肖永平

（雙峰縣水資源管理局 婁底市 417700）

雙峰縣水資源管理能力建設(shè)初探

肖永平

（雙峰縣水資源管理局 婁底市 417700）

文章分析雙峰縣水資源管理能力建設(shè)情況，認(rèn)為基層水資源管理能力建設(shè)在職能分工方面、隊(duì)伍建設(shè)、保障機(jī)制方面、履行職責(zé)等方面存在問題，并提出相關(guān)意見和建議。

雙峰縣 水資源管理能力建設(shè) 意見和建議

雙峰地處湘中婁底市，縣域面積1 711 km2，轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，人口96萬，其中農(nóng)業(yè)人口84萬。全縣多年平均徑流量12.19億m3，人均水資源占有量不足1 300 m3，為全省人均水資源占有量 2 500 m3的 54%，全國人均 2 100 m3的61%。雙峰縣水資源總量短缺，時(shí)空分布極為不均，水質(zhì)狀況整體偏差，屬于資源型中度缺水區(qū)。近年來，雙峰縣切實(shí)加強(qiáng)基層水資源管理能力建設(shè)，水資源管理能力有了明顯的提高，全縣水資源管理工作已逐漸步入良性發(fā)展軌道。

1 雙峰縣水資源管理能力建設(shè)情況

（1）機(jī)構(gòu)與人員構(gòu)成。

目前雙峰縣水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級?？h級設(shè)獨(dú)立水資源管理局，成立了以縣長為主任的水資源管理委員會、縣湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會,兩個(gè)委員會辦公室設(shè)縣水利局，日常工作由縣水資源管理局承擔(dān)；全縣設(shè)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站，主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)防汛抗旱、農(nóng)村水利建設(shè)、飲水安全工程、水資源管理等日常工作，同時(shí)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)中心工作。全縣水利工作站核定人員編制82名，實(shí)際在崗60人，其中16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有相對穩(wěn)定的水資源管理人員16人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站人員編制相對不足，實(shí)有人員少于核定編制人員，承擔(dān)的工作任務(wù)大，人員素質(zhì)參差不齊。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)按要求成立了水資源管理協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)即水資源管理領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，未單設(shè)水資源管理機(jī)構(gòu)（站），水資源管理日常工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了專人負(fù)責(zé)水資源管理工作。根據(jù)當(dāng)前形勢發(fā)展需要，90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)有要求設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理機(jī)構(gòu)（站）的意愿。

雙峰縣水資源管理局（加掛雙峰縣節(jié)約用水辦公室和雙峰縣農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心）為縣水利局下屬副科級全額撥款事業(yè)單位，于2012年7月籌建，同年10月底完成了人員選聘和機(jī)構(gòu)組建工作，11月14日正式掛牌運(yùn)行。內(nèi)設(shè)綜合辦公室、管理股，根據(jù)工作需要增設(shè)水質(zhì)檢測中心、水政監(jiān)察中隊(duì)；縣水資源管理局初始編制5人，現(xiàn)有編制8名，實(shí)有人員12人（其中退伍安置4人）。其中研究生學(xué)歷1人，本科學(xué)歷3人，大專學(xué)歷4人，中專學(xué)歷2人，高中學(xué)歷2人。

按照對口管理原則，雙峰縣水資源管理局主要承擔(dān)與上級水行政主管部門內(nèi)設(shè)水資源管理機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的縣級水資源管理工作職責(zé)。具體為：負(fù)責(zé)全縣水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)工作，承擔(dān)水資源管理、配置、節(jié)約和保護(hù)工作；組織全縣水資源調(diào)查、評價(jià)和監(jiān)測工作；組織編制水資源專業(yè)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；組織實(shí)施水資源論證制度；負(fù)責(zé)水權(quán)制度建設(shè)并監(jiān)督實(shí)施，負(fù)責(zé)組織全縣水量分配、水資源調(diào)度工作并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)取水許可制度和水資源有償使用制度的實(shí)施和監(jiān)督；負(fù)責(zé)以縣水利局的名義征收水資源費(fèi)；組織實(shí)施水資源信息發(fā)布，組織編制水資源公報(bào)；組織實(shí)施計(jì)劃用水、節(jié)約用水工作，指導(dǎo)全縣節(jié)

