鄒振華

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

地方政府公共政策執(zhí)行力問(wèn)題研究

鄒振華

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

十八大以來(lái)，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，利益的訴求也日益增長(zhǎng)并呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，由于地方政府執(zhí)行力還處于初級(jí)階段，存在亂執(zhí)行、不執(zhí)行或難執(zhí)行等執(zhí)行力不足的問(wèn)題，致使公共政策在執(zhí)行的過(guò)程中仍存在不盡人意的地方。政府執(zhí)行力是保持政策暢通、提高效率、為民謀福利的重要保證，在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，顯得尤為重要，因此如何提高地方政府的公共政策的執(zhí)行力問(wèn)題，值得我們深入探索與研究，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，提高公共政策的執(zhí)行力，讓公共政策真正發(fā)揮其積極作用。

地方政府、執(zhí)行力、公共政策

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在十八大報(bào)告提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。中央政府的職能主要是決策職能，與中央政府相比，地方政府行政行為更多地體現(xiàn)為執(zhí)行職能；政府執(zhí)行力，實(shí)際指地方政府執(zhí)行力。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，各級(jí)地方政府具有與眾不同的非常重要的作用。地方政府作為中央政府對(duì)地方進(jìn)行有效管理不可或缺的層級(jí)，對(duì)國(guó)家治理具有重大作用和影響，同時(shí)地方政府的執(zhí)行力也是保持政策暢通、提高效率、為民謀福利的重要保證。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，地方政府體制和運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)了一些問(wèn)題，地方政府在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中也暴露諸多困難和問(wèn)題。因此如何提高地方政府的公共政策的執(zhí)行力問(wèn)題，值得我們深入探索與研究，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，提高公共政策的執(zhí)行力，讓公共政策真正發(fā)揮其積極作用。

一、政策執(zhí)行

（一）什么是政策執(zhí)行

政策執(zhí)行，就是在政策方案被選定之后，政策主體運(yùn)用各種政策資源，采取各種政策手段和工具，將意識(shí)形態(tài)的政策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)并產(chǎn)生實(shí)踐效果，從而達(dá)到政策目標(biāo)的行動(dòng)過(guò)程。

但是對(duì)于公共政策執(zhí)行的理論界定，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在不同的爭(zhēng)議，形成了不同的觀點(diǎn)，如瓊斯的執(zhí)行時(shí)一系列指向使一個(gè)項(xiàng)目生效的行動(dòng)，其中尤以組織（資源、機(jī)構(gòu)和使項(xiàng)目生效的方法的建立或重新安排）、解釋（將項(xiàng)目語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為可以接受和執(zhí)行的計(jì)劃與指示等）和應(yīng)用（服務(wù)、款項(xiàng)、工具等的日常供應(yīng)）三種活動(dòng)最為重要。

我們由此可以得出一個(gè)簡(jiǎn)單的定義，政策執(zhí)行就是將理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。

（二）政策執(zhí)行的地位與作用

1.實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的唯一途徑是政策執(zhí)行

意識(shí)具有能動(dòng)作用，但是意識(shí)要想變成現(xiàn)實(shí)就需要一個(gè)中間環(huán)節(jié)—實(shí)踐，公共政策的選定到產(chǎn)生效果的過(guò)程，其實(shí)就是一個(gè)意識(shí)變成現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，中間的實(shí)踐環(huán)節(jié)就是政策執(zhí)行。政策再好也不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生任何作用，除非我們將政策應(yīng)用到實(shí)踐中去。因此公共政策執(zhí)行時(shí)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的唯一途徑。

2.檢驗(yàn)公共政策目標(biāo)合理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)是政策執(zhí)行

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政策的目標(biāo)無(wú)論構(gòu)建的多么美好，它都是紙上談兵。紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是有真理的本性和實(shí)踐的特點(diǎn)所決定的。真理的本性是主觀和客觀相符合，然而單從主觀方面或客觀方面都無(wú)法判明認(rèn)識(shí)是否具有真理性。實(shí)踐是人類改造客觀世界的物質(zhì)性活動(dòng)，具有直接真實(shí)性的特點(diǎn)，能夠把主觀的東西變成客觀的東西，從而使人的認(rèn)識(shí)與認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下的結(jié)果能夠進(jìn)行對(duì)照。

