現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的制約因素及對(duì)策選擇①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)　劉西濤

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現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的制約因素及對(duì)策選擇①

哈爾濱商業(yè)大學(xué)劉西濤

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策的有效執(zhí)行，關(guān)乎傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的進(jìn)程和效果。通過對(duì)H省Z縣7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)的調(diào)研，筆者分析了影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的制約因素，并從明確政策目標(biāo)優(yōu)先序、激勵(lì)農(nóng)民參政意識(shí)、提升科技政策執(zhí)行主體素質(zhì)等方面提出相應(yīng)的對(duì)策，以期為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的提升提供必要的參考。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 科技政策 執(zhí)行績(jī)效 制約因素

1　引言

農(nóng)業(yè)科技是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的要素。我國(guó)的一系列農(nóng)村科技規(guī)劃綱中，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村科技創(chuàng)新的發(fā)展思路給出了明確的指導(dǎo)。十八大又明確提出要“健全科技創(chuàng)新體系，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。因而，研究現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策的執(zhí)行績(jī)效對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

繼國(guó)家提出大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的目標(biāo)以來，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策的實(shí)施對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的作用如何？一些基層地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的效果如何？為此，根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策的分類，筆者對(duì)H省Z縣7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)合訪談和問卷，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策整體執(zhí)行效果還比較好，但仍然存在著不同層面的問題，本文基于H省Z縣7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)的實(shí)際問題，尋求促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策有效執(zhí)行的思路。

2　現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的制約因素

2.1政策執(zhí)行主體的素質(zhì)差異，使執(zhí)行力難以保障

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行中存在著諸如“上有政策、下有對(duì)策”、“土政策”、“碎片化執(zhí)行”等執(zhí)行偏差，最主要的根源是基層政府在政策執(zhí)行時(shí)由于素質(zhì)差異，對(duì)政策的理解不全面、不準(zhǔn)確，不能清楚解釋規(guī)則、制度、政策內(nèi)容。在對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省國(guó)家商品生產(chǎn)基地H省Z縣7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)的農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)管理人員進(jìn)行調(diào)查過程時(shí)，要求被調(diào)查農(nóng)民對(duì)影響政策效果的重要因素進(jìn)行排序，有40%的被調(diào)查者認(rèn)為政策執(zhí)行者的素質(zhì)、能力最重要；30%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)民對(duì)政策的理解、認(rèn)識(shí)最重要；其余為政策的宣傳、解釋(20%)；政策的執(zhí)行環(huán)境、配套措施(10%)。在有關(guān)政策執(zhí)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民普遍反映的問題有：基層制度不透明、宣傳度不夠、農(nóng)民對(duì)制度了解度不高。這主要是由于農(nóng)戶獲取科技政策信息渠道不暢、政策宣傳力度不夠，由于農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部本身素質(zhì)有限，對(duì)政策的理解有偏差，會(huì)導(dǎo)致在政策的宣傳解釋過程中，出現(xiàn)人為的扭曲和偏差。一些農(nóng)民對(duì)政策雖然也很關(guān)注，但是對(duì)政策的了解渠道非常有限，大多數(shù)農(nóng)民通過電視廣播、自己學(xué)習(xí)、看科技書籍和報(bào)刊等渠道獲得政策信息、了解政策的主要內(nèi)容和實(shí)施辦法。這說明提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)政策的宣傳解釋，加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通，對(duì)提高政策執(zhí)行力非常重要。

2.2農(nóng)民參與意識(shí)薄弱，使文化素質(zhì)和學(xué)習(xí)意愿相悖

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，關(guān)鍵是人的現(xiàn)代化。不能依靠?jī)H有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的農(nóng)民，去建設(shè)現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，因?yàn)檗r(nóng)民的素質(zhì)低，缺少主動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性，導(dǎo)致了先進(jìn)生產(chǎn)科技的推廣應(yīng)用和政策執(zhí)行難以落實(shí)。一是科技知識(shí)覆蓋率低，科技財(cái)政投入少，有的縣人才隊(duì)伍數(shù)量不夠，農(nóng)民素質(zhì)不夠。二是引導(dǎo)人力資本流向農(nóng)業(yè)的制度沒有形成，農(nóng)民職業(yè)化制度沒有建立，農(nóng)民教育培訓(xùn)制度有待完善，農(nóng)民教育培訓(xùn)的難度大。對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的投入不夠，農(nóng)民積極性低，調(diào)查發(fā)現(xiàn)H省Z縣某基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自2003年～2013年僅組織一次農(nóng)民培訓(xùn)，培訓(xùn)人數(shù)500人；有的農(nóng)戶還是給補(bǔ)貼才去，沒有支持政策，農(nóng)民就缺少接受培訓(xùn)的積極性；有的農(nóng)戶對(duì)政策學(xué)習(xí)積極程度很高，但對(duì)政策的掌握和應(yīng)用程度較低。這表明，農(nóng)戶的學(xué)習(xí)熱情雖然高但與自身文化素質(zhì)不對(duì)稱，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)科技技術(shù)向?qū)嶋H生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)變。作為將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力的重要環(huán)節(jié)，科技政策應(yīng)用欠佳直接影響政策的實(shí)施效果。