水型社會建設(shè)，負(fù)責(zé)編制全縣節(jié)約用水規(guī)劃，負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施省、市用水定額標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施行業(yè)用水定額；組織城市供水、排水、節(jié)水、污水處理回用等水資源開發(fā)有關(guān)工作，指導(dǎo)城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源開發(fā)工作，負(fù)責(zé)城市供水水資源規(guī)劃的編制和實(shí)施，負(fù)責(zé)水利行業(yè)供水有關(guān)工作；負(fù)責(zé)編制水資源保護(hù)規(guī)劃；負(fù)責(zé)水功能區(qū)的劃分并監(jiān)督實(shí)施，負(fù)責(zé)飲用水水源保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)工作，負(fù)責(zé)審查水域納污能力，提出限制排污總量意見；負(fù)責(zé)水量水質(zhì)監(jiān)督、監(jiān)測工作，負(fù)責(zé)入河排污口設(shè)置審查工作；負(fù)責(zé)地下水資源開發(fā)利用和保護(hù)工作，組織水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)、水利規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作，負(fù)責(zé)水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）預(yù)審工作；承擔(dān)縣域已建成投入使用的的農(nóng)村集中式供水工程的出廠水和末梢水的水質(zhì)定期檢測和巡檢抽檢；負(fù)責(zé)對縣域重要水功能區(qū)水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測，負(fù)責(zé)對農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目供水單位的管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等。

雙峰縣農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測中心歸口縣水資源管理局建設(shè)、運(yùn)行和管理。檢測中心嚴(yán)格按照水利部《農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測中心建設(shè)導(dǎo)則》進(jìn)行設(shè)備配置和建設(shè)，總投資110萬元（其中縣配套40萬元），2015年2月26日正式建成運(yùn)行。檢測中心具備《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2006）規(guī)定的40項(xiàng)常規(guī)指標(biāo)和部分非常規(guī)指標(biāo)的水質(zhì)檢測能力，為全縣水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測提供了專業(yè)技術(shù)支撐。

（2）工作條件與經(jīng)費(fèi)保障。

雙峰縣水資源管理局無自有辦公場地，現(xiàn)外租業(yè)務(wù)和辦公用房共340 m2（其中水質(zhì)檢測中心實(shí)驗(yàn)室120 m2），財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，年人員和辦公經(jīng)費(fèi)、檢測中心運(yùn)行經(jīng)費(fèi)約70萬元全額納入縣財(cái)政預(yù)算。因公務(wù)用車改革未配備交通工具，根據(jù)水質(zhì)取樣及巡檢需要，已批準(zhǔn)購置流動水質(zhì)檢測車1臺。其他辦公設(shè)備相對完備，工作人員均配備全套辦公用具，擁有辦公電腦14臺，打印機(jī)5臺，GPS定位測量儀、DV攝影機(jī)、照相機(jī)等戶外作業(yè)工具，組建兩年多來，固定資產(chǎn)已達(dá)113萬元。根據(jù)工作需要，縣財(cái)政和縣水利局每年另安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障水資源管理基礎(chǔ)工作的正常開展。借助網(wǎng)絡(luò)信息平臺，雙峰縣建立了水利工作站、水資源管理QQ群和討論組，及時(shí)傳達(dá)上級政策，傳輸文件資料，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理工作進(jìn)行在線指導(dǎo)和業(yè)務(wù)聯(lián)系；縣水資源管理局工作人員每年輪流參加省級水資源管理工作理論與實(shí)務(wù)等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，已輪訓(xùn)（1~2）次/人，從業(yè)人員政策水平和管理能力有較大幅度提高；2015年4月雙峰縣組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站長進(jìn)行了為期1天的水資源管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（3）主要做法和成效。

