德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐和思考

呂淑英，李　楠，張　倩

（德州市水利局，山東 德州　253014）

德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐和思考

呂淑英，李楠，張倩

（德州市水利局，山東 德州253014）

摘 要：闡述了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的原因，介紹了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐做法，論述了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度取得的主要成效，指出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度存在的問題，并提出了相應(yīng)的建議，為類似區(qū)域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度提供借鑒。

關(guān)鍵詞：水資源；管理制度；實(shí)施成效；德州

2010年水利部選擇山東等7個(gè)省（直轄市）開展“建立最嚴(yán)格水資源管理制度”先行先試工作，德州市積極行動(dòng)，結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源管理實(shí)際，開拓創(chuàng)新，多措并舉，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了探索和實(shí)踐。

1　德州市的基本水情決定了要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度

1.1水資源總量短缺，供需矛盾突出

全市水資源總量為11.53億m3，人均水資源占有量均低于全國、全省平均水平。據(jù)預(yù)測正常年份（P=50%）需水約25億m3，但近年來全市引黃指標(biāo)趨于減少，當(dāng)前能夠利用的水資源量僅有17.44億m3，缺水量達(dá)7.56億m3，加之全球氣候變暖，極端天氣增加，水資源供需矛盾突出。

1.2用水結(jié)構(gòu)不合理，水利用效率低

全市農(nóng)業(yè)用水占年總用水的80%左右，仍存在大水漫灌方式；工業(yè)用水約占總用水的8%左右，個(gè)別企業(yè)未建污水處理工程和回用工程，高耗水行業(yè)約占工業(yè)總用水的50%以上；城市用水約占總用水的8%左右，城市公共管網(wǎng)漏失率超過20%；用水結(jié)構(gòu)不合理，用水浪費(fèi)，水利用效率低。

1.3水污染問題突出，水環(huán)境質(zhì)量差

由于工業(yè)企業(yè)及生活排污、農(nóng)村面源污染，加之水利部門和環(huán)保部門在水資源保護(hù)方面執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，在水功能區(qū)6個(gè)水質(zhì)監(jiān)測斷面中，馬頰河德州飲用水源區(qū)上游（李家橋閘站）水質(zhì)基本能滿足其功能要求，其余斷面所代表河段的水質(zhì)均達(dá)不到其水環(huán)境質(zhì)量要求；部分河流水質(zhì)Ⅴ類或劣Ⅴ類，水環(huán)境質(zhì)量差。

2　德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的探索與實(shí)踐

2.1嚴(yán)格用水總量控制，提高供水保障能力

（1）市縣兩級(jí)建立了用水總量控制指標(biāo)體系。市政府出臺(tái)了《德州市實(shí)施〈山東省用水總量控制管理辦法〉細(xì)則》《德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等文件，市縣兩級(jí)建立了用水總量控制指標(biāo)體系和規(guī)劃期用水總量控制指標(biāo)及年度用水控制指標(biāo)相結(jié)合的制度，將用水總量控制指標(biāo)分解到各行業(yè)、各用水戶，對(duì)超出用水總量控制指標(biāo)的區(qū)域?qū)嵭行略鼋ㄔO(shè)項(xiàng)目限批制度。

（2）嚴(yán)格論證許可。建立了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證評(píng)審專家?guī)?，成立了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證監(jiān)督小組，將水資源論證列入縣市區(qū)科學(xué)發(fā)展綜合考核體系。新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目需要取水的，必須進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證；對(duì)未進(jìn)行水資源論證的涉水建設(shè)項(xiàng)目，不批準(zhǔn)取水，不辦理取水許可證。對(duì)取水許可有效期滿申請(qǐng)延續(xù)的取水法人、取水標(biāo)的等發(fā)生變化的，在用水總量控制指標(biāo)內(nèi)，重新核定取水水源和許可水量，重新核發(fā)取水許可證，嚴(yán)格執(zhí)行新增取水許可審批“六個(gè)必須”的規(guī)定。

（3）嚴(yán)格控制地下水開采。編制完成《德州市南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采方案》等成果，嚴(yán)格控制在地下水超采區(qū)新增取水，關(guān)停非法自備水井134眼，減少地下水開采量202萬m3，涵養(yǎng)了水源，全市淺層地下水達(dá)到了采補(bǔ)平衡。