2.3政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)缺失，使反饋機(jī)制失靈

2.3.1政策執(zhí)行績(jī)效測(cè)度方法和標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

政策效果難以評(píng)估，原因首先在于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響因素是多方面的，這往往是多項(xiàng)政策共同作用的結(jié)果。因此，究竟是哪項(xiàng)政策起到的作用？起的作用有多大？測(cè)度起來是比較困難的。所以，政策評(píng)估很突出的一個(gè)特征就是其結(jié)果較難測(cè)度。比如，農(nóng)民在享受良種補(bǔ)貼和先進(jìn)農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼的同時(shí)，收入得到了增加，但究竟是何種政策帶來的效果，每一種政策在提高收入的過程中占了多大比重，則很難度量。所以，要想對(duì)政策的效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，應(yīng)該明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立多維評(píng)估體系，以量化評(píng)估為主，吸收多元評(píng)估主體，對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估。

2.3.2評(píng)價(jià)結(jié)果受政策客體的理解和認(rèn)同程度的影響較大

政策作用對(duì)象的認(rèn)識(shí)對(duì)于政策的制定和有效執(zhí)行有著重要的作用，但是，政策作用對(duì)象的素質(zhì)參差不齊。主要體現(xiàn)在作用對(duì)象的范圍、構(gòu)成、價(jià)值取向、認(rèn)同程度和接受程度等方面。例如，不同地區(qū)涉及農(nóng)民的數(shù)量、農(nóng)民知識(shí)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民的價(jià)值取向、農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)同與否以及農(nóng)民對(duì)策的接受程度等，都會(huì)影響到政策的制定和有效執(zhí)行。特別是落后地區(qū)農(nóng)民的受教育程度與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，整體處于較低狀況，農(nóng)民對(duì)政策的理解和接受程度不一，多數(shù)處于被動(dòng)、觀望狀態(tài)，這就不利于政策的制定和有效執(zhí)行。

3　提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策執(zhí)行績(jī)效的對(duì)策選擇

3.1優(yōu)化政策目標(biāo)體系，合理安排政策支持優(yōu)先序

3.1.1基于多利益主體構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策目標(biāo)體系

政策支持的目標(biāo)是多元的，隨著外界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變化，政策目標(biāo)的相對(duì)重要程度也在變化，農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)代表了不同利益相關(guān)者，目標(biāo)沖突的背后反映著不同利益主體之間的沖突。如提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有利于實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，保護(hù)農(nóng)民的利益，但過高的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)損害消費(fèi)者利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家將具有內(nèi)在沖突關(guān)系的利益主體納入目標(biāo)集合，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、農(nóng)民與消費(fèi)者、農(nóng)業(yè)與自然和社會(huì)和諧發(fā)展；而我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間以來僅僅將工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食增產(chǎn)的相關(guān)利益主體納入政策目標(biāo)體系，而將農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、自然環(huán)境的保護(hù)、社會(huì)的和諧發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)置于目標(biāo)集外。所以，農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)體系應(yīng)包括多方的相關(guān)利益主體，將政策制訂者、職能部門管理者、農(nóng)戶、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和院所等納入政策目標(biāo)體系中。

3.1.2基于階段劃分安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技政策目標(biāo)的優(yōu)先序

(1)起步階段。這一階段的主要政策目標(biāo)是：提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、實(shí)現(xiàn)糧食數(shù)量安全，提高農(nóng)民收入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展一方面是通過提高農(nóng)村人均耕地面積實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)；另一方面，通過與其他農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)密切聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)體系，成為一個(gè)比較復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。通過發(fā)展水利工程擴(kuò)大灌溉面積和灌溉率，通過增加化肥使用量、大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。因此，這一階段政策通過加大投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)科技研發(fā)的支持力度、提高補(bǔ)貼效率、完善制度供給，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(2)加速階段。這一階段的主要政策目標(biāo)是：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全、食品安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減少初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、加快農(nóng)產(chǎn)品精細(xì)加工、深加工，農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量安全不再是主要政策目標(biāo)。政府和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)通過建立和運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，選擇最佳的技術(shù)方案和科技管理標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，種子標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)副業(yè)環(huán)保和農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)等加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理。通過提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的知識(shí)文化水平。

(3)成熟階段。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的成熟階段是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最高階段，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面現(xiàn)代化的階段，科技政策的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的和諧發(fā)展，農(nóng)業(yè)與環(huán)境生態(tài)的和諧發(fā)展，發(fā)展生態(tài)型、功能型農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能化、多樣化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2健全機(jī)制，提高政策執(zhí)行主體執(zhí)行力