一是建立和完善縣級水資源管理專門機(jī)構(gòu)及縣鄉(xiāng)兩級水資源管理協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化主體責(zé)任意識；二是及時(shí)制定和出臺縣級水資源管理配套政策，做到有據(jù)可依、有章可循；三是建立水利與環(huán)保聯(lián)席會議等部門聯(lián)系制度，加強(qiáng)水利與各部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，形成齊抓共管的工作合力；四是財(cái)政投入保障。雙峰縣水資源費(fèi)除上繳比例外，全部返還縣水資源管理局專項(xiàng)用于水資源的管理、節(jié)約和保護(hù)工作，縣財(cái)政為水資源管理工作提供了財(cái)力保障，各項(xiàng)工作得以順利開展；五是不斷完善縣級水資源管理考核辦法。雙峰縣已連續(xù)2年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理基礎(chǔ)工作進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果分類評級，在全縣年度水資源管理工作大會上通報(bào)考核結(jié)果，從水資源費(fèi)中安排專門經(jīng)費(fèi)對先進(jìn)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理工作的責(zé)任感和工作主動性。

（4）主要經(jīng)驗(yàn)。

雙峰縣在加強(qiáng)縣級水資源管理工作從宏觀管理到精細(xì)化管理、從被動管理到專業(yè)化主動管理轉(zhuǎn)變等方面作了一些大膽嘗試，管理體系日趨完善和成熟。其主要經(jīng)驗(yàn)是：

①領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。雙峰縣委、縣政府歷來重視水資源管理工作，縣委常委會、政府常務(wù)會議多次專題研究水資源管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度保障、財(cái)政支持、考核獎(jiǎng)懲等方面的工作，及時(shí)研究解決縣域水資源管理工作出現(xiàn)的新情況、新問題。

②專業(yè)管理是基礎(chǔ)。組建專門機(jī)構(gòu)，配備團(tuán)結(jié)務(wù)實(shí)、精干高效的專業(yè)管理隊(duì)伍是做好水資源管理工作最基本的組織保障。兩年多的實(shí)踐證明，有了專業(yè)的管理隊(duì)伍，雙峰縣的水資源管理工作從被動應(yīng)付變成了主動出擊、基礎(chǔ)工作有序推進(jìn)。

③管理能力是重點(diǎn)。水資源管理是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，只有通過多渠道、多途徑不斷提高從業(yè)人員的政策水平和專業(yè)技術(shù)水平，才能適應(yīng)實(shí)際工作需要。雙峰縣水資源管理局通過參加專業(yè)培訓(xùn)、購買專業(yè)書籍自學(xué)、自編資料、進(jìn)行案例分析等方式，不斷提高干部職工的政策水平和業(yè)務(wù)水平。

④財(cái)政支持是保障。雙峰是省級財(cái)政貧困縣，縣財(cái)政在十分困難的情況下，2年內(nèi)共投入近200萬元，完成了機(jī)構(gòu)設(shè)置、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、水功能區(qū)劃界立碑、飲用水水源地保護(hù)范圍劃分、縣城市規(guī)劃水資源論證報(bào)告編制、水功能區(qū)劃等水資源管理基礎(chǔ)工作，保障了各項(xiàng)工作的順利開展。

⑤部門協(xié)作是動力。水資源管理工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，光靠哪一個(gè)部門、哪一個(gè)單位是無法去做好的。雙峰縣通過建立水利與環(huán)保聯(lián)席會議、湘江保護(hù)聯(lián)絡(luò)員會議等工作制度，加強(qiáng)了各部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的理解與協(xié)調(diào)，形成了通力合作、齊抓共管共識和工作合力。

