陳忠祥，張小平

（甘肅龍江生態(tài)工程監(jiān)理有限公司，甘肅 蘭州 737500）

甘肅省2015年度退耕還林工程荒山造林項目現(xiàn)狀調(diào)查

陳忠祥，張小平

（甘肅龍江生態(tài)工程監(jiān)理有限公司，甘肅 蘭州 737500）

甘肅省退耕還林工程開始于1999年，截至2015年底，全省累計增加林草面積190.3萬hm2，其中退耕地還林66.9萬hm2，荒山荒地造林107.7萬hm2，封山育林15.8萬hm2，按照全省國土面積45.4萬km2計算，共提高全省植被覆蓋率4.18個百分點。退耕還林工程建設(shè)對改善了全省生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)戶收入，幫助貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富效果顯著。通過對2015年度退耕還林荒山造林項目現(xiàn)狀調(diào)查，全面掌握各工程實施單位的工程完成情況、質(zhì)量情況以及工程管理情況，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，為今后的工程建設(shè)和管理提供科學決策的依據(jù)。

退耕還林；荒山造林；工程項目；調(diào)查

1 工程實施情況

2015年度甘肅省實施退耕還林工程荒山造林3.33萬畝，工程實施區(qū)域分部在5個市（州）的14個縣（區(qū)）、林業(yè)總場及林業(yè)廳直屬單位。其中金昌市永昌縣0.1萬畝；武威市涼州區(qū)0.2萬畝、民勤縣0.2萬畝、古浪縣0.3萬畝、石羊河林業(yè)總場0.1萬畝；張掖市肅南縣0.13萬畝、民樂縣0.3萬畝、高臺縣0.2萬畝、山丹縣0.3萬畝；酒泉市肅州區(qū)0.1萬畝、金塔縣0.2萬畝、阿克塞縣0.2萬畝、敦煌市0.2萬畝；甘南州卓尼縣0.1萬畝；甘肅省林業(yè)廳直屬單位太子山保護局0.1萬畝、蓮花山保護局0.1萬畝、民勤治沙站0.1萬畝、興隆山保護局0.1萬畝、小隴山實驗局0.2萬畝、太統(tǒng)崆峒保護局0.1萬畝。

2 檢查主要方法及步驟

2.1 抽取樣本的方法

按照國家林業(yè)局《退耕還林工程年度檢查驗收辦法》和《甘肅省退耕還林工程2016年年度檢查驗收技術(shù)方案》的有關(guān)要求?？h級檢查單位由省退耕辦統(tǒng)一抽取，鄉(xiāng)級檢查單位由各檢查組按照抽樣辦法抽取。全省檢查驗收縣數(shù)不少于上報總縣數(shù)的30%，檢查驗收面積不少于全省上報合格總面積的10%。

首先根據(jù)工程縣各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、場等鄉(xiāng)級單位（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）完成工程建設(shè)后經(jīng)縣級主管部門檢查的合格面積，由大到小進行排序，組成閉合環(huán)；然后按照林業(yè)廳提前確定的抽樣起始號、間隔號現(xiàn)場抽取檢查樣本；起始號、間隔號不得隨意變更，如遇特殊情況確需變更的，必須經(jīng)省退耕辦同意后方可變更。

按上述規(guī)定確定的統(tǒng)一起始號、間隔號，在閉合環(huán)內(nèi)抽取檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定后，加上間隔號為第二個檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如重復，按順序號加1繼續(xù)循環(huán)抽取。以此類推，直至累計檢查面積滿足應查總面積為止（相差在±10%以內(nèi)），如果超過應查面積10%，最后一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整到面積最接近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以上抽中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積全部進行檢查。如果沒有滿足累計檢查面積在90%～110%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)換，將原抽中的最后一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各行政村合格面積 (林場以林班為單位，下同)按照從大到小排序，按規(guī)定的起始號和間隔號，依次抽取行政村(林班)，使累計檢查面積最接近工程縣的應查面積。

