PPP模式的分析

張 健

(貴州高速公路集團有限公司，貴州 貴陽 550001)

PPP模式的分析

張 健

(貴州高速公路集團有限公司，貴州 貴陽 550001)

隨著社會經(jīng)濟的不斷進步，PPP模式在各項項目建設(shè)中逐漸得到廣泛應(yīng)用。以公路建設(shè)項目為例，對我國PPP模式進行了深入的分析。首先是基本理論知識的梳理，其次指出了PPP模式中存在的不足之處，最后提出了幾點改進的建議，旨在促進PPP模式更加完善的同時，促進我國各項建設(shè)項目高效地實施。

公路建設(shè)；PPP模式；不足；建議

1 PPP模式的相關(guān)理論分析

1.1 PPP模式的含義

自PPP這一概念引出以來，國內(nèi)外對于其含義有不同的判斷標準。從本國角度而言，PPP模式在當下這一大環(huán)境下也顯然不再陌生了。我黨的第十八屆三中全會中指出，PPP指的是私營部門與政府兩者為社會提供公共的服務(wù)或者是產(chǎn)品而建立的一種相互合作的關(guān)系，PPP模式主要包括BOO、BFI、BOT等模式。

1.2 PPP模式的特點

如果與BOT進行比較的話，PPP模式最為直觀的特點是政府的參與程度要更加深刻，而私營企業(yè)對于項目立項和研究階段也更加熱衷。在雙方長期的合作中，有以下幾個主要的特征。

(1)PPP模式的參與者是政府和私營企業(yè)。

(2)凡具有獨立運營的企業(yè)都可以參與項目的談判。

(3)PPP模式提升了雙方的友好合作關(guān)系。

(4)PPP模式更加有利于相關(guān)項目技術(shù)的可行性。

(5)PPP模式下，大大節(jié)省了項目建設(shè)的時間。

(6)PPP模式督促了政府的服務(wù)質(zhì)量。

2 PPP模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用分析

2.1 BOT模式

襄荊高速公路是我國首個BOT模式建設(shè)的公路，在該高速公路建設(shè)時預(yù)計投資資金約為44.85億元。在2001年開始施工，2004年投入使用。該公路全面使用后極大地推動了局部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

但是，隨著社會不斷地進步以及對于公路的需求，政府對于高速公路的投資建設(shè)費用倍感壓力，在這種情況下，政府部門采取了BOT模式進行資金壓力的緩減。襄荊高速公路屬于BOT模式建設(shè)的第一個項目，2000年時，襄荊高速公路建設(shè)的私營企業(yè)不僅承擔各自融資責任，而且對于公路的建造以及運用都要承擔相應(yīng)的責任。自襄荊高速公路正式運營后，特許權(quán)公司的收益卻沒有達到理想的程度，政府部門在逐漸增加特權(quán)人員時，比如免費通行證的發(fā)放，導(dǎo)致了襄荊高速公路特許權(quán)公司在2008年承擔了4 000萬巨額經(jīng)濟損失。

2.2 PPP模式

(1)缺乏明確的責權(quán)制度

PPP模式存在有其一定的優(yōu)勢，但是也存在一定的弊端。通過上述案例可見PPP模式并不是完全可以實現(xiàn)雙方的利益，尤其是對特許權(quán)公司造成了經(jīng)濟損失。追根究底，政府的責權(quán)制度不夠明確是其重要的原因之一。在目前的法律體系中，對于PPP模式并沒有系統(tǒng)細致的責任明確，因此政府作為參與者之一，在責權(quán)的承擔上并不是很明晰。因此，在以往的建設(shè)項目中也就存在著各種各樣的爭議，比如對項目建設(shè)的核準到底該由誰負責，又比如在核準時期具體的職責又有哪些，都沒有清晰明了的分工。更加無法避免的是，在融資項目建設(shè)中，還涉及到司法權(quán)方面的問題，使建設(shè)項目中存在相互推諉責任以及決策上的多種矛盾。

(2)法律體系仍不夠完善

目前，PPP模式除了沒有將政府的責權(quán)明確地規(guī)劃，而且在已有的法律制度中也存在著相互重疊或矛盾。尤其是在投標過程中，由于投標法存在的缺陷使融資過程矛盾重重。在投標法中，項目的承包商要獲得項目的建設(shè)或者運營權(quán)利必須進行投標競爭，但是這一過程中，政府有權(quán)對參與投標競爭的人員進行特許。因此，在這種相對的沖突之中，是直接選用政府批準的特權(quán)還是通過合法的投標競爭呢？這一問題在現(xiàn)實中成為了PPP模式實現(xiàn)其最大優(yōu)勢的阻礙。

