困境與出路：黨代會(huì)常任制必須實(shí)體化

郭文亮　李金哲　單文龍

(中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275)

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困境與出路：黨代會(huì)常任制必須實(shí)體化

郭文亮李金哲單文龍

(中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275)

摘要：黨代會(huì)常任制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨創(chuàng)始人所開(kāi)創(chuàng)的制度設(shè)計(jì)，也是落實(shí)黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地位的重要前提，但后來(lái)由于各種主客觀方面的原因，各國(guó)共產(chǎn)黨普遍沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化，黨的決策難以民主化、科學(xué)化。黨的十六大明確提出要探索黨代會(huì)常任制，并在一些省市進(jìn)行了試點(diǎn)，但一直未取得突破性進(jìn)展，因此，要真正破解黨代會(huì)常任制改革的困境與出路，就必須重新科學(xué)界定黨代會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系，增設(shè)黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，落實(shí)黨代表各項(xiàng)權(quán)利，推動(dòng)黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

關(guān)鍵詞：黨代會(huì)常任制；實(shí)體化；黨委會(huì)；年會(huì)制；黨代會(huì)

黨代會(huì)常任制是從馬克思、恩格斯創(chuàng)立的黨代會(huì)年會(huì)制中發(fā)展而來(lái)，經(jīng)過(guò)列寧的實(shí)踐探索，曾經(jīng)一度在各國(guó)的馬克思主義政黨中實(shí)行，但后來(lái)都未堅(jiān)持下來(lái)，黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)民主決策形式的具體體現(xiàn)、是黨內(nèi)權(quán)力有序運(yùn)行的必要條件。中國(guó)共產(chǎn)黨自建立以來(lái)就十分重視黨內(nèi)民主建設(shè)，從黨的一大到黨的四大曾短暫嘗試過(guò)黨代會(huì)年會(huì)制，但由于國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)和“左”的錯(cuò)誤影響沒(méi)能堅(jiān)持下來(lái)。改革開(kāi)放后，黨開(kāi)始重新試點(diǎn)黨代會(huì)常任制，特別是黨的十六大報(bào)告明確提出進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，這項(xiàng)工作雖然得到黨中央的確認(rèn)和推動(dòng)，但多年來(lái)在各地的實(shí)踐中沒(méi)有抓住實(shí)行黨代會(huì)常任制的本質(zhì)，黨代會(huì)常任制基本上沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而黨代會(huì)常任制能不能實(shí)體化就成為黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位能不能落實(shí)的關(guān)鍵所在。

一、從年會(huì)制到常任制：黨代會(huì)會(huì)制探索的歷史演變

黨代會(huì)常任制理念最早由馬克思、恩格斯提出，并在其創(chuàng)建的世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織——共產(chǎn)主義者同盟中首先實(shí)施。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政踐行常任制理念始于列寧，斯大林時(shí)期遭到廢止。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代會(huì)常任制也做了一些可貴的探索，為進(jìn)一步推行黨代會(huì)常任制積累了初步的經(jīng)驗(yàn)。

(一)馬克恩、恩格斯時(shí)期黨代會(huì)年會(huì)制的初創(chuàng)

1847年，馬克思、恩格斯創(chuàng)建了共產(chǎn)主義者同盟，明確提出由黨員民主選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)委員會(huì)，其當(dāng)選者上任后如不稱職可以由黨代表會(huì)議隨時(shí)撤換，并強(qiáng)調(diào)黨的權(quán)力中心不在中央委員會(huì)，而在黨代表大會(huì)。在馬克思、恩格斯起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作……代表大會(huì)是全盟的立法機(jī)關(guān)……代表大會(huì)于每年8月舉行。遇有緊急情況中央委員會(huì)得召集非常代表大會(huì)”[1]?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》不僅規(guī)定了黨代會(huì)年會(huì)制，而且還規(guī)定了決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)中央委員會(huì)的地位及其相互關(guān)系，為后來(lái)馬克思主義政黨代表大會(huì)常任制建設(shè)提供了范本。

