淺析我國PPP模式發(fā)展

云南大學經(jīng)濟學院　張心怡　黃　珊

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淺析我國PPP模式發(fā)展

云南大學經(jīng)濟學院張心怡黃珊

2008年我國推出的4萬億元財政刺激使社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模萎縮，遺留下嚴重的政府債務(wù)問題。與此同時，在經(jīng)濟高速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求量急劇增加。PPP模式作為解決這些問題的可選途徑將發(fā)揮重要作用。

PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施 地方債務(wù)

自十八屆三中全會起，國家相關(guān)部委和部門出臺多項政策和文件來推動發(fā)展“PPP”模式，并不斷重申“PPP”模式在我國發(fā)展的重要意義和作用。繼2014年11月財政部推出30個“PPP”示范項目后，2015年5月25日，國家發(fā)改委發(fā)布了第一批“PPP”項目庫，項目數(shù)量超過1000個，總投資金額達到1.97萬億元，項目涵蓋了水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。

2015年既是“十二五”的收官之年，也是“十三五”規(guī)劃的編制年，根據(jù)財政部此前的估算，我國的基建投資規(guī)模到2020年將高達42萬億元。在如此龐大的投資規(guī)模下，PPP模式將充當重要的角色。

1　理論基礎(chǔ)

1.1概念

PPP(Public-private-Partnership)，即公司合作模式，20世紀80年代起源于英國，主要是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型融資管理模式。其主要目的在于：首先，借用私人資本的力量幫助政府等公共部門克服建設(shè)資金短缺的瓶頸，從而更現(xiàn)實、更有效地履行其公共物品供給的職能；其次，發(fā)揮民營部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢，提高項目的建設(shè)和運營效率；最后，拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，活躍社會資本。

1.2PPP的新模式、新內(nèi)容

傳統(tǒng)的BOT、TOT等模式下，政企信任缺失，形成對立局面，常常導(dǎo)致地方政府的還款承諾得不到有效保障，企業(yè)前期墊資得不到良好回報。而PPP模式在通過形成永久性的利益捆綁關(guān)系，在發(fā)揮融資功能的同時，使政府真正得到先進管理和技術(shù)經(jīng)驗。

具體來說，PPP模式是政府、社會資本、上市公司互利互補的共贏模式。政府平臺能提供優(yōu)質(zhì)的政府關(guān)系和項目資源，社會資本能提供資金并參與公用事業(yè)獲得穩(wěn)定回報，上市公司能提供先進技術(shù)、人才、資金和管理經(jīng)驗。

2　我國PPP模式發(fā)展歷程

PPP作為舶來品，在我國的發(fā)展一波三折。從引進外資轉(zhuǎn)向利用內(nèi)資、由少數(shù)試點延伸至全國范圍、形式由簡單化向高級化不斷演進，根據(jù)每一時期的發(fā)展特征和項目運營成熟情況，將PPP在我國的發(fā)展分為5個階段。

第一階段：20世紀80年代中期至90年代中期，外資先行，PPP模式開始起步。這一階段PPP發(fā)展以1984年香港商人作為主要運營商的深圳沙角B成功運營為代表。

第二階段：1996年～2002年，財政缺口擴張，拉動PPP投資。自1996年開始，為減緩經(jīng)濟下行壓力，中央政府采用積極的財政政策抵御系統(tǒng)性風險的蔓延，大幅增加基建投資，致使財政赤字占GDP比重不斷攀升，PPP再次登上我國基建的舞臺。雖然在財政缺口不斷增加，PPP在該階段有了較快、較廣領(lǐng)域的發(fā)展，但其相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)依舊落后。

第三階段：2003年～2007年，PPP試水持續(xù)，政策法規(guī)逐步配套跟進，PPP進入快速發(fā)展階段，項目數(shù)量多達7000～8000個。與前兩個階段相比較，這一階段的PPP發(fā)展受到的政策支撐力度更大，雖然發(fā)展規(guī)模再創(chuàng)高峰，相應(yīng)的政策法規(guī)也配套跟進，但是仍然擺脫不了缺乏可持續(xù)性發(fā)展的指導(dǎo)政策和法律法規(guī)的困境。

第四階段：2008年～2012年，政府主動加杠桿，PPP受到擠壓。2008年金融危機發(fā)生后，我國PPP在第三階段的發(fā)展勢頭就此停住，建設(shè)規(guī)模較前期大幅下滑。PPP的發(fā)展情況與第一階段后期類似，在政府加杠桿后發(fā)展停滯。

第五階段：2013年至今，大力提倡，上升至國家意志。2012年底召開的十八大再次強調(diào)市場在配置經(jīng)濟資源的決定性作用，凸顯PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的比較優(yōu)勢。2013年11月召開的十八屆三中全會明確指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”；同年年底，財政部全面啟動推廣PPP 模式的部署。2015年之后，政府對PPP 項目的推廣熱度明顯提升。