如果抽取的第一個檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積便超出應查面積的10%，則將該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各行政村合格面積按照從大到小排序，按規(guī)定的起始號和間隔號，依次抽取行政村，使累計檢查面積最接近工程縣的應查面積。遇其他特殊情況無法順利抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，檢查人員上報檢查單位，由檢查單位請示省廳退耕辦后進行抽取。

2.2 檢查項目及主要技術(shù)指標的設(shè)置

本次檢查項目主要設(shè)置工程建設(shè)質(zhì)量類和工程管理類兩大類項目，其中質(zhì)量類項目包括造林任務完成情況 （面積核實率=已造林面積/設(shè)計造林面積）、造林完成面積合格情況（合格率=苗木成活株數(shù)≧85%的造林面積/已造林面積）。

管理類項目包括作業(yè)設(shè)計質(zhì)量 （文字說明、附表、附圖是否齊全規(guī)范；設(shè)計圖區(qū)劃情況和主要調(diào)查因子與現(xiàn)地是否相符）、管護質(zhì)量（是否采取了封禁等管護措施，小班內(nèi)無明顯人畜破壞跡象）、林地撫育情況 （小班按作業(yè)設(shè)計要求開展了撫育作業(yè)，撫育面積以實際作業(yè)面積核定）、不動產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放情況（以縣級人民政府頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)證書為依據(jù)）、檔案管理情況。

3 檢查結(jié)果

3.1 工程質(zhì)量情況

通過對抽中面積的現(xiàn)地調(diào)查統(tǒng)計，各工程縣（區(qū)、單位）2015年荒山造林工程建設(shè)任務全面完成，面積核實率達到100%。完成面積全部達到合格標準，面積合格率100%。

3.2 工程管理情況

2015年荒山造林作業(yè)設(shè)計編制合格率100%，全部符合《退耕還林工程作業(yè)設(shè)計規(guī)定》和《造林技術(shù)規(guī)程》的規(guī)定，設(shè)計文本規(guī)范，圖、表資料齊全。

個別縣作業(yè)設(shè)計圖區(qū)劃錯位。產(chǎn)生錯位的原因：一是設(shè)計人員責任性不強，外業(yè)調(diào)查不細致，勾繪圖紙不準確，內(nèi)業(yè)匯總不嚴謹；二是縣級自查工作流于形式，多年自查驗收也未發(fā)現(xiàn)錯位的問題，未及時補充更換作業(yè)設(shè)計圖紙，自查工作存在不認真、走過場，編造自查報告的現(xiàn)象。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級檔案管理有待加強。大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級檔案存在管理人員不穩(wěn)定、檔案資料收集不完整、分類歸檔不清楚、檔案資料存放不整齊。一是鄉(xiāng)級檔案管理沒有設(shè)置專職管理人員，且人員工作調(diào)動頻繁，在檔案資料交接過程中存在部分檔案資料丟失；二是檔案管理制度不健全，檔案管理人員對收集整理歸檔不重視，存放過程中不分類歸檔，借閱檔案資料后不歸還，致使部分檔案資料不完整。

確權(quán)頒證工作嚴重滯后。部分縣（區(qū)）對荒山造林確權(quán)頒證工作滯后，2015年荒山造林除蓮花山保護局外，其余7個縣（區(qū)）頒證率均為0。確權(quán)頒證工作滯后的原因一是林業(yè)行政主管部門未及時將《林權(quán)登記申請表》發(fā)給造林戶，未嚴格按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定落實頒證工作；二是頒證工作量大，林業(yè)主管部門進行核實和登記的人員不足，頒證工作出現(xiàn)滯后。