1869年建立的德國(guó)社會(huì)民主工黨是世界第一個(gè)在民族國(guó)家范圍內(nèi)建立的社會(huì)主義政黨，德國(guó)社會(huì)民主工黨正式實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制，“從1869年至1914年該黨指導(dǎo)思想上改變方向?yàn)橹?，這45年之中該黨有33年處于合法斗爭(zhēng)的在野黨地位，堅(jiān)持實(shí)行黨代表大會(huì)年會(huì)制，召開(kāi)了三十三次黨代表大會(huì)”[2]。1892年恩格斯在致奧古斯特·倍倍爾的信中強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持每年召開(kāi)一次黨代表大會(huì)。即使為了遵守黨章，你們執(zhí)行委員會(huì)也必須這樣做……讓全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，一般說(shuō)來(lái)也是重要的。”[3]

馬克思、恩格斯對(duì)黨代會(huì)常任制的探索主要是實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制，通過(guò)這種形式實(shí)踐黨內(nèi)民主是符合當(dāng)時(shí)歷史實(shí)際和客觀條件的。第一，共產(chǎn)黨員總體數(shù)量和黨代表數(shù)量不多，黨內(nèi)事務(wù)也不多，黨代會(huì)召開(kāi)相對(duì)容易；第二，歐洲國(guó)家國(guó)土面積普遍不大，黨員集中起來(lái)的成本較低，每年進(jìn)行一次集體決策具有現(xiàn)實(shí)可能性。隨著共產(chǎn)黨的黨員隊(duì)伍發(fā)展并進(jìn)一步成為執(zhí)政黨，黨代會(huì)年會(huì)制帶來(lái)的問(wèn)題慢慢凸現(xiàn)。

(二)列寧時(shí)期黨代會(huì)年會(huì)制的進(jìn)一步實(shí)踐

馬克思、恩格斯時(shí)期的黨代會(huì)年會(huì)制被列寧繼承下來(lái)，并在執(zhí)政后試圖探索一條更切實(shí)可行的發(fā)展道路。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前身是俄國(guó)社會(huì)民主工黨，它于1898年宣告成立, 成立后便被沙皇政府視為異端,遭到不斷鎮(zhèn)壓，甚至無(wú)法正常開(kāi)展工作。在這種艱難處境下，列寧在1903年7月的俄國(guó)社會(huì)民主工黨第二次代表大會(huì)上向大會(huì)提交的《社會(huì)民主工黨章程草案》第2條規(guī)定:“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì)。代表大會(huì)由中央委員會(huì)召開(kāi)(盡可能至少每?jī)赡暌淮??！盵4]11905年4月俄國(guó)社會(huì)民主工黨第三次代表大會(huì)通過(guò)《俄國(guó)社會(huì)民主工黨黨章》中確立“代表大會(huì)由黨中央委員會(huì)召開(kāi)，每年一次”[4]7。

1906年9月，列寧收到了孟什維克“南俄代表會(huì)議”通過(guò)的組織章程，其中補(bǔ)充了這樣一條新內(nèi)容：“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì)，代表大會(huì)盡可能每年召開(kāi)一次?！绷袑幨挚隙ㄟ@一點(diǎn)，當(dāng)即表明“我們熱烈歡迎這一改進(jìn)”[5]。由于革命活動(dòng)受到鎮(zhèn)壓，1907年4月在倫敦召開(kāi)黨的五大后，直至1917年7月才召開(kāi)黨的六大。俄國(guó)十月革命后，布爾什維克執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，雖然面臨國(guó)內(nèi)外雙重困境，列寧仍然堅(jiān)持黨代會(huì)年會(huì)制，1918～1923年先后召開(kāi)6次黨代會(huì)(黨的七大到十二大)，堅(jiān)持由黨代會(huì)決定執(zhí)政黨的治國(guó)方略，將黨內(nèi)最高決策權(quán)賦予黨代會(huì)。

