張婉瑩

中國人民銀行克什克騰旗支行

對克什克騰旗草牧場經(jīng)營權抵押貸款試點工作的調(diào)查與研究

張婉瑩

中國人民銀行克什克騰旗支行

2015年8月，國務院印發(fā)了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》(國發(fā)〔2015〕45號)，正式啟動“兩權”抵押貸款試點工作。2015年12月27日，經(jīng)全國人大常委會通過決定，克什克騰旗被列入全國農(nóng)村承包土地(草牧場)經(jīng)營權權抵押貸款試點地區(qū)。

兩權抵押 問題 對策

一、克什克騰旗概況

(一)基本情況。克什克騰旗位于赤峰市西北部，常住人口19.9萬，農(nóng)牧業(yè)人口9.92萬，是赤峰地區(qū)重點牧業(yè)旗縣。全旗擁有天然草場2656萬畝，其中可利用草場面積達2296萬畝，占總面積的86.45%，約占赤峰市可利用草場面積的30%。截至目前，已確權草場面積2296萬畝，確權戶數(shù)5.6萬戶，確權率為100%，頒證率為90%。

(二)經(jīng)濟運行情況。2015年末，克什克騰旗地區(qū)生產(chǎn)總值為147.14億元，其中農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)總值18.09億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為12.3%。截至2016年7月末，試點地區(qū)已評定信用戶2.11萬戶，信用戶比重為18.97%。

二、“兩權”抵押貸款工作開展情況

(一)總體情況。截至2016年7月末，克什克騰旗地區(qū)草牧場經(jīng)營權抵押貸款余額2869萬元，單筆最高額度1000萬元，該類不良貸款余額182萬元，不良率為6.34%。

(二)主要模式及期限。目前，克旗地區(qū)草牧場經(jīng)營權抵押貸款主要采取采用“授信”及“五戶聯(lián)保”模式。期限分為一年期和一年以上三年以下兩檔，以一年期貸款居多。

三、存在的問題

(一)專業(yè)評估機構(gòu)較少，產(chǎn)權抵押評估難。一是缺乏專業(yè)“兩權”評估機構(gòu)，或者因現(xiàn)有的評估機構(gòu)存在資質(zhì)不足等問題，對草牧場價值評估存在較大的隨意性。二是草牧場經(jīng)營權抵押貸款的產(chǎn)權抵押評估工作仍處于探索階段，缺乏明晰的法律指引、規(guī)范的業(yè)務流程以及合理定價機制，評估的專業(yè)化以及社會化程度不高。三是沒有形成完善的交易市場，缺乏一套客觀、科學、準確的評估體系，市場價值難以準確定價。四是由于承包草場產(chǎn)出受氣候、市場等因素變化影響較大，對其價值進行準確評估的難度很大。

(二)配套服務機制滯后，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一是草牧場流轉(zhuǎn)市場尚不完善，出現(xiàn)不良貸款后，銀行收回貸款難度增大。二是抵押物處置辦法不完善、變現(xiàn)較困難。三是缺乏土地使用權中介和維權機構(gòu)，一旦金融機構(gòu)在借款人出現(xiàn)經(jīng)營風險、償還能力不足時，債權人的利益難以得到保護。

(三)風險保障機制缺失，金融機構(gòu)積極性不高。一是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)易受資源條件、自然環(huán)境、市場因素制約，經(jīng)營風險較高，容易導致貸款出現(xiàn)風險。二是現(xiàn)階段農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務尚未全面展開，未形成完善的農(nóng)業(yè)風險補償機制，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持，給開展草牧場經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的金融機構(gòu)帶來不可預知的風險。三是受經(jīng)濟下行壓力的影響，草牧場經(jīng)營權抵押貸款風險補償資金很難落實到位，影響經(jīng)融機構(gòu)放貸積極性。