森林撫育率低、撫育質(zhì)量不高。2015年荒山造林抽查面積中，森林撫育率僅為55.4%；有些縣（區(qū)）雖然采取了撫育措施，但普遍存在撫育面積不到位、割草、擴穴、扶正等措施質(zhì)量差的現(xiàn)象。原因一是經(jīng)費短缺，撫育工作得不到落實與開展；二是在撫育措施過程中，監(jiān)管不到位，出現(xiàn)撫育面積不全面，割草、擴穴、苗木扶正等撫育措施質(zhì)量不高。

4 成效分析

1）工程建設(shè)取得的成效。退耕還林工程的實施，不僅使我省生態(tài)環(huán)境建設(shè)跨入了一個新的發(fā)展時期，而且對調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，得到了全省廣大農(nóng)民的真心擁護和社會各界的廣泛肯定。

2）生態(tài)效益。隨著退耕還林工程的逐步實施，一是全省森林資源面積呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，質(zhì)量也在不斷提高。截至2015年底，全省累計增加林草面積190.3萬hm2，其中：退耕地還林66.9萬hm2，荒山荒地造林107.7萬hm2，封山育林15.8萬hm2，按照全省國土面積45.4萬hm2計算，共提高全省植被覆蓋率4.18個百分點；二是增加了地表植被數(shù)量，改變了植被結(jié)構(gòu)，使裸露的地面得到有效保護。同時退耕還林（草）后，林地得到管護，減輕了人畜干擾，地表枯落物逐年增加并得以保留，改善了土壤理化結(jié)構(gòu)，必然使得工程建設(shè)區(qū)土壤持水及抗侵蝕能力得到有效提升；三是水土流失得到了一定的控制，風沙危害狀況呈逐步下降趨勢，基本實現(xiàn)了水不下山，泥不出溝。據(jù)天水市秦城區(qū)生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，全區(qū)水土流失面積由1998年的314.3 hm2減少到90.74 hm2，減少了71.7%，土壤年侵蝕量由退耕前的208.24萬t減少到95.56萬t，減少54.1%，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

經(jīng)濟效益。退耕還林工程實施以來，全省工程實施區(qū)退耕農(nóng)戶的收入呈現(xiàn)逐年增加趨勢。一是國家糧款補助直接增加了農(nóng)民收入。到2015年底，退耕還林工程退耕農(nóng)戶從國家補助糧款中直接受益，工程區(qū)退耕農(nóng)戶人均獲得補助1800.0多元；二是退耕還林經(jīng)濟林果收益成為部分農(nóng)民增收的重要來源。如積石山縣銀川鄉(xiāng)，依托退耕還林工程完成花椒種植366.7hm2，退耕農(nóng)戶1334戶，戶均種植面積0.275hm2，往日廣種薄收的耕地已變成枝繁葉茂、碩果累累的綠色銀行，全鄉(xiāng)年花椒產(chǎn)量達到35.0萬斤，銷售收入達2100.0多萬元，戶均1.57萬元，人均增加收入3900.0多元；三是實施退耕還林工程后，部分農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來，促進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由原來以種植業(yè)為主的生產(chǎn)模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營并舉的發(fā)展模式。如武都區(qū)通過退耕還林工程的實施，重點發(fā)展了花椒、核桃、油橄欖、茶葉等林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，在采摘花椒、茶葉期間輻射帶動周邊群眾勞務打工，平均每戶需勞力5個，工期30d，花椒、茶葉采摘后一半主要勞力從事其它產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民生計已不以耕種務農(nóng)為主，減輕了對耕地的依賴，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化，促使了勞務輸出、商貿(mào)經(jīng)營、林果產(chǎn)業(yè)、草蓄養(yǎng)殖業(yè)的蓬勃發(fā)展。退耕還林工程的實施取得顯著的經(jīng)濟效益，已成為“大地增綠，農(nóng)民增收”的一個亮點。