1924年列寧去世后，黨代會(huì)年會(huì)制逐漸被斯大林拋棄。斯大林將十五大黨章修改為:“黨的全國(guó)代表大會(huì)至少每?jī)赡暾匍_(kāi)一次。”[6]之后黨的十六大比原計(jì)劃推遲1年進(jìn)行，黨的十七大與黨的十六大相隔4年，黨的十八大則與黨的十七大隔了5年，黨的十九大則是與黨的十八大相隔了13年。經(jīng)過(guò)斯大林時(shí)期，黨代會(huì)年會(huì)制被廢止，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由黨代會(huì)逐漸轉(zhuǎn)移到中央政治局，中央政治局的權(quán)力又集中到斯大林個(gè)人手中。斯大林去世后，這種黨的權(quán)力又高度集中在總書(shū)記一人之手的體制一直延續(xù)到蘇共最后垮臺(tái)。阿克頓勛爵說(shuō)過(guò)：“不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵7]正是這種權(quán)力高度集中的體制造成蘇共領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力沒(méi)有任何約束，權(quán)力濫用與腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，人民漸漸不再相信蘇共能代表自己的利益。蘇共垮臺(tái)前不久，蘇聯(lián)社會(huì)科學(xué)院曾對(duì)蘇聯(lián)人民進(jìn)行了一次調(diào)查，結(jié)果是“認(rèn)為蘇共代表全體勞動(dòng)人民的只占7%，認(rèn)為蘇共代表工人的占4%，而認(rèn)為蘇共代表全體黨員的也只有11%。但是說(shuō)蘇共代表誰(shuí)呢？認(rèn)為就是代表黨的官僚、代表干部、代表機(jī)關(guān)工作人員，持有這樣一種看法的占到85%”[8]。說(shuō)明這種高度集權(quán)的體制已經(jīng)喪失了人民的信任，最終導(dǎo)致了1991年蘇共垮臺(tái)與蘇聯(lián)的解體。

蘇共在黨代會(huì)常任制上的探索主要是在列寧時(shí)期，列寧將一個(gè)在野黨通過(guò)革命變成執(zhí)政黨，列寧一直注重黨內(nèi)民主，特別重視黨代會(huì)年會(huì)制，倡導(dǎo)民主集中制，在馬克思、恩格斯的基礎(chǔ)上探索如何在執(zhí)政后仍然實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制，并初步建立工農(nóng)檢察院(后改為中央紀(jì)律檢查委員會(huì))，用于監(jiān)督黨委會(huì)。但由于列寧過(guò)早去世，他所設(shè)計(jì)的黨代會(huì)年會(huì)制被后繼者廢止，其主要原因有兩個(gè)：一是蘇共剛開(kāi)始黨員不多，執(zhí)政后黨員數(shù)量膨脹，每年開(kāi)會(huì)成本巨大；二是斯大林熱衷于個(gè)人集權(quán)，黨代會(huì)年會(huì)制不利于個(gè)人集權(quán)。

(三)中國(guó)共產(chǎn)黨黨代會(huì)常任制的新探索

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨代會(huì)常任制的探索最初也是從黨代會(huì)年會(huì)制開(kāi)始的。從黨的一大到黨的三大均是每年舉行1次，1922年黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》就規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān);在全國(guó)大會(huì)閉會(huì)期間，中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)”[9]。1921～1928年中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)了6次黨代會(huì)，基本實(shí)行了黨代會(huì)年會(huì)制，但后來(lái)由于國(guó)民黨殘酷鎮(zhèn)壓革命，中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)受到嚴(yán)厲打壓，直至1945年才召開(kāi)黨的七大。黨的七大《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》雖然規(guī)定黨的代表大會(huì)每3年或2年召開(kāi)一次，但由于解放戰(zhàn)爭(zhēng)、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)及建國(guó)初期各項(xiàng)急迫工作的耽擱，黨的八大至1956年才召開(kāi)。

建國(guó)后，黨開(kāi)始執(zhí)掌政權(quán)，在黨的八大召開(kāi)前夕，黨內(nèi)開(kāi)始討論實(shí)行黨代會(huì)常任制問(wèn)題。1956年4月28日毛澤東提出：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì)，有黨的國(guó)會(huì)，黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開(kāi)會(huì)不可。是不是可以考慮采用這個(gè)辦法，比如五年一任。這還沒(méi)有寫(xiě)到黨章草案上去，提出來(lái)請(qǐng)大家考慮，看是否可以。”[10]這個(gè)觀點(diǎn)立刻得到黨內(nèi)的響應(yīng)，1956年9月15日在黨的八大上，鄧小平做了《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》，第一次系統(tǒng)地闡述了黨代會(huì)常任制，認(rèn)為要“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會(huì)在黨章草案中，決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣……代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”[11]。但在之后的反右運(yùn)動(dòng)背景下，黨代會(huì)沒(méi)有再按時(shí)召開(kāi)，無(wú)法及時(shí)糾正黨的錯(cuò)誤。