(3)沒有嚴格的特許權(quán)法

在PPP模式的應(yīng)用中，其具體的問題仍然無法避免法律、法規(guī)、制度等這樣的問題，因為這是參與者之間存在的重要聯(lián)系，同時也是保障各項建設(shè)項目高效率實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。在目前的PPP模式管理制度中，其內(nèi)容是比較復(fù)雜繁瑣的，但缺少具體直接的思路對整個體系進行梳理。在PPP模式中，TOT以及BOT屬于特許權(quán)協(xié)議,由于政府在社會建設(shè)中承擔著一定的財政壓力，所以特許權(quán)成為了政府減少壓力的一種有效手段或者途徑，但是對于這些特許權(quán)的法律法規(guī)并沒有嚴格的制定，從而導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用中存在不少的糾紛與矛盾。

3 公路建設(shè)中關(guān)于PPP模式的建議

3.1 加強PPP項目的服務(wù)工作

(1)成立整體且獨立的財務(wù)機構(gòu)，并設(shè)置相應(yīng)的財務(wù)人員承擔顧問功能。在PPP項目的開展中，財務(wù)機構(gòu)可以為相關(guān)的決策工作提供準確的參考依據(jù)。同時，財務(wù)機構(gòu)與金融機構(gòu)建立一定的聯(lián)系，可以保證項目資金的暢通。當項目正式開始建設(shè)時，財務(wù)機構(gòu)對項目進行同步跟蹤，可以有效地應(yīng)對融資項目中出現(xiàn)的問題，并聯(lián)合各企業(yè)代表和政府商定最優(yōu)的解決方案。

(2)PPP模式下建立資金管理服務(wù)。在建立PPP服務(wù)體系中，財務(wù)機構(gòu)對金融產(chǎn)品的引進起到了巨大的推動作用，因此在項目資金的管理上，財務(wù)機構(gòu)要具備各種較為系統(tǒng)的結(jié)算服務(wù)、收款服務(wù)，在起到有效監(jiān)督財務(wù)資金管理的同時，有效地規(guī)避融資風險、資金支付風險。

3.2 建立完整的PPP法律體系

(1)建立選擇最佳承包者的法律章程。PPP模式中，項目的投資者都是經(jīng)過投標競爭或者是政府特許而存在，因此良好的激勵體制可以在項目中吸引最佳的承包者參與投標競爭。所以，在這一層面上，要對參與投標的企業(yè)進行調(diào)查了解，避免導(dǎo)致各項不必要風險的增加。

(2)在項目的開展中，要將各項具體的細則和事宜以正規(guī)的形式呈現(xiàn)，并確立完善的流程，以此明確各項職責，盡量避免政府與投資者、項目與政策等之間的沖突。

(3)將評估事項納入到PPP法律體系中，并建立投資者與項目、政府與項目、投資者與政府之間的相互評估，在評估中明確法律責任，并真正地將監(jiān)督職能融入到具體的環(huán)節(jié)中，使PPP法律體系有一定的效率和執(zhí)行度。

3.3 完善PPP模式項目的實施

關(guān)于PPP模式在公路建設(shè)或者是其他項目建設(shè)中的應(yīng)用，其主要的目的是保證項目的順利實施，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，要建立PPP模式項目實施的相關(guān)流程。而具體階段主要是項目的實施階段以及對項目的經(jīng)營與維護。一方面，在項目實施階段中，要加強監(jiān)督，鼓勵節(jié)約的同時避免材料使用的不合理以及不合格，尤其是為了避免有關(guān)偷工減料等這樣的道德風險的存在，要在項目實施的過程中設(shè)立負責監(jiān)督的人員，并且對違規(guī)者要實施相應(yīng)的懲罰。另一方面是對項目的維護以及經(jīng)營，可以建立信息化公眾平臺，及時了解項目的后續(xù)質(zhì)量和情況。

4 結(jié)束語

公路建設(shè)作為推動我國經(jīng)濟建設(shè)中的重要組成部分，PPP模式的運用既起到了積極的作用，同時也存在需要不斷完善的地方。在經(jīng)濟全球化的背景下，要使PPP模式更加具體，除了有參與者能夠提供的資金基礎(chǔ)以外，還需要加強各項法律的完善，而法律體系的建立，也應(yīng)當與國家其他相關(guān)制度和政策協(xié)同發(fā)展，從而建立具有長遠效用的PPP模式。

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[2] 李利娜.高速公路建設(shè)PPP融資模式探討[J].改革與戰(zhàn)略,2015,2(3):53-55.

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[4] 劉翠.公路建設(shè)PPP模式風險分擔關(guān)系研究[J].西華大學(xué),2011,7(2):3-5.

The analysis of the PPP mode

ZHANG Jian

(Guizhou Expressway Group Co., Ltd.,Guiyang, Guizhou 550001,China)

The PPP mode has been widely used in many projects with the improvement of social economy. This paper takes road construction projects as the example, and deeply analyzes the PPP mode in our country. Arrange the basic theories at first, then point out the disadvantages of the PPP mode, and propose some advices to improve finally aiming to make PPP mode more perfect, and to improve to put the projects into effect.

road construction; the PPP mode; disadvantage; advice

2015-12-18

張健(1962-)，工程師，從事公路橋梁及隧道工程技術(shù)施工、質(zhì)檢、監(jiān)理及技術(shù)管理工作。

U415.1

C

1008-3383(2016)02-0148-02