3.政策變化與適應(yīng)情景的唯一依據(jù)是政策執(zhí)行

我們?cè)趯W(xué)習(xí)公共組織學(xué)中有一個(gè)情景理論模型以及在費(fèi)德勒提出的的權(quán)變理論，二者主要講述從領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境之間的相互作用來(lái)研究領(lǐng)導(dǎo)效能的理論的總稱，強(qiáng)調(diào)在不同的時(shí)期采用不同的領(lǐng)導(dǎo)方式，當(dāng)然這值得我們借鑒，在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中同樣需要適應(yīng)情景，有效地政策應(yīng)該隨著外在環(huán)境的變化而做出必要的調(diào)整，開(kāi)始人們對(duì)于政策的理解并不深入，隨著政策的執(zhí)行，在這一過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)其中存在的不足與缺陷，并加以修改完善，這本身就是推動(dòng)政策的變化與發(fā)展。

二、政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）政策本身問(wèn)題

公共政策是涉及公共利益的，政策本身的出發(fā)點(diǎn)是很重要的，如果我們從一開(kāi)始就制定一個(gè)目標(biāo)錯(cuò)誤的政策，那結(jié)果可想而知，無(wú)論我們執(zhí)行的多么認(rèn)真，結(jié)果也是永遠(yuǎn)達(dá)不到目標(biāo)，反而給社會(huì)造成不良的影響，可能影響到政府的公信力與政府權(quán)威。

（二）政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.執(zhí)行主體存在的問(wèn)題

我們都知道再好的制度也是需要人推行的，對(duì)于政策而言同樣需要人去執(zhí)行，我國(guó)地方政府政策執(zhí)行力不足的首要原因是政策的執(zhí)行主體存在問(wèn)題，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，人都是利己的，還是以《條例》為例，房產(chǎn)登記對(duì)于部分執(zhí)行主體而言并不是好事，可能會(huì)暴露自己的一些不良事跡，那我為什么還要拼命去干對(duì)自己不利的事情呢？結(jié)果可想而知；其次，執(zhí)行主體采取偏離的態(tài)度，即使政策與自己無(wú)關(guān)。態(tài)度是指人們對(duì)某些特定事物的一種情感傾向。即是指人們喜歡或不喜歡一些事物。一些執(zhí)行主體態(tài)度消極做事情表現(xiàn)為不耐煩進(jìn)行抵制執(zhí)行這些在政策執(zhí)行過(guò)程中是較為常見(jiàn)的也是影響地方政府執(zhí)行力的又一因素。

2.地方政府執(zhí)行缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

俗話說(shuō)“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，導(dǎo)致地方政府執(zhí)行力不足的第二個(gè)原因是：缺乏必要的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。一是我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，新體制還在建立時(shí)期，導(dǎo)致規(guī)范體制處于真空階段，不能對(duì)執(zhí)行主體起到規(guī)范與指導(dǎo)的作用；二是在傳統(tǒng)行為規(guī)范下黨政基本合一政府行政一般由各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)政府部門(mén)負(fù)責(zé)，黨組織承擔(dān)了一部分政府行政工作，使政府功能有所削弱影響了政策執(zhí)行。三是我國(guó)采取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)方式，下級(jí)服從上級(jí)。下級(jí)一般是服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不能充分發(fā)揮執(zhí)行主體的積極性與主動(dòng)性，上下級(jí)之間信息的交流一般屬于單向，缺乏必要的溝通與信息交流，結(jié)果是政策得不到很好地執(zhí)行。

3.缺乏必要的文化氛圍

文化對(duì)人的影響是潛移默化的，在香港，人們對(duì)于廉政公署的評(píng)價(jià)很高，這并不是他們抓住了多少貪官，而是他們將反腐的觀念傳遞到每個(gè)香港公民的心中，進(jìn)而營(yíng)造一種反腐的文化，保證香港政治清明。同樣，在政府執(zhí)行力方面，我們也可以營(yíng)造一種“執(zhí)行力文化”，統(tǒng)一執(zhí)行主體的價(jià)值觀念，并讓這種觀念體現(xiàn)在執(zhí)行主體的日常行為生活中去，如果真的是這樣，我們的政策又怎會(huì)存在執(zhí)行力不足的問(wèn)題呢？現(xiàn)實(shí)是，在我們的政策執(zhí)行主體中并沒(méi)有形成這種文化，不能排除一切不利于政策執(zhí)行的因素，不能引領(lǐng)執(zhí)行主體全身心的投入到政策執(zhí)行中來(lái)，不能改變執(zhí)行主體的行為和方式以符合實(shí)際要求，更不可能在其內(nèi)部?jī)?nèi)形成一種注重實(shí)際、目的明確、監(jiān)督較強(qiáng)的執(zhí)行力文化。