自黨的十一大開(kāi)始，黨代會(huì)穩(wěn)定在每5年舉行一次。改革開(kāi)放后，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)開(kāi)始成為推進(jìn)黨內(nèi)民主的一個(gè)重要內(nèi)容。 自1988年始,全國(guó)有12個(gè)縣市區(qū)陸續(xù)開(kāi)始了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。黨的十六大報(bào)告提出要“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[12]。黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)在全國(guó)開(kāi)始慢慢推進(jìn)，但仍未找到一條切實(shí)可行的路徑。

總體而言，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨代會(huì)常任制上的探索由于主客觀方面的原因，雖然一些試點(diǎn)單位在形式上實(shí)現(xiàn)了每年召開(kāi)一次黨代會(huì)，但始終沒(méi)有抓住黨代會(huì)常任制的關(guān)鍵——黨代會(huì)常任制的實(shí)體化，因而經(jīng)過(guò)十幾年的試點(diǎn)仍未找到黨代會(huì)常任制的突破點(diǎn)，真正落實(shí)黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

二、存在問(wèn)題與原因：黨代會(huì)的決策地位被虛化

黨代會(huì)常任制改革的實(shí)質(zhì)不僅涉及到黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行具體機(jī)制問(wèn)題，更是關(guān)系到權(quán)力運(yùn)行背后的根本理念問(wèn)題，即集體民主決策還是少數(shù)甚至個(gè)人決策問(wèn)題。斯大林時(shí)期，由于社會(huì)主義國(guó)家共產(chǎn)黨受蘇共政黨機(jī)制的影響，普遍未能實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制，導(dǎo)致黨代會(huì)的決策權(quán)被虛化，進(jìn)而給各國(guó)社會(huì)主義事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失。

(一)存在問(wèn)題

1.黨代會(huì)地位虛化

各國(guó)共產(chǎn)黨在創(chuàng)黨之初基本上堅(jiān)持了馬克恩、恩格斯和列寧設(shè)計(jì)的組織架構(gòu)，分別設(shè)立了決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)律檢查委員會(huì)，但實(shí)際操作中卻模糊了三者之間的關(guān)系和定位，從而造成了黨代會(huì)地位虛化?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)第10條第3款規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)?！饵h章》又規(guī)定：“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨?！盵13]①由于黨代會(huì)5年才召開(kāi)1次，間隔時(shí)間長(zhǎng)、會(huì)期短，加上黨代會(huì)沒(méi)有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，一切有關(guān)黨代會(huì)的籌備、黨代會(huì)上要討論的重大決策以及重要人事安排都是由黨委會(huì)一手操辦，這樣，黨委會(huì)實(shí)際上就承擔(dān)了黨代會(huì)的職能，既扮演了黨的權(quán)力決策機(jī)關(guān)角色，又扮演了黨的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)角色，形成了“自己決策自己執(zhí)行”的一種局面，從而導(dǎo)致了黨代會(huì)地位虛化。

2.黨代表權(quán)利弱化

黨代表是黨代會(huì)權(quán)力的直接體現(xiàn)者、是體現(xiàn)黨代會(huì)決策權(quán)的直接承擔(dān)者和落實(shí)黨代會(huì)決策權(quán)的重要監(jiān)督者，但現(xiàn)實(shí)中，黨代表的權(quán)利發(fā)揮空間過(guò)于狹小，導(dǎo)致黨代表權(quán)利的弱化。

一是黨代會(huì)間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，5年才開(kāi)1次黨代會(huì)，黨代表平時(shí)基本上沒(méi)有機(jī)會(huì)行使自己的權(quán)利，且會(huì)前議題和主要文件不公布，黨代表來(lái)不及廣泛征求黨員意見(jiàn)，無(wú)法及時(shí)反映黨員群眾的訴求。

二是黨代會(huì)會(huì)期短，一般為10天左右，黨代表對(duì)會(huì)上要討論的很多重大議題和文件來(lái)不及認(rèn)真思考和審議，黨代表難以在會(huì)上真正表達(dá)自己和廣大黨員的心聲。