（4）加強(qiáng)供水保障能力建設(shè)。建成天衢工業(yè)園等3條供水管道，鋪設(shè)管道1.5萬km，南水北調(diào)續(xù)建配套工程建設(shè)領(lǐng)跑全省；投資2 600萬元，建設(shè)丁東水庫向第四水廠供水工程；寧津大柳等4座水庫竣工或蓄水，已建成平原水庫13座，實(shí)現(xiàn)了“一縣一庫”的目標(biāo)；已治理流域面積30 km2以上的支流河道152條；投資2.23億元，建設(shè)再生水利用工程13座、配套管網(wǎng)66.47 km，規(guī)?？傆?jì)32.2萬m3/d，再生水用于景觀補(bǔ)水、城市雜用、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)灌溉等方面，利用率達(dá)50%以上。

（5）加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)。投資280萬元，建立地下水位監(jiān)測站162處；投資178萬元，建設(shè)了市級(jí)水資源監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了市縣水資源監(jiān)控平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，在線監(jiān)測用水戶292家，設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)正常，全市取水戶用水計(jì)量率達(dá)到100%。

2.2嚴(yán)格用水效率控制，推進(jìn)節(jié)約用水工作

（1）強(qiáng)化計(jì)劃用水管理。依據(jù)取用水戶以往年份實(shí)際用水量、用水計(jì)劃申請(qǐng)、行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)等，重新核定審批水量，科學(xué)編制用水計(jì)劃，將指標(biāo)內(nèi)的水量分配到各取用水戶，下達(dá)了區(qū)域?qū)?、行業(yè)層和取用水戶層的用水計(jì)劃。注重對(duì)取水環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真梳理和規(guī)范，對(duì)取水設(shè)施、計(jì)量設(shè)施進(jìn)行GPS定位和圖像采集固定，對(duì)用水工藝、節(jié)水措施、退水情況進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，采取遠(yuǎn)程監(jiān)控和日常巡查相結(jié)合的方式，加強(qiáng)計(jì)劃用水的監(jiān)督管理。

（2）規(guī)范水資源費(fèi)征收。每月根據(jù)取水單位和個(gè)人的實(shí)際用水量，按征收標(biāo)準(zhǔn)依法征收水資源費(fèi)。水資源費(fèi)征收實(shí)行“票款分離”制度，水資源費(fèi)基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收。積極調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，編制完成《德州市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)將按期調(diào)整到位。

（3）推進(jìn)節(jié)約用水工作。①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，開展了4個(gè)縣的國家級(jí)、省級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革和管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)。截至2014年底，小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目完成投資2.96億元，新增“旱能澆、澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.92萬hm2；投資20.31億元，共發(fā)展節(jié)水灌溉面積22.39萬hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積19.48萬hm2，年可節(jié)水4.99億m3，增產(chǎn)3.72萬t。全市建成節(jié)水示范區(qū)27個(gè)，節(jié)水示范面積達(dá)8萬多hm2，小白龍、小地龍、水肥一體化面積達(dá)40多萬hm2。②工業(yè)生產(chǎn)上，限制高耗水行業(yè)項(xiàng)目，大力推廣企業(yè)中水回用、廢污水“零排放”等節(jié)水技術(shù)。建立節(jié)水型企業(yè)100家，投入技改資金12.3億元，完成工業(yè)節(jié)水技改項(xiàng)目100個(gè)，實(shí)現(xiàn)年節(jié)水能力約3 000萬m3。③城市生活上，建設(shè)節(jié)水示范工程27個(gè)，加強(qiáng)供水管網(wǎng)漏損管理，大力推廣一戶一表，47%的用戶實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)傳集中抄表；引進(jìn)DMA分區(qū)定量漏損監(jiān)控系統(tǒng)，管網(wǎng)漏水率控制在13.7%，年節(jié)約自來水130萬m3。④管理機(jī)制上，積極組建農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)，目前已成立272個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。

2.3嚴(yán)格水功能區(qū)限制納污控制，改善水生態(tài)環(huán)境

（1）加強(qiáng)水污染防治。實(shí)施“千畝濕地行動(dòng)”，投資10.9億元，建成人工濕地水質(zhì)凈化工程26個(gè)，總面積達(dá)到0.19萬hm2，城鎮(zhèn)污水處理廠外排水全部進(jìn)入人工濕地凈化處理，處理率達(dá)100%。編制完成《德州市中心城區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》，完善“治、用、?！敝挝垠w系，健全人工濕地、污泥處置、污水處理等治污工程運(yùn)行管理機(jī)制，建成453個(gè)水污染防治工程；開展“環(huán)保五型企業(yè)”創(chuàng)建活動(dòng)，著力抓好支流水質(zhì)改善，境內(nèi)5條主要河流、17條支流水質(zhì)同比明顯改善，實(shí)現(xiàn)主要河流斷面水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