(四)貸款品種缺乏創(chuàng)新，融資成本較高。目前，金融機構(gòu)機構(gòu)在開展草牧場經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務過程中，仍沿襲傳統(tǒng)的農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、抵押貸款等品種，直接服務于產(chǎn)權權流轉(zhuǎn)的信貸產(chǎn)品十分有限，也未能根據(jù)不同借款人的生產(chǎn)經(jīng)營周期來確定適合借款人的貸款期限、貸款利率、貸款模式、發(fā)放程序等，一年期以上貸款占比較小，增加了借款人的融資成本。

(五)信用環(huán)境不佳，金融機構(gòu)慎貸、惜貸。一是克旗地區(qū)草牧場經(jīng)營權抵押類不良貸款金額飆升，不良率高于其他類貸款，且不良貸款發(fā)生后，草牧場的保管、變現(xiàn)困難，變現(xiàn)周期長，無形中削減了金融機構(gòu)的放貸積極性。二是政府性融資擔保公司實力不強，沒有能力針對“兩權”抵押類貸款開展擔保業(yè)務。三是土地私下交易頻繁，增加了草牧場承包經(jīng)營權抵押貸款的風險。

四、對策建議

(一)建立健全專業(yè)評估機構(gòu)。一是地方政府牽頭，設立專業(yè)評估機構(gòu)，制定科學評估標準，合理確定抵押物價值，為貸款發(fā)放和抵押物變現(xiàn)提供依據(jù)。二是完善登記公示系統(tǒng)，將抵押登記信息及時全面的向社會公布，真正將草牧場承包經(jīng)營權登記制度落實到牧戶、落實到地塊，為金融機構(gòu)開辦和推廣抵押貸款業(yè)務提供基礎。

(二)建立健全配套服務體系和抵押物處置機制。一是盡快出臺、完善“兩權”貸款抵押物處置辦法，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)平臺作用，暢通草場經(jīng)營權處置通道。二是通過政策引導、窗口指導等措施，推動國有商業(yè)銀行、郵儲銀行等金融機構(gòu)積極開展“兩權”抵押貸款業(yè)務。三是加大對“兩權”抵押貸款宣傳力度，提高廣大農(nóng)牧民對“兩權”抵押貸款的認知度。

(三)多方聯(lián)動，完善風險保障機制。一是政府部門積極設立該類貸款風險補償金，擴大貸款“資金池”規(guī)模，從而激發(fā)金融機構(gòu)開辦草場經(jīng)營權抵押貸款的積極性。二是人民銀行積極同相關部門溝通協(xié)調(diào)，盡快完善政策性農(nóng)牧業(yè)保險制度，擴大農(nóng)牧業(yè)保險的范圍和覆蓋面，分散農(nóng)牧業(yè)金融風險，并引導商業(yè)性保險公司開展農(nóng)村保險業(yè)務并提供政策優(yōu)惠，積極開發(fā)適合農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要的保險產(chǎn)品。三是金融機構(gòu)應做好貸款事前調(diào)查和初審工作，在貸款發(fā)放后償還前，做好貸款抵押物的跟蹤調(diào)查，避免抵押物再次發(fā)生流轉(zhuǎn)。

(四)加大金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新力度。一是金融機構(gòu)應積極履行社會責任，根據(jù)牧業(yè)生產(chǎn)的周期和特點，研究適用新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同的信貸產(chǎn)品。二是金融機構(gòu)在經(jīng)濟下行壓力下應轉(zhuǎn)辦經(jīng)營理念，創(chuàng)新涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研、加工、儲存、運輸、營銷等農(nóng)業(yè)融資鏈上的金融產(chǎn)品，探索多種新型抵質(zhì)押貸款方式。三是制定激勵措施，鼓勵金融機構(gòu)對經(jīng)營規(guī)模適度的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放中長期貸款，降低農(nóng)牧民融資成本。

(五)加強信用體系建設，提振金融機構(gòu)放貸積極性。一是整合資源，加快信用體系建設步伐，營造良好放貸環(huán)境。二是制定專門針對草牧場經(jīng)營權抵押類不良貸款清收及抵押物處置變現(xiàn)辦法，堅決打擊逃貸廢貸行為。三是鼓勵引導融資性擔保公司開設“兩權”抵押貸款擔保業(yè)務，提高金融機構(gòu)抵御信貸風險能力。