三是閉會(huì)期間，由于黨代表不是專職的，都有自己繁忙的本職工作，加上缺乏必要的平臺(tái)和暢通的渠道，黨代表沒(méi)有充分的時(shí)間和精力做深入的調(diào)查研究，難以充分發(fā)揮黨代表的權(quán)力監(jiān)督作用。

四是黨代表自身缺乏行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的意識(shí)及責(zé)任感?，F(xiàn)任黨代表多由黨委領(lǐng)導(dǎo)干部、明星名人或勞模構(gòu)成，前者有決策者和執(zhí)行者集于一身的角色沖突，后者在一定范圍內(nèi)缺乏黨代表應(yīng)有的權(quán)利意識(shí)，這樣的黨代表很難真正代表廣大黨員發(fā)揮民主決策和監(jiān)督作用。

3.黨委會(huì)權(quán)力過(guò)大

按照現(xiàn)行《黨章》中規(guī)定的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置，黨內(nèi)決策機(jī)構(gòu)黨代會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委會(huì)是相對(duì)分離的,但由于決策權(quán)的虛化和監(jiān)督權(quán)的“矮化”，黨委會(huì)成為集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的超級(jí)“權(quán)力中心”。

從馬克恩、恩格斯開(kāi)創(chuàng)的共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度設(shè)計(jì)來(lái)看，黨代會(huì)是黨內(nèi)重大事務(wù)的決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，但由于黨代會(huì)年會(huì)制未能堅(jiān)持下去，黨代會(huì)的決策權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移到了黨委會(huì)，某種意義上黨代會(huì)的決策地位形同虛設(shè)。

黨的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱紀(jì)委)既沒(méi)有黨代會(huì)理論上的決策機(jī)關(guān)地位，也沒(méi)有與權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)黨委會(huì)的同等地位?！饵h章》第43條明確規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！盵13]紀(jì)委雖然與黨委會(huì)一樣是在黨代會(huì)上同時(shí)產(chǎn)生的，但實(shí)際上卻成了黨委會(huì)的“下屬機(jī)構(gòu)”，紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)被“矮化”。

由上可知，黨委會(huì)不僅擁有執(zhí)行權(quán)，實(shí)際上還擁有決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，集三權(quán)于一身，成為至高無(wú)上的“權(quán)力中心”。黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有如此大的權(quán)力，又缺乏嚴(yán)格有效的權(quán)力監(jiān)督制約，發(fā)生權(quán)力濫用與腐敗的幾率就有可能會(huì)增加。

(二)原因分析

黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位被虛化，黨代表的決策和監(jiān)督權(quán)利被弱化，究其原因主要不是黨代會(huì)和黨代表主觀上不作為，而是客觀上不能作為，即制度運(yùn)行上的缺陷造成的。

一方面《黨章》存在對(duì)黨代會(huì)與黨委會(huì)地位與關(guān)系定位的矛盾。《黨章》規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)，黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！盵13]《黨章》又明確規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)要向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，一般來(lái)說(shuō)，只有下級(jí)機(jī)關(guān)才向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,《黨章》既然明確規(guī)定黨代會(huì)和黨委會(huì)都是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，同樣是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的黨委會(huì)怎么要向黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作呢？正是這種矛盾的定位，加上《黨章》又規(guī)定：“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集”，“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國(guó)代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國(guó)共產(chǎn)黨”[13]，從而導(dǎo)致黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上轉(zhuǎn)移到了黨委會(huì)，黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位就這樣被虛化了。

另一方面黨代會(huì)缺乏自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)。黨代會(huì)要維護(hù)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮黨內(nèi)決策作用，凡涉及黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由黨代會(huì)自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，就像全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來(lái)承擔(dān)一樣。但長(zhǎng)期以來(lái)黨代會(huì)一直缺乏自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的工作都是由黨委會(huì)來(lái)承擔(dān)，加之黨代會(huì)沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，黨代表亦不能充分發(fā)揮自己參與決策和監(jiān)督的作用。