2 基層水資源管理能力建設(shè)存在的主要問題

（1）職能分工方面。

①涉水管理職能不順?，F(xiàn)階段縣級水資源管理?xiàng)l塊分割、城鄉(xiāng)分割、部門分割等問題突出，存在“多龍管水”現(xiàn)象，涉水事務(wù)尚未統(tǒng)一管理，部門間協(xié)調(diào)任務(wù)大，不能滿足新常態(tài)下對水資源管理體制提出的新要求。水利、環(huán)保、住建、國土等部門涉水事務(wù)上各自為政，存在職責(zé)交叉，實(shí)行涉水事務(wù)一體化管理勢在必行。

②縣級水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律支撐。按照上下對口原則，雙峰縣水資源管理機(jī)構(gòu)工作職能只能參照上級水行政主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能來確定，目前，從國家層面到省、市絕大部分沒有設(shè)立獨(dú)立運(yùn)行的水資源管理機(jī)構(gòu)，水資源管理機(jī)構(gòu)職能既沒有法律法規(guī)的明文規(guī)定，也缺乏可借鑒的運(yùn)行模式。雙峰縣雖然成立了水資源管理局，但其所有行政職能都依附于縣水利局，開展工作只能以縣水利局名義進(jìn)行。根據(jù)事業(yè)單位分類改革要求，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位要轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇冸x，由于單獨(dú)設(shè)立水資源管理機(jī)構(gòu)沒有法律依據(jù)，下一步改革將面臨尷尬的境況。

（2）隊(duì)伍建設(shè)方面。

雙峰縣水資源管理從業(yè)人員編制少、人員數(shù)量相對較多，由于相當(dāng)部分是半路出家和退伍安置進(jìn)入，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，水資源管理專業(yè)人員缺乏，提高現(xiàn)有從業(yè)人員專業(yè)管理水平已成為當(dāng)務(wù)之急。

雙峰縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員編制3~6人不等，實(shí)際在崗人員更少，從事工作千頭萬緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有設(shè)置水資源管理專門機(jī)構(gòu)，水利站僅分工明確1名工作人員負(fù)責(zé)水資源管理，不能適應(yīng)現(xiàn)階段實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理工作的要求，村級水資源管理工作更是一片空白，縣以下水資源管理體制機(jī)制基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站的基礎(chǔ)上，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級水資源管理機(jī)構(gòu)、落實(shí)相應(yīng)人員勢在必行。

（3）保障機(jī)制方面。

目前，基層水資源管理保障體系還較單一?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理基礎(chǔ)工作薄弱，管理手段落后，水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)、水資源保護(hù)、節(jié)水型社會建設(shè)、水生態(tài)文明建設(shè)等資金投入巨大，上級專項(xiàng)投入不足，單靠縣級財(cái)政難以承擔(dān)。

（4）履行職責(zé)方面。

當(dāng)前水資源管理工作的主要任務(wù)就是建立水資源管理的“三條紅線”、落實(shí)“四項(xiàng)制度”。工作任務(wù)重，內(nèi)容多，責(zé)任大，涉及范圍廣。最嚴(yán)格水資源管理制度考核的是政府，但相應(yīng)責(zé)任追究最終落在水行政主管部門和水資源管理工作機(jī)構(gòu)。當(dāng)前形勢下縣級水資源管理機(jī)構(gòu)必須履行好以下職責(zé)：負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)。承擔(dān)水資源管理、配置、節(jié)約和保護(hù)工作；組織實(shí)施水資源論證、取水許可和水資源有償使用制度；建立水資源管理 “三條紅線”控制指標(biāo)體系。目前，縣級水資源管理機(jī)構(gòu)可以履行好的職責(zé)任務(wù)主要以實(shí)施水資源論證、取水許可和水資源有償使用制度等基礎(chǔ)工作為主。由于能力建設(shè)制約，目前落實(shí)比較困難但又應(yīng)該履行好的職責(zé)任務(wù)有：最嚴(yán)格水資源管理制度考核、水資源保護(hù)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)、用水定額管理、技術(shù)技術(shù)產(chǎn)品推廣、取用水計(jì)量監(jiān)測、分行業(yè)用水統(tǒng)計(jì)、入河排污口監(jiān)督管理等方面?；鶎铀Y源管理制度暫時(shí)不宜涉及的職責(zé)任務(wù)：水權(quán)制度的組織實(shí)施。

