廣東省小型水利工程管理體制改革進(jìn)展與對(duì)策探討

耿 爽,夏 甜

(1.廣東省水利廳,廣東 廣州 510635；2.廣東省水利水電科學(xué)研究院,廣東省大壩安全技術(shù)管理中心,廣東 廣州 510635)

廣東省小型水利工程管理體制改革進(jìn)展與對(duì)策探討

耿 爽1,夏 甜2

(1.廣東省水利廳,廣東 廣州 510635；2.廣東省水利水電科學(xué)研究院,廣東省大壩安全技術(shù)管理中心,廣東 廣州 510635)

按照國(guó)家和廣東省的有關(guān)部署,我省積極推進(jìn)小型水利工程管理體制改革工作,成立了相關(guān)的辦事機(jī)構(gòu),制定了改革實(shí)施方案,并按照試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面的原則,在全省范圍內(nèi)建立試點(diǎn),明晰了小型水利工程權(quán)責(zé),落實(shí)了工程管護(hù)主體和經(jīng)費(fèi),使管理更加規(guī)范,體制更加順暢,為我省改革工作的全面鋪開打下了基礎(chǔ)。該文總結(jié)了我省改革工作的措施和進(jìn)展、存在的問題和解決對(duì)策,可供省內(nèi)和全國(guó)的其他地區(qū)借鑒。

小型水利工程；管理；體制改革；進(jìn)展；對(duì)策

長(zhǎng)期以來,“重建設(shè)輕管理”[1-2]、“重使用輕養(yǎng)護(hù)”一直是制約和影響水利事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)老大難問題。廣東現(xiàn)有小型水利工程10.7萬(wàn)多宗,這些點(diǎn)多、面廣的小型水利工程和設(shè)施在防洪減災(zāi)、灌溉排澇、城鄉(xiāng)供水、生態(tài)保護(hù)以及解決“三農(nóng)”問題等方面發(fā)揮重要作用。管好、用好這些工程設(shè)施,事關(guān)廣大農(nóng)村群眾的切身利益,以及防洪保安和社會(huì)穩(wěn)定。但長(zhǎng)期以來這些工程存在管理主體不明確、管理責(zé)任不清晰、管理經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等突出問題[3-6]。近年來,我省按照中央部署加大對(duì)民生水利建設(shè)的投入,大量小型水利工程經(jīng)過除險(xiǎn)加固或重修,工程效益得以恢復(fù)或提高,如不進(jìn)行管理體制機(jī)制上的改革創(chuàng)新,極有可能走上“除險(xiǎn)、失管、出險(xiǎn)、再除險(xiǎn)”的惡性循環(huán),難以適應(yīng)發(fā)展民生水利的要求,更無(wú)法適應(yīng)廣東2018年率先全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)和新需求。對(duì)小型水利工程進(jìn)行管理體制機(jī)制上的改革創(chuàng)新,已刻不容緩。

1 改革的工作措施

1.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

2013年4月以來,按照水利部、財(cái)政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》,以及中央關(guān)于深化水利改革系列工作部署,廣東省政府及各部門高度重視,由廣東省水利廳和財(cái)政廳及時(shí)聯(lián)合成立領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把小型水利工程管理改革工作列入年度深化水利改革重點(diǎn)工作和作為破解水利工程“重建輕管”難題的重要抓手,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在系統(tǒng)分析總結(jié)過去小型水利工程管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、研討、審議及修改,廣東省水利廳聯(lián)合省財(cái)政廳于2014年印發(fā)了《廣東省深化小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案》和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法,作為改革行動(dòng)指南,穩(wěn)步推進(jìn)改革各項(xiàng)工作。實(shí)施方案要求,到2018年基本完成全省小型水利工程管理體制改革,建立適應(yīng)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、科學(xué)規(guī)范的管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制,確保工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮,為廣東2018年率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力支撐。

實(shí)施方案強(qiáng)調(diào)改革應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則：一是權(quán)責(zé)一致。明晰所有權(quán)、界定管理權(quán)、明確使用權(quán)、落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任。二是政府主導(dǎo)。強(qiáng)化政府責(zé)任,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),調(diào)動(dòng)各方積極性,綜合推進(jìn)改革。三是突出重點(diǎn)。重點(diǎn)解決落實(shí)管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等問題。四是因地制宜。按照全省“鎮(zhèn)鎮(zhèn)都有水管所、村村都有水管員、宗宗工程有人管”的基層水利服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo),結(jié)合本地實(shí)際情況推進(jìn)改革,不搞“一刀切”。通過明晰產(chǎn)權(quán),落實(shí)管護(hù)責(zé)任,積極探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種工程管理模式,確保安全運(yùn)行,充分發(fā)揮工程效益。