三、思路與對(duì)策：黨代會(huì)常任制實(shí)體化

從馬克思、恩格斯創(chuàng)設(shè)黨代會(huì)年會(huì)制到近年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨探索常任制改革和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化和法制化的必然要求，但黨代會(huì)常任制要得到真正落實(shí)，就必須要將黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

(一)何謂黨代會(huì)常任制

要推行黨代會(huì)常任制，首先必須科學(xué)理解黨代會(huì)常任制的涵義，黨代會(huì)常任制是一種黨代會(huì)會(huì)制，黨代會(huì)的會(huì)制最初設(shè)計(jì)為年會(huì)制，現(xiàn)在多設(shè)計(jì)為常任制。年會(huì)制是1年召開(kāi)1次黨代會(huì)，常任制是介于年會(huì)制與定期制(4年或5年)之間的一種會(huì)制，如把黨代會(huì)常任制僅僅理解為1年召開(kāi)1次黨代會(huì)是不科學(xué)的。黨代會(huì)常任制是指黨的代表大會(huì)完成換屆選舉任務(wù)后，在黨代會(huì)任期內(nèi)，持續(xù)行使黨的代表大會(huì)職權(quán)的一種會(huì)制，在此期間，黨代會(huì)要繼續(xù)履行決策和監(jiān)督的職責(zé)，黨代表也要繼續(xù)履行自己參與決策和監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨的代表大會(huì)像全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)那樣，黨代表的權(quán)利也同全國(guó)人民代表大會(huì)代表類似。

常任制與年會(huì)制既有相同的一面也有不同的一面，相同的是兩者都強(qiáng)調(diào)在一屆黨代會(huì)任期內(nèi)持續(xù)行使黨代會(huì)職權(quán)，不同的是前者視情況需要確定黨代會(huì)召開(kāi)的具體時(shí)間，而后者明確規(guī)定每年召開(kāi)1次黨代會(huì)。本文所說(shuō)的黨代會(huì)常任制，既區(qū)別于現(xiàn)在的“五年制”，又不同于傳統(tǒng)的“年會(huì)制”，而是基于黨代會(huì)作為黨內(nèi)的最高決策機(jī)關(guān)的法定地位，在閉會(huì)期間出現(xiàn)重大問(wèn)題需要決策時(shí)，可以及時(shí)討論和決定重大問(wèn)題的一種黨代會(huì)制度。

黨的全國(guó)代表大會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)雖然都是各自領(lǐng)域里的最高決策機(jī)構(gòu)，地位和功能相似，但決策的內(nèi)容及其范圍差別很大。前者只是涉及到黨內(nèi)重大事務(wù)的重要決策，后者則是涉及到全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及國(guó)防、外交等各個(gè)領(lǐng)域的重要決策事務(wù)。雖然黨的黨務(wù)決策有些也要涉及到國(guó)家層面上的一些重大事務(wù)，但那也只是大政方略上的決策，而全國(guó)人民代表大會(huì)每年既要涉及到國(guó)家大政方略上的決策，又要涉及到很多重大具體問(wèn)題的決策，因而黨代會(huì)沒(méi)有必要像全國(guó)人民代表大會(huì)那樣每年召開(kāi)一次代表大會(huì)。

既然黨代會(huì)是一種常任制，那就不能像過(guò)去那樣5年才開(kāi)1次而必須經(jīng)常召開(kāi)，但也不必1年召開(kāi)1次而應(yīng)根據(jù)需要召開(kāi)，即：遇到黨內(nèi)重大問(wèn)題需要決策時(shí)才召開(kāi)。所謂“重大問(wèn)題”的衡定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性與全局性特質(zhì)，即在國(guó)家或地方層面上，制定與審議攸關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的重要路線與方針政策。黨代會(huì)常任在時(shí)間上可能是1年1次，也可能是2年或3年1次，總之，有重大問(wèn)題需要決策時(shí)就及時(shí)召開(kāi)，這樣既避免了“五年制”黨代會(huì)因間隔時(shí)間長(zhǎng)而無(wú)法及時(shí)解決重大問(wèn)題決策的尷尬，又規(guī)避了“年會(huì)制”有時(shí)并無(wú)重大問(wèn)題需要決策，但卻必須每年召開(kāi)黨代會(huì)而導(dǎo)致人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)與政策“朝令夕政”的問(wèn)題。