三、提升地方政府執(zhí)行力的對(duì)策

（一）提高公共政策的質(zhì)量，真正的解決社會(huì)問(wèn)題

1.公共政策的目標(biāo)是否明確、合理

公共政策目標(biāo)的就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有公共政策問(wèn)題而采取的行動(dòng)所達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果，對(duì)于公共政策的執(zhí)行具有導(dǎo)向作用。在管理學(xué)中有彼得.德魯克提出的目標(biāo)管理這一觀點(diǎn)，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中我們同樣可以借鑒。每一個(gè)公共政策的制定都需要有明確的目標(biāo)，只有這樣才可以制定規(guī)劃，才能提高效率，才能真正的解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益。

2.公共政策應(yīng)進(jìn)行情景分析

公共政策是在一定的社會(huì)背景下提出的，同時(shí)公共政策的制定與推行同樣是在一定的社會(huì)環(huán)境下，因此在制定公共政策的過(guò)程中一定要結(jié)合實(shí)際，看看公共政策與所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境因素是否相適應(yīng)。全面分析分析，對(duì)政策可能產(chǎn)生的正面負(fù)面影響進(jìn)行對(duì)比，尤其是可能產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行深入分析與探討，切忌弄出笑話，影響政府的公信力與權(quán)威。

（二）解決政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提升地方政府執(zhí)行力

1.提高執(zhí)行主體素質(zhì)，打造一流團(tuán)體

在我國(guó)，公共政策的執(zhí)行主體主要是各級(jí)人民政府。因此提高地方政府的執(zhí)行力就要從政府官員入手。首先要保證政府的清廉，對(duì)于違法犯罪的官員絕不手軟，堅(jiān)決處理，以保證公務(wù)員隊(duì)伍的純潔；其次，提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培養(yǎng)，完善教育體系，建立多種渠道。多種方式的學(xué)習(xí)機(jī)制，根據(jù)時(shí)代的變化，不斷地改進(jìn)培訓(xùn)制度與培訓(xùn)方法，逐步深入的推進(jìn)業(yè)務(wù)范圍，倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)理念。政府工作人員要不斷更新個(gè)人技能，及時(shí)更新執(zhí)行工具，尤其是電子政務(wù)技術(shù)，這樣才能提高政府的執(zhí)行力。

2.必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

盡管我國(guó)處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型階段，各項(xiàng)制度都需要完善，我們要積極推進(jìn)制度的建立與完善，發(fā)揮制度的制約與導(dǎo)向作用，讓權(quán)力真正的用到實(shí)處，同時(shí)要加強(qiáng)溝通交流機(jī)制的建立，在政策執(zhí)行的過(guò)程總，各部門(mén)之間的利益是難以調(diào)節(jié)的，不可避免的出現(xiàn)紛爭(zhēng)與沖突，這會(huì)直接降低政策的執(zhí)行力；另外政策執(zhí)行主體之間缺乏必要的信息交流與溝通，出現(xiàn)各部門(mén)之間的相互推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行陷入僵局。完善信息溝通，不僅要保持各部門(mén)之間的信息溝通與交流，同時(shí)也要保持部門(mén)內(nèi)部工作人員之間的信息溝通與交流。通過(guò)信息的有效溝通，保持上下級(jí)之間的交流，及時(shí)準(zhǔn)確理解上級(jí)指示，及時(shí)把握下級(jí)的進(jìn)展情況，，進(jìn)而提高政策執(zhí)行力。

3.構(gòu)建政府執(zhí)行力文化，提高地方政府執(zhí)行力

中華文化歷史悠久，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，同樣中國(guó)的行政文化也是影響深遠(yuǎn)。在管理學(xué)中我們知道組織文化具有導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、凝聚功能、激勵(lì)功能、約束功能、教化功能、增譽(yù)功能和輻射功能。因此我們需要營(yíng)造一種政府執(zhí)行文化，需要將這樣的一種價(jià)值觀念深入到每個(gè)政府工作人員的心中，用文化的力量去影響人，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)，在全社會(huì)形成我們特有的政府執(zhí)行力文化，真正的建立一個(gè)切合實(shí)際、目標(biāo)明確、監(jiān)督較強(qiáng)的執(zhí)行力文化。

鄒振華（1994-08-19）性別女，民族漢，安徽六安人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2013級(jí)本科生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)