目前,廣東省有改革任務(wù)的地級(jí)以上市和21個(gè)省級(jí)、市級(jí)試點(diǎn)縣均制定了深化小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案,建立了改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,明確將改革工作作為年度目標(biāo)考核的內(nèi)容,完善了監(jiān)督考核機(jī)制。

1.2樹典型刻樣板,以點(diǎn)帶面促改革

各地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn),在明晰權(quán)責(zé)、落實(shí)工程管護(hù)主體和經(jīng)費(fèi)、探索工程管理模式等方面進(jìn)行創(chuàng)新和研究,樹立適用性強(qiáng)、可復(fù)制、易推廣的改革典型和樣板。為發(fā)揮典型示范的引領(lǐng)作用,廣東省設(shè)立了國(guó)家、省、市三級(jí)改革試點(diǎn),其中有梅州蕉嶺縣、佛山南海區(qū)2個(gè)國(guó)家級(jí)示范縣；乳源縣、海豐縣、高州市、懷集縣、羅定市5個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣(市),還有16個(gè)市級(jí)試點(diǎn)縣。

1.3多渠道籌集資金助推改革

各地尤其是各試點(diǎn)縣通過加大對(duì)小型公益性(或準(zhǔn)公益性)水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助力度,或從地方水利基金，水利規(guī)費(fèi)收入，土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利專項(xiàng)資金中，安排一定比例的資金，專項(xiàng)用于小型水利工程的運(yùn)行管理等方式，多渠道籌措資金,建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制助推改革。

為充分調(diào)動(dòng)各地深化小型水利工程管理體制改革積極性,廣東省從2016年中央財(cái)政縣級(jí)以下公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金中,安排4 128萬(wàn)元中央補(bǔ)助資金專項(xiàng)，用于深化小型水管體制改革試點(diǎn)縣的小型水利工程維修養(yǎng)護(hù),其中小(1)型水庫(kù)每宗2萬(wàn)元、小(2)型水庫(kù)1萬(wàn)元、每個(gè)試點(diǎn)縣其他小型水利工程150萬(wàn)元。各試點(diǎn)地區(qū)通過改革,管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)也得到初步報(bào)障。南海區(qū)各類水利工程目標(biāo)管理經(jīng)費(fèi)投入每年超過7 000萬(wàn)元,保障了水利工程的日常運(yùn)營(yíng)及保養(yǎng)維護(hù)；羅定市財(cái)政每年給予鎮(zhèn)級(jí)水利協(xié)會(huì)補(bǔ)助3 000元、村級(jí)水利協(xié)會(huì)1 500元,另外對(duì)鎮(zhèn)街、村所屬各宗小型水庫(kù)管理人員按照小(1)型每宗每年3 600元、小(2)型每宗每年2 400元進(jìn)行補(bǔ)助。

2 改革的工作進(jìn)展

2.1試點(diǎn)進(jìn)展情況

蕉嶺縣和南海區(qū)等2個(gè)國(guó)家級(jí)示范縣已于2014年底完成改革任務(wù),并順利通過績(jī)效評(píng)價(jià)驗(yàn)收。乳源縣、海豐縣、高州市、懷集縣、羅定市等5個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣已于2015年底前基本完成了改革任務(wù),其中羅定市、海豐縣、高州市和懷集縣已完成績(jī)效評(píng)價(jià)驗(yàn)收；16個(gè)市級(jí)試點(diǎn)縣也已制定改革實(shí)施方案,成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組,力爭(zhēng)2016年底前完成改革任務(wù)。上述試點(diǎn)縣在改革工作中探索出了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn),其中南海區(qū)、蕉嶺縣、羅定市和懷集縣等試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)如下。