(1)健全政策執(zhí)行主體的激勵(lì)機(jī)制。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中，因其所處的位置和其所具備的素質(zhì)的不同，會(huì)產(chǎn)生不同的利益傾向，必須堅(jiān)決采取激勵(lì)措施，獎(jiǎng)勵(lì)工作積極、效果顯著的下級(jí)政府或部門、個(gè)人。對(duì)于工作消極者要及時(shí)教育督察；對(duì)于出現(xiàn)政策偏差和走樣的要及時(shí)懲戒。

(2)健全政策執(zhí)行的職能協(xié)調(diào)機(jī)制。必須多方面配合，上下級(jí)政府職能部門以及主管職能部門、相關(guān)部門和執(zhí)行人員加強(qiáng)上下級(jí)政府職能部門督察、協(xié)調(diào)。以堅(jiān)強(qiáng)有力的政府領(lǐng)導(dǎo)者為首的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組為中心，以健全的協(xié)調(diào)程序?yàn)橹黧w，以積極處理協(xié)調(diào)結(jié)果為目的。

3.3強(qiáng)化激勵(lì)與宣傳，提升農(nóng)民參政意識(shí)和學(xué)習(xí)意愿

政府應(yīng)針對(duì)農(nóng)民做一些關(guān)于政策制定和執(zhí)行程序的培訓(xùn)，通過教育，使農(nóng)民的思想觀念實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”徹底轉(zhuǎn)變，使法律規(guī)范和法律制度能夠發(fā)揮應(yīng)有的功能，在整個(gè)社會(huì)形成法治氛圍。在充分了解農(nóng)民政策需求的前提下制定的政策才是合理的，也只有充分反映農(nóng)民需求的政策才能得到農(nóng)民的擁護(hù)和支持，并得到有效的執(zhí)行。加大宣傳教育力度，使農(nóng)民的充分認(rèn)識(shí)自身在農(nóng)業(yè)相關(guān)政策制定中的作用。只有農(nóng)民參政意識(shí)增強(qiáng)了，才可能積極主動(dòng)地參與政策的制定過程。在制定事關(guān)農(nóng)民切身利益的重大政策時(shí)，多聽取農(nóng)民的意見和建議，在執(zhí)行政策中深入地進(jìn)行宣傳解釋，讓群眾詳知政策制定的過程、具體內(nèi)容以及重大意義，才能得到他們?nèi)娜獾膿碜o(hù)并全心全力地貫徹執(zhí)行。

3.4調(diào)整和創(chuàng)新政策體系，提高政策執(zhí)行績(jī)效

3.4.1完善制度供給，促進(jìn)相關(guān)科技服務(wù)支持體系的發(fā)展

目前，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展中的社會(huì)服務(wù)支持體系還不健全，如有效的農(nóng)業(yè)金融供給制度尚未形成。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展數(shù)量少，滿足不了需求；適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的擔(dān)保抵押機(jī)制還沒有形成，多數(shù)農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)狀況差，缺乏有效抵押品；很多中小企業(yè)也都是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可用作銀行貸款抵押的資產(chǎn)不足；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，缺乏專門的扶持政策；各類生產(chǎn)服務(wù)組織并沒有發(fā)揮好解決生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品流通銷售、規(guī)避市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)的作用。農(nóng)戶與市場(chǎng)的有效連接機(jī)制還沒有充分建立起來，龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社帶動(dòng)農(nóng)戶的能力還比較弱，農(nóng)業(yè)的組織化程度和集約化水平低，不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要等。所以，必須從金融、土地所有權(quán)、生產(chǎn)組織、市場(chǎng)機(jī)制等方面完善制度，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)則和制度標(biāo)準(zhǔn)，健全政策體系，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面的發(fā)展。

3.4.2創(chuàng)新科技財(cái)政投入政策體系

明確支持農(nóng)業(yè)科技投入主體，加大農(nóng)業(yè)科技的有效投入。造成農(nóng)業(yè)科技實(shí)施績(jī)效低下的重要原因之一是農(nóng)業(yè)科技投入不足。明確政府是農(nóng)業(yè)科技投入的主體，不僅要求政府作為資金投入的主體，更要明確政府是農(nóng)業(yè)科技服務(wù)推廣的主體。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展政府、社會(huì)、企業(yè)多元化投入格局。通過鼓勵(lì)和發(fā)展政府、社會(huì)、企業(yè)等多元化的農(nóng)業(yè)科技投入格局。大力支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工程，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性的科學(xué)研究，保證高?？蒲腥瞬诺呐囵B(yǎng)、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新、國(guó)家級(jí)和省級(jí)科研中心的建設(shè)和對(duì)科研項(xiàng)目的持續(xù)支持、保證農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)的建設(shè)和基礎(chǔ)科研設(shè)施的財(cái)政投入。

［1］ 楊成虎.我國(guó)政策評(píng)估研究中的若干問題初探［J］.北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（1）.

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F303.2

A

2096-0298（2016）07（c）-155-02

①教育部人文社科項(xiàng)目(13YJC790147)、教育部人文社科項(xiàng)目(13YJC630099)的階段性成果。

劉西濤(1978-)，男，山東聊城人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)副教授，博士后，主要從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面的研究。