（2）強(qiáng)化水功能區(qū)監(jiān)督管理。全市共劃分水功能一級(jí)區(qū)38個(gè)，其中保護(hù)區(qū)3個(gè)、開發(fā)利用區(qū)32個(gè)、緩沖區(qū)3個(gè)。全市32個(gè)開發(fā)利用區(qū)中共劃分水功能二級(jí)區(qū)51個(gè)，其中飲用水源區(qū)5個(gè)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)43個(gè)、排污控制區(qū)3個(gè)。確定了水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，核定了水功能區(qū)納污總量；設(shè)立標(biāo)志牌18塊，公布了舉報(bào)電話。定期對(duì)全市水功能區(qū)、水源地、入河排污口等進(jìn)行水質(zhì)水量監(jiān)測，每月編制地表水水質(zhì)月報(bào)，每年編制地表水通報(bào)，及時(shí)發(fā)布水環(huán)境信息。

（3）嚴(yán)格飲用水水源地保護(hù)。劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)13個(gè)，劃定比例100%，服務(wù)人口占全市人口的88%。飲用水水源保護(hù)區(qū)設(shè)立明確的地理界標(biāo)和警示標(biāo)志；制定完善了對(duì)可能污染飲用水水體活動(dòng)的監(jiān)管措施。嚴(yán)格落實(shí)飲用水水源地水量水質(zhì)監(jiān)測和公報(bào)制度，建立起多部門合作的飲用水安全應(yīng)急保障機(jī)制，全市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

（4）嚴(yán)格入河排污口監(jiān)督管理。積極組織入河排污口核查登記。開展了全市入河排污口核查與入河排污量監(jiān)測工作，編制完成入河排污口核查登記報(bào)告。對(duì)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，需新增入河排污口的，嚴(yán)格審批。投入6 000余萬元，建成市、縣兩級(jí)水環(huán)境監(jiān)控中心，安裝自動(dòng)水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備118臺(tái)/套，對(duì)全市80家市控以上重點(diǎn)污染源、23家城市污水處理廠、8個(gè)河流出入境斷面、城區(qū)飲用水源地進(jìn)行24 h實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)和第三方運(yùn)營管理，運(yùn)行率和準(zhǔn)確率均達(dá)到90%以上。

2.4嚴(yán)格責(zé)任考核，落實(shí)水資源管理制度

（1）成立了考核工作組織機(jī)構(gòu)。印發(fā)了《德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（德政辦發(fā)〔2014〕15號(hào)），由水利、發(fā)改、經(jīng)信、監(jiān)察、財(cái)政、國土、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門組成考核工作組，負(fù)責(zé)具體考核工作的組織實(shí)施。

（2）嚴(yán)格水資源管理責(zé)任考核。水資源管理分為3個(gè)層次的考核，即水資源管理系統(tǒng)考核、市水利局對(duì)縣（市、區(qū)）水務(wù)局的考核和市政府對(duì)縣市區(qū)政府的考核。市政府印發(fā)了《德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，編制了《德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作方案（試行）》，考核內(nèi)容除水資源管理“三條紅線”還包括水資源論證、取水許可、水資源費(fèi)征收、計(jì)劃用水、遠(yuǎn)程監(jiān)控建設(shè)、制度建設(shè)等內(nèi)容，每月發(fā)簡報(bào)通報(bào)本月工作情況，每季度開一次調(diào)度會(huì)總結(jié)考核情況，實(shí)行“年計(jì)劃、月調(diào)度、季考評(píng)”?？己私Y(jié)果向社會(huì)公布，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

3　德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要成效

3.1促進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理制度的有效落實(shí)

建立了水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)體系，落實(shí)了用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度“四項(xiàng)制度”，形成了以“三條紅線”“四項(xiàng)制度”為核心的管理模式和“以供定需、一控雙促”的管理機(jī)制。全市用水總量連續(xù)4年控制在19.44億m3內(nèi)，農(nóng)業(yè)用水連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長；萬元工業(yè)增加值用水量2014年比2011年下降11.7%；2014年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)比2011年提高5.4%；列入國家、省考核的重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)；全市取用水戶計(jì)量設(shè)施安裝率、計(jì)劃用水實(shí)施率、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均達(dá)到100%；關(guān)停非法自備水井134眼，減少地下水開采量202萬m3，淺層地下水基本實(shí)現(xiàn)了采補(bǔ)平衡。