1) 南海區(qū)：屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),按照“產(chǎn)權(quán)有歸屬、管理有載體、運(yùn)行有機(jī)制、工程有效益”的要求,高效完成了改革工作。一是進(jìn)一步確定權(quán)屬、明晰職責(zé),實(shí)行鎮(zhèn)街基層管理為主的管理體系。二是大力推進(jìn)水利工程建管分離、管養(yǎng)分離,優(yōu)化調(diào)整了基層水利機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織體制。三是以目標(biāo)考核為抓手,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范化管理,根據(jù)目標(biāo)考核的結(jié)果由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政按1∶1比例進(jìn)行資金補(bǔ)助,不足部分由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌解決。改革后,區(qū)財(cái)政每年投入維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)近億元,管理水平再上新臺(tái)階。

2) 蕉嶺縣：地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū),不等不靠,積極主動(dòng)推進(jìn)改革工作,2 617宗小型水利工程全部完成了確權(quán)頒證工作。一是通過以大帶小、以水養(yǎng)水,拓展現(xiàn)有水管單位的職能延伸,把水利工程打造成為旅游景點(diǎn),發(fā)展旅游業(yè),增加水管單位收入,解決部分工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。二是結(jié)合基層服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,全縣97個(gè)村級(jí)水利協(xié)會(huì)全部進(jìn)行了社團(tuán)法人注冊(cè)登記,村民按畝繳納管理經(jīng)費(fèi),政府對(duì)維養(yǎng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額補(bǔ)助和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ),充分激發(fā)村民自治組織自主管理小型水利工程的活力,有效破解了小型水利工程“管理無(wú)主體、投資無(wú)回報(bào)、耗費(fèi)無(wú)補(bǔ)償、維護(hù)無(wú)資金”的發(fā)展瓶頸。三是積極嘗試小水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn),把小型水利工程體制改革與農(nóng)村連片治理相結(jié)合,推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè),農(nóng)村面貌煥然一新。

3) 羅定市：采取邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣的模式,以明確產(chǎn)權(quán)和管護(hù)主體、明確管護(hù)人員、明確經(jīng)費(fèi)來源等“三個(gè)明確”為工作思路,在完成1 648宗工程確權(quán)發(fā)證的同時(shí),進(jìn)一步明確工程管理責(zé)任和安全生產(chǎn)責(zé)任,市財(cái)政每年投入小型水利工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不少于300萬(wàn)元。

4) 海豐縣：以全面部署、整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)、分步確權(quán)的步驟,按照“五明確三落實(shí)一滿意”(五明確：產(chǎn)權(quán)明確、管理主體明確、管護(hù)范圍明確、管理責(zé)任明確、管理制度明確；三落實(shí)：落實(shí)管護(hù)措施、落實(shí)小型水利工程管理人員、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)；一滿意是群眾普遍滿意)的要求完成了全縣1 085宗小型水利工程確權(quán)頒證工作。

5) 懷集縣：以全縣13條中小河流及其堤防管理體制改革為切入點(diǎn),設(shè)立中小河流堤防管理中心,全縣中小河流全部設(shè)立界樁和頒證,通過以點(diǎn)帶面逐步完成560宗小型水利工程確權(quán)頒證工作,并推行專業(yè)化集中管理和社會(huì)化養(yǎng)護(hù)模式,實(shí)行管養(yǎng)分離,通過政府購(gòu)買服務(wù),聘請(qǐng)專業(yè)資質(zhì)公司進(jìn)行管護(hù)。

2.2工程產(chǎn)權(quán)明晰及管護(hù)主體、經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況

通過調(diào)查摸底,全省納入改革的小型水利工程共107 625宗,其中小型水庫(kù)7 450宗,中小河流及其堤防3 996宗,小型水閘11 707宗,小型農(nóng)田水利工程及設(shè)施57 272宗,農(nóng)村飲水安全工程18 383宗,小型水電站8 817宗。截至目前,共有75 895宗工程明晰了管理權(quán),占總數(shù)的70.5%；共有60 319宗工程落實(shí)了管護(hù)主體,明確了管護(hù)主體責(zé)任,占總數(shù)的56.1%；有16 195宗工程建立了財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制,共落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)4.10億元,占應(yīng)落實(shí)7.57億元的54.2%。從資金來源看,政府預(yù)算資金、政府性基金、其他水利規(guī)費(fèi)、土地出讓收益計(jì)提資金、產(chǎn)權(quán)所有者籌集分別為2.63億元、0.2億元、0.1億元、0.05億元、1.57億元,占比為64.15%、4.9%、2.4%、1.2%、38.30%。

