期對計(jì)量設(shè)備進(jìn)行更換與維護(hù)，特別要加強(qiáng)農(nóng)村生活用水和灌溉井的管理維護(hù)；強(qiáng)化取水計(jì)量的服務(wù)與監(jiān)督。擬定與水資源使用權(quán)確權(quán)登記相適應(yīng)的臺(tái)賬管理辦法，明確管理權(quán)限，取用水量、水權(quán)交易動(dòng)態(tài)管理等。

3.4 其他建議

（1）加強(qiáng)取水計(jì)量設(shè)施管理。明確用水戶計(jì)量設(shè)施的型號和安裝位置等信息。必須堅(jiān)持由水行政主管部門或其委托的單位統(tǒng)一安裝、維修和校驗(yàn)計(jì)量設(shè)施，避免由取用水單位或個(gè)人自行安裝、維修而出現(xiàn)計(jì)量設(shè)施運(yùn)行不正?；蛴?jì)量不準(zhǔn)確等問題的發(fā)生。對容易作弊的水表、分流表等水計(jì)量設(shè)施，應(yīng)采取措施進(jìn)行保護(hù)。除規(guī)定水行政主管部門對水計(jì)量設(shè)施進(jìn)行檢查外，還應(yīng)規(guī)定取用水單位或個(gè)人對計(jì)量設(shè)施進(jìn)行檢查和報(bào)表的時(shí)間。

（2）加強(qiáng)應(yīng)急情況下的用水管理。明確取水戶在應(yīng)急情況下（如大旱、水污染事件等）用水企業(yè)的取用水行為應(yīng)該怎樣改變，規(guī)定部分用水戶在缺水的情況下減少取水，而另一部分用水戶在缺水情況下優(yōu)先用水，如化工、火電等危險(xiǎn)工業(yè)要能保證其最低安全用水和正常生活用水。

（3）實(shí)現(xiàn)取水許可制度運(yùn)轉(zhuǎn)的公正與透明。

①審批過程中審批內(nèi)容應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目所在地和受理取水許可申請的行政審批服務(wù)中心網(wǎng)站向當(dāng)事人和社會(huì)實(shí)行批前公示；②審批結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公開，審批機(jī)關(guān)及時(shí)在電子網(wǎng)站上公布批準(zhǔn)取水許可申請的文號及內(nèi)容，允許其他非關(guān)系人查詢和評論；③定期對取水許可審批工作進(jìn)行后評價(jià)，并公開評價(jià)結(jié)果；④對取用水違紀(jì)行為的處罰要及時(shí)并利用網(wǎng)站向社會(huì)公開。

4 結(jié)語

分析研究了現(xiàn)階段湖南省取水許可審批管理中存在的問題，針對各個(gè)問題給出相應(yīng)的改進(jìn)措施，主要包括實(shí)現(xiàn)取水許可審批管理信息化管理、完善取水許可審批管理內(nèi)容優(yōu)化及審批后的驗(yàn)收流程設(shè)計(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督管理等內(nèi)容，可為今后取水許可審批管理機(jī)制的優(yōu)化提供理論依據(jù)。

2015-12-03）

何懷光（1985-），男，工程師，主要從事水資源管理與應(yīng)用方面的研究，手機(jī)：13407313664，E-mail：402772248@qq.com。