3.2促進(jìn)了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

全市發(fā)展節(jié)水灌溉面積22.39萬hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積19.48萬hm2，年可節(jié)水4.994億m3，增產(chǎn)3.72萬t；建成節(jié)水示范區(qū)27個(gè)，節(jié)水示范面積達(dá)8萬多hm2，小白龍、小地龍、水肥一體化面積達(dá)40多萬hm2。建設(shè)節(jié)水型企業(yè)100家，完成工業(yè)節(jié)水技改項(xiàng)目100個(gè)；建設(shè)工業(yè)污水處理及循環(huán)水利用工程330處，實(shí)現(xiàn)年節(jié)水能力3 000萬m3；建設(shè)生活節(jié)水示范工程27個(gè)，被授予“全國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范區(qū)”。

3.3促進(jìn)了水生態(tài)文明建設(shè)

建設(shè)26個(gè)濕地工程，城鎮(zhèn)污水處理廠外排水進(jìn)入人工濕地凈化工程，處理率達(dá)到100%；境內(nèi)5條主要河流、17條支流水質(zhì)同比明顯改善，實(shí)現(xiàn)主要河流斷面水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，2014年4月在代表山東省迎接國家重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)場考核中，德州市獲得海河流域7個(gè)代表城市第一名，同時(shí)獲得全國九大流域25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）第一名；舉辦“中國·禹城水生態(tài)文明建設(shè)論壇”，全市已成功創(chuàng)建國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)3處、省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)10處，被授予國家級(jí)園林城市。

3.4促進(jìn)了水資源規(guī)范化管理

每年開展水資源管理綜合執(zhí)法專項(xiàng)整治行動(dòng)，派出4個(gè)包縣小組，分赴全市13個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行督促檢查，對(duì)存在問題跟蹤指導(dǎo)整改。開展水資源管理規(guī)范化建設(shè)活動(dòng)，寧津縣、臨邑縣、齊河縣獲得“全省水資源管理規(guī)范化建設(shè)示范縣”稱號(hào)。開展水權(quán)水市場試點(diǎn)探索，編制完成《德州市水權(quán)交易市場建設(shè)研究》；寧津縣被山東省水利廳確定為“全省水權(quán)水市場建設(shè)試點(diǎn)縣”，編制完成《寧津縣長官鎮(zhèn)水權(quán)水市場建設(shè)試點(diǎn)方案》，由縣政府批復(fù)并組織實(shí)施，全市水資源規(guī)范化管理水平不斷提升。

4　德州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度存在的問題及建議

4.1存在問題

（1）水權(quán)、水市場機(jī)制有待完善。目前，水權(quán)交易僅是在部分縣市區(qū)間試點(diǎn)探索，水權(quán)交易規(guī)則、交易程序、保障措施有待完善。

（2）公眾對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)前，公眾對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)法律法規(guī)、管理制度認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度僅是政府工作，與自身關(guān)系不大，公眾參與積極性不高。

（3）水資源保護(hù)工作有待加強(qiáng)。目前，水資源保護(hù)工作方面主要是江河湖泊的水質(zhì)監(jiān)測、評(píng)價(jià)和發(fā)布，由于受到體制、機(jī)制和經(jīng)費(fèi)等因素的制約，水資源保護(hù)工作深層次的研究有待加強(qiáng)。

4.2建議

（1）完善水權(quán)、水市場交易制度。開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。開展水權(quán)交易試點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。積極培育水市場，逐步建立水權(quán)交易平臺(tái)。按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活、生態(tài)等用水類型，完善水資源使用權(quán)用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。

（2）提高公眾參與管水的意識(shí)。加大政策法規(guī)宣傳力度，擴(kuò)大公益性宣傳范圍；強(qiáng)化對(duì)學(xué)生的教育和引導(dǎo)，倡導(dǎo)節(jié)約用水的文明生活方式；利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體形式開展全方位、多層次的宣傳。積極完善公眾參與機(jī)制，通過公開征求意見等多種形式，廣泛聽取意見，建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度營造良好氛圍。

（3）強(qiáng)化水資源保護(hù)。建立長效、穩(wěn)定的水資源保護(hù)投入機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)水資源保護(hù)的投入，多渠道籌措資金，積極爭取國家和省對(duì)水資源節(jié)約與保護(hù)的資金支持，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的工作經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)加強(qiáng)水資源管理、水資源監(jiān)測計(jì)量設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等工作，開展水資源保護(hù)深層次的問題研究。

中圖分類號(hào)：TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-7328（2016）02-0023-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.010

收稿日期：2015—12—10

作者簡介：呂淑英（1969—），女，研究員，主要從事水資源規(guī)劃工作。