3 意見和建議

（1）整合部門職責(zé)，組建各級水資源管理專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)前體制下，水資源管理涉及部門多，工作過程中，部門、行業(yè)協(xié)調(diào)任務(wù)大，具體工作落實(shí)困難。目前，縣級水務(wù)一體化僅僅停留在宣傳上、方案上，有的改了機(jī)構(gòu)名稱工作職責(zé)依舊，操作難度非常大，沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，國家必須從法律法規(guī)和政策層面整合部門職責(zé)，從頂層開始，實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)涉水事務(wù)統(tǒng)一管理。整合后的水資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)包括管理和

技術(shù)兩重職責(zé)，即對水資源的過程管理和水功能區(qū)水質(zhì)水量監(jiān)測、評價(jià)的技術(shù)管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上設(shè)立上下對應(yīng)的水資源管理工作專門機(jī)構(gòu)，定性為行政機(jī)關(guān)，一般情況下縣級應(yīng)核定行政編制10名以上，內(nèi)設(shè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際工作需要核定事業(yè)編制10~20名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)立水資源管理站，或者在現(xiàn)有水利站的基礎(chǔ)上加掛牌子，明確2~3名專人負(fù)責(zé)水資源管理工作。

（2）加大財(cái)政投入。財(cái)政對水資源管理能力建設(shè)的投入規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長速度相適應(yīng)。在保障人員經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，各級應(yīng)加大對水資源管理、節(jié)約和保護(hù)工作的專項(xiàng)投入；加強(qiáng)對水資源費(fèi)征收與管理使用，征收的水資源費(fèi)全部專項(xiàng)用于水資源管理、節(jié)約和保護(hù)；以水權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式鼓勵(lì)社會資金參與水資源管理，比如通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集中式供水工程的經(jīng)營權(quán)，利用所得收益投入飲用水水源地保護(hù)和農(nóng)村供水工程水質(zhì)安全等。

（3）切實(shí)加強(qiáng)水資源管理基層水利服務(wù)體系和基層組織隊(duì)伍建設(shè)。做好基層水資源管理機(jī)構(gòu)與基層水利服務(wù)體系的有機(jī)銜接，在設(shè)立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，要落實(shí)好村級水資源管理人員，村級水資源管理人員可以與現(xiàn)有管水員、河道保潔員、農(nóng)民用水戶協(xié)會、供水協(xié)會等進(jìn)行整合，有效規(guī)范縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級水資源管理體系和水利工程服務(wù)體系。

（4）建議國家層面盡快出臺水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、基層水資源管理服務(wù)體系方面的法律法規(guī)及其配套政策，賦予基層水資源管理機(jī)構(gòu)法定地位，明確權(quán)力和職責(zé)。

（5）進(jìn)一步簡政放權(quán)，賦予基層水資源管理機(jī)構(gòu)自主權(quán)。例如下放一定范圍內(nèi)的縣級水資源論證報(bào)告（表）審批權(quán)，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理機(jī)構(gòu)必要的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等。

（6）加大對各級水資源管理從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度。從2013年開始，湖南省水利廳已連續(xù)兩年分6期對縣級以上水資源管理骨干進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，效果明顯。建議部、省、市、縣建立各級水資源管理教育培訓(xùn)制度，有效提高廣大從業(yè)人員特別是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水資源管理從業(yè)人員的政策法律水平和專業(yè)管理能力。

（7）在中央和省級水資源費(fèi)補(bǔ)助項(xiàng)目中，對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理能力建設(shè)如辦公場地、管理信息系統(tǒng)建設(shè)、必要的交通工具、人員教育培訓(xùn)等方面提供專項(xiàng)資金扶持。

2015-10-28）

肖永平（1963-），男，大學(xué)?？疲砉こ處?，主要從事水資源管理工作，手機(jī)：13973847571。