2.3管護(hù)模式探索情況

各地積極探索管護(hù)新模式,切實(shí)保障工程效益的長(zhǎng)期發(fā)揮。目前,實(shí)行政府集約化、專業(yè)化管理的共32 296宗,包括基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)集中管理的25 730宗、專門管理單位集中管理的6 313宗、委托大型水利工程管理單位或購(gòu)買社會(huì)服務(wù)實(shí)行專業(yè)化管理的253宗；實(shí)行社會(huì)化管理的1 438宗,包括承包、租賃等管理方式1 260宗和股份合作管理方式178宗。

3 存在的問題及對(duì)策

3.1存在的問題

國(guó)家級(jí)試點(diǎn)和省級(jí)試點(diǎn)基本完成改革任務(wù)后,小型水利工程管理體制改革工作進(jìn)入“深水區(qū)”,要確保按期完成改革任務(wù),還存在一些不容忽視的問題,主要有以下3個(gè)方面。

1) 改革涉及面廣,利益協(xié)調(diào)難度大。小型水利工程管理體制改革涉及工程確權(quán)等復(fù)雜問題,牽涉面廣,涉及基層群眾、村集體、村民用水協(xié)會(huì)、工程管理單位、村民等多方關(guān)系和利益,政策性強(qiáng),難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題多,推進(jìn)難度大,改革任務(wù)艱巨。

2) 部分地方政府存在觀望態(tài)度,對(duì)小型水利工程管理體制改革認(rèn)識(shí)不足,重視不夠,積極性不高。

3) 工程管理維護(hù)的機(jī)制和制度落實(shí)難度大。工程所有權(quán)的落實(shí)、管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)化管理工作亟待加強(qiáng)。

3.2對(duì)策

1) 堅(jiān)持高位推進(jìn)改革工作。建議以省政府名義,出臺(tái)進(jìn)一步深化小型水利工程管理體制改革指導(dǎo)意見等相關(guān)文件,進(jìn)一步增強(qiáng)各地政府改革的緊迫感和責(zé)任感,從高位推動(dòng)小型水利工程管理體制改革,確保按時(shí)完成改革任務(wù),為廣東2018年率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力水利支撐。

2) 整合改革力量。結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)管理政策調(diào)整、鼓勵(lì)地方政府整合各部門力量方面

3) 突出重點(diǎn),建立機(jī)制。充分發(fā)揮中央政策,建立省級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)助維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)；突出小型水庫(kù)重點(diǎn),建立標(biāo)準(zhǔn)化管養(yǎng)評(píng)價(jià)工作。

[1] 黃東標(biāo).廣西貴港市港南區(qū)小型水利工程管理體制改革淺析[J].人民珠江,2011(2):58-59．

[2] 王喜波.縣域小型水利工程管理體制改革方向與措施[J].中國(guó)水利,2014(2):50-51．

[3] 廖瑞釗,唐林波.江西省小型水利工程管理體制改革的實(shí)踐與探索[J].江西水利科技,2014，40(3):235-238．

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(本文責(zé)任編輯 王瑞蘭)

Development and Countermeasures of Management System Reform about Small Water Conservancy Project in Guangdong Province

GENG Shuang1,XIA Tian2

(1.Guangdong Provincial Water Resources Department, Guangzhou 510635,China;2.Guangdong Research Institute of Water Resources and Hydropower,
Dam Safety Technology Management Center of Guangdong Province, Guangzhou 510635,China)

In accordance with the relevant of the State and Guangdong province,the provincial government actively promoted the reform about the management system of small water conservancy project,set up the related service organization, and formulate the implementation plan. According to the principle of “conduct trials first” and “point toan area”, set up pilots in the province,clarified responsibilities,implemented management subject and funds,management had been more standardized, the system had been more smooth,to lay a foundation for the full swing of the reform work in our province.This paper summarized the measures and developments, problems and solutions of the reform in our province.Those could be used for reference in other areas of the province and the country.

Small water conservancy project；management；system reform；developments；solutions

F416.9

2016-11-07;

2016-11-09 作者簡(jiǎn)介：耿爽(1984),男,本科，工程師,主要從事水利工程管理工作。