(二)怎樣實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制

要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制，首先就必須使黨代會(huì)常任制實(shí)體化，而要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化，就必須重新明確黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位。

突出黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)地位，不僅是堅(jiān)持馬克思、恩格斯當(dāng)年創(chuàng)立工人階級(jí)政黨時(shí)強(qiáng)調(diào)的黨內(nèi)民主決策理念，也與黨代會(huì)和黨委會(huì)本身各自的不同功能及作用有關(guān)。從黨代會(huì)與黨委會(huì)的功能定位來(lái)說(shuō)，前者是決策機(jī)關(guān)，后者是執(zhí)行機(jī)關(guān)，決策機(jī)關(guān)的地位應(yīng)該高于執(zhí)行機(jī)關(guān)。按照我國(guó)現(xiàn)行的政治體制，黨代會(huì)與黨委會(huì)二者不僅具有權(quán)力位階上的差別還有功能上的差別。黨代會(huì)不僅擁有決策權(quán)還擁有對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，《黨章》規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)之一是“聽(tīng)取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告”[13]，這種審查就是監(jiān)督，而《黨章》并沒(méi)有賦予中央委員會(huì)對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)上各種報(bào)告的審查權(quán)。

根據(jù)黨代會(huì)與黨委會(huì)的地位與職能，二者關(guān)系的科學(xué)表述應(yīng)該是：黨代會(huì)是黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨委會(huì)是黨內(nèi)權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

首先，只有明確黨代會(huì)是黨內(nèi)唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，才能將黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位落到實(shí)處，也才能使黨代會(huì)常任制實(shí)體化。

其次，要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化，就必須設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。既然黨代會(huì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨代會(huì)的決策權(quán)就不能旁落或虛化，因此，應(yīng)該落實(shí)黨的八大期間毛澤東和鄧小平曾經(jīng)提議設(shè)立的一個(gè)類似全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，承載黨代會(huì)閉會(huì)期間的功能與職責(zé)，避免黨代會(huì)決策權(quán)在閉會(huì)期間的旁落與虛化。①黨代會(huì)下設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，即黨代會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱常委會(huì))。常委會(huì)的權(quán)力由黨代會(huì)延伸，主要擁有召集黨代會(huì)、處理黨代會(huì)日常工作、行使部分事項(xiàng)決策權(quán)(即黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒布)、開(kāi)支黨內(nèi)經(jīng)費(fèi)等權(quán)力。需要特別指出的是，常委會(huì)成員不能與黨委會(huì)、紀(jì)委成員交叉，必須保持相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。②常委會(huì)設(shè)立最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(名稱可另議)1人，副職、正副秘書(shū)長(zhǎng)各1人，委員若干人，均為專職。常委會(huì)可以根據(jù)需要下設(shè)秘書(shū)處和若干專門委員會(huì)，如黨內(nèi)法規(guī)委員會(huì)、黨代表聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、黨代會(huì)籌備委員會(huì)等專門委員會(huì)作為日常決策機(jī)構(gòu)，用于保證決策的科學(xué)化和黨代表作用的發(fā)揮以及黨代會(huì)的籌備。③常設(shè)機(jī)構(gòu)保證適量編制人數(shù)。因?yàn)閷?quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)黨委會(huì)的部分決策權(quán)回歸到黨代會(huì)常委會(huì)后，黨委會(huì)可以減少編制與職能，其部分職能和編制可以轉(zhuǎn)入黨代會(huì)、常委會(huì)。為節(jié)約編制，常委會(huì)委員可兼任其上屬專門委員會(huì)負(fù)責(zé)人，以達(dá)到增設(shè)機(jī)構(gòu)但不增加編制并且分離職能的目的，只有將黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)體化，才能真正體現(xiàn)黨代會(huì)在同級(jí)黨組織中的最高決策和最高領(lǐng)導(dǎo)地位。