我國PPP發(fā)展5個階段表現(xiàn)出3個較大的特點。(1)政府在基建領(lǐng)域的擴張投資初期通常會壓縮PPP發(fā)展規(guī)模。(2)法律法規(guī)滯后且注重短期實效，不重視長期可持續(xù)發(fā)展。(3)PPP通常作為基建投資的補充。

3　大力推廣PPP模式 的現(xiàn)實基礎(chǔ)

2008年推出的4萬億元財政刺激使社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模萎縮，遺留下嚴重的政府債務(wù)問題，截至2013年6月底，地方債余額達17.9萬億元。地方政府債務(wù)問題日益嚴重和土地財政預(yù)期減少是PPP模式如火如荼開展的背景，政府再次開始重視社會投資。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和化解地方債務(wù)危機的雙重壓力下，主要以PPP為進入模式的社會資本將承擔重任。

政府大力推廣PPP模式發(fā)展主要有以下兩點原因。第一，新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資將產(chǎn)生巨額的融資需求。根據(jù)財政部估算，2020年城鎮(zhèn)化率將達60%，而由此產(chǎn)生的投資需求約為42萬億元。此外，基建投資作為穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，同樣產(chǎn)生大量的資金需求。由于過去所依賴的土地財政和信貸擴張難以為繼，因此有利于推進社會資本參與基建投資，有利于緩解地方財政壓力，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的運營效率的PPP模式將發(fā)揮重要作用。第二，首先，PPP模式的推廣將有效緩解地方債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風險；其次，在預(yù)算制和地方債的改革下，有助于債務(wù)置換；再次，隱形政府信用將可轉(zhuǎn)化為企業(yè)和項目信用，有助于降低融資成本、延長融資期限。

PPP模式的推廣發(fā)展不僅有利于經(jīng)濟的長期增長，還是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、適應(yīng)市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、現(xiàn)代化財政制度以及推動城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展等五大需求的一項重大改革舉措。

4　對我國PPP模式發(fā)展的建議

盡管中國PPP模式的探索與發(fā)展已近30年，但各級地方政府仍作為主要實施主體，也尚未形成統(tǒng)一的指導(dǎo)性示范模式。PPP模式的發(fā)展將有利于滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資的融資需求，有利于提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的水平，有利于控制和防范地方債務(wù)風險。本文將根據(jù)國外PPP模式運作經(jīng)驗和國內(nèi)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀，對我國PPP模式發(fā)展提出如下建議。

(1)增強PPP監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。根據(jù)國外PPP模式的發(fā)展經(jīng)驗，建立獨立的全國性PPP監(jiān)管機構(gòu)對PPP模式的發(fā)展至關(guān)重要。目前中國財政部PPP中心和國家發(fā)改委都承擔著PPP模式推廣發(fā)展的監(jiān)管職能，而二者分別承擔哪些職責還有待進一步明確。因此，建議可由其相關(guān)機構(gòu)，如財政部、發(fā)改委、各行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和社會團體等，成立主要承擔PPP項目的技術(shù)支持和政策服務(wù)、評估和咨詢等工作的聯(lián)合組織，從而增強PPP監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。

(2)加快完善與PPP模式配套的工作機制、法律法規(guī)及政策制度等建設(shè)。2014年11月財政部發(fā)布的《操作手冊》規(guī)范說明了PPP項目的操作流程；發(fā)改委發(fā)布的《合同指南》從制度上保障了PPP模式的發(fā)展。但我國現(xiàn)階段PPP項目的工作機制和管理規(guī)范仍需進一步的完善，PPP項目的招標、投標、稅收優(yōu)惠和涉及特許經(jīng)營權(quán)等法律法規(guī)也亟待出臺。

(3)將創(chuàng)新理念引入，探索PPP模式多元化。在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域形成公私合作是PPP模式的內(nèi)涵，因此在保證公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量不變的同時，降低其生命周期成本，就可將新機制、新理念引入，以此促使社會資本的積極性被有效地調(diào)動起來，來確保PPP項目的健康推進。例如，倫敦地鐵項目在重審合約的過程中引入仲裁機制來保障各參與方的合法權(quán)益。

(4)進一步簡化PPP項目審批程序。當前我國PPP項目的審批流程正在不斷簡化中，但此類項目的審批涉及多個監(jiān)管部門，審批流程仍繁瑣復(fù)雜。在風險能夠有效控制的情況下，應(yīng)進一步簡化PPP項目的審批程序，來促進PPP項目的快速發(fā)展。

(5)引入公眾監(jiān)督。由于我國目前的PPP項目大多都為與人民生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵公眾參與監(jiān)督，將有助于公開披露PPP項目前期招標、中期建設(shè)和后期運營等相關(guān)信息，從而透明化項目的操作流程，使公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量供給得到保證。

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2096-0298（2016）07（c）-147-02