社會效益。退耕還林工程的實施不僅改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件，而且也有效地調(diào)整了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，拉長了產(chǎn)業(yè)鏈，奠定了后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進了區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展。一是退耕還林工程的實施，提高了工程區(qū)廣大干部群眾對生態(tài)建設(shè)重要性、必要性和緊迫性的認識。通過媒體宣傳，在調(diào)動社會各界參與生態(tài)建設(shè)的同時，也增強了人們的環(huán)保意識、社會責任意識和生態(tài)文明意識。據(jù)全省7個效益監(jiān)測站點歷年入戶調(diào)查跟蹤監(jiān)測的350戶農(nóng)戶問卷調(diào)查，對退耕還林工程的實施在連續(xù)9年的調(diào)查中，沒有一戶持反對或不支持態(tài)度；二是工程實施區(qū)植被得到有效恢復與改善，一方面凈化了空氣和水質(zhì)，改善了居民生活環(huán)境，提高了人民生活質(zhì)量，增進居民延年益壽。另一方面還優(yōu)化了農(nóng)民生產(chǎn)條件。如安定區(qū)在實施退耕還林后，顯著改善了農(nóng)民的生產(chǎn)條件，使得退耕農(nóng)戶能夠集中有限的精力，在離家較近、質(zhì)地優(yōu)良的農(nóng)地上精耕細作，提高作物單產(chǎn)，提升耕作效益，徹底改變廣種薄收的陳規(guī)觀念；三是促進了生態(tài)郊游的發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境的改善和人們生活質(zhì)量的提高，向往綠色、回歸自然已成為時尚。周末雙休日或長假期間，自駕車全家郊游、親朋好友聯(lián)系郊游人數(shù)越來越多，為滿足人們精神需求、陶冶情操、提高健康水平發(fā)揮了重要作用。因此，退耕還林是順應民心的工程，在促進人與自然和諧、推動整個社會邁向生態(tài)文明的進程中具有舉足輕重的作用。

5 工程建設(shè)存在的問題

全省2015年荒山造林工程存在的主要問題一是重造林輕管理，各工程實施縣（區(qū)）對造林任務從落實地塊、編制設(shè)計到組織實施等方面都給予了高度重視，工程建設(shè)任務全面完成且質(zhì)量到了合格標準，但部分縣（區(qū)）對工程管理方面不重視，林權(quán)證頒發(fā)不及時，管護措施落實不到位、在造林地內(nèi)放牧等問題依然存在；二是重眼前輕長遠，在造林任務全面完成后，對林地的長遠管護，規(guī)劃利用等方面沒有同意規(guī)劃，造林區(qū)域內(nèi)苗木長勢較差，成林期限長，生態(tài)效益和經(jīng)濟效益難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，影響工程建設(shè)的積極性；三是荒山造林實行一次性補助的政策，后續(xù)配套設(shè)施沒有跟上，隨著規(guī)模的擴大，部分區(qū)域林產(chǎn)品銷售出現(xiàn)困難，挫傷了林農(nóng)造林護林的積極性。

6 對策及建議

鑒于以上情況，全省在今后的退耕還林荒山造林工程建設(shè)過程中，工程管理部門一是應高度重視工程管理工作，加快林權(quán)證的頒發(fā)工作，做到林定權(quán)、人定心；二是要高度重視林地管護及撫育工作，促進造林苗木生長，加快成林進度，盡早取得生態(tài)效益和經(jīng)濟效益；三是要在發(fā)展林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的同時，考慮其可持續(xù)發(fā)展的問題，在經(jīng)濟林地發(fā)展的同時，引進建設(shè)配套的后續(xù)工程項目，穩(wěn)步提高林地收益，使林農(nóng)能夠從工程項目中獲得較為穩(wěn)定的收入，才能夠鞏固工程建設(shè)的成果。四是增加林地管護費用，以便于造林地在工程完工后至見到效益前這一段時間內(nèi)能夠得到有效管護，防止因管護不到位而導致造林失敗。

[1] 造林技術(shù)規(guī)程[S].（GB/T15776-2006）.

[2] 國家林業(yè)局[S].《退耕還林工程建設(shè)年度檢查驗收辦法.

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