最后，要實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任制實(shí)體化，還必須進(jìn)一步落實(shí)黨代表任期制。黨代表是黨代會(huì)決策權(quán)實(shí)體化的執(zhí)行者和承擔(dān)者，如果黨代會(huì)5年才召開(kāi)1次，黨代會(huì)又沒(méi)有自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，黨代表的作用就被大大壓縮和虛化了。黨代會(huì)決策權(quán)的實(shí)體化不僅要求黨代表在會(huì)議召開(kāi)期間行使集體決策權(quán)，而且要求黨代表在閉會(huì)期間仍然行使黨代會(huì)賦予的相關(guān)職責(zé)，為了讓黨代表能在黨代會(huì)內(nèi)外均發(fā)揮作用，必須進(jìn)一步落實(shí)黨代表的任期制。①落實(shí)黨代表的各種權(quán)利。黨代表的權(quán)利得以充分體現(xiàn)是黨代表任期制實(shí)體化的重要條件之一。雖然現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》中對(duì)黨代表的選舉與被選舉權(quán)、投票權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定，并為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了保障，但實(shí)踐中由于各種主客觀原因，黨代表的權(quán)利并未得到真正落實(shí)。要真正實(shí)行黨代表任期制、充分發(fā)揮黨代表在決策機(jī)構(gòu)中的重要作用，必須加大對(duì)黨代表任期內(nèi)的培訓(xùn)和教育，提升他們的責(zé)任感、使命感以及任職能力，同時(shí)加大對(duì)黨代表任期內(nèi)履職的督查和黨組織落實(shí)黨代表任期制的問(wèn)責(zé)，確保黨代表各種權(quán)利的全面落實(shí)。②適當(dāng)配置專職黨代表。黨代表可以區(qū)分為兼職黨代表和專職黨代表，兼職黨代表有自己的事業(yè)和工作，沒(méi)有較多的時(shí)間做黨務(wù)工作，但可利用在一線工作的機(jī)會(huì)了解基層黨員的情況，反映基層黨員的訴求，專職黨代表則有充足時(shí)間從事黨代表工作。既然黨代表是黨代會(huì)決策權(quán)的踐行者，就必須實(shí)體化，而實(shí)體化的重要前提之一就是要有適當(dāng)數(shù)量的專職黨代表。專職黨代表可以與常委會(huì)及其專門委員會(huì)成員部分重合，避免黨內(nèi)機(jī)構(gòu)膨脹和人頭經(jīng)費(fèi)開(kāi)支過(guò)多，以減少負(fù)擔(dān)。③進(jìn)一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下，適當(dāng)增加普通黨員黨代表比例，使黨代會(huì)和黨代表成為真正代表廣大黨員利益的民主決策者。由于黨委成員和黨代表分別隸屬于黨委會(huì)和黨代會(huì)兩個(gè)不同職能的機(jī)構(gòu)，黨代會(huì)不僅是黨內(nèi)權(quán)力決策機(jī)關(guān)而且還是監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨委會(huì)則是黨代會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受黨代會(huì)的監(jiān)督，角色的重疊必然導(dǎo)致職能的疊加，因此，不必完全排斥黨委成員兼任黨代表職務(wù)，部分權(quán)力執(zhí)行者在權(quán)力決策機(jī)構(gòu)中反映他們的訴求是必要的，決策者充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，可以做出科學(xué)決策，但要避免權(quán)力執(zhí)行者因其占有人數(shù)太多而操縱決策，因此，有必要進(jìn)一步降低黨委成員在黨代表中的比例至50%以下。

總之，無(wú)論是從黨代會(huì)會(huì)制發(fā)展的歷史還是從黨內(nèi)民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，黨代會(huì)常任制是黨代會(huì)會(huì)制發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，也是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要制度保障。只有實(shí)現(xiàn)了黨代會(huì)常任制并實(shí)體化，才能真正落實(shí)黨代會(huì)成為同級(jí)黨組織最高決策機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，從而促進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)一步發(fā)展。

注釋：

①黨的二大的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān)；在全國(guó)大會(huì)閉會(huì)期間，中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)?！边@條規(guī)定一直延續(xù)到黨的九大，黨的九大修正《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，將黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)擴(kuò)展為黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。而文革時(shí)修正《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的這條規(guī)定一直延續(xù)至今，沒(méi)有變化。

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-03-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào)：13AZD007).

作者簡(jiǎn)介：郭文亮，中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)黨史黨建研究所所長(zhǎng)，主要從事社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力制約與監(jiān)督研究.

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3699(2016)03-0285-06