謝紅梅

陜西省發(fā)展和改革委員會

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的困惑及建議

謝紅梅

陜西省發(fā)展和改革委員會

為進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設(shè)，經(jīng)筆者對多家行政事業(yè)單位調(diào)研，總結(jié)了目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，結(jié)合《內(nèi)控規(guī)范》分析了行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)中存在的困惑，提出了推動制度建設(shè)的建議。

行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度建設(shè)；困惑；建議

在我國，內(nèi)部控制最初來自企業(yè)自身對規(guī)范化管理和股東掌握企業(yè)運營準確信息的需要，最重要的推動因素是外部審計師對企業(yè)財務報表審計的需要。在改革開放前，企業(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)基本上還處于空白。改革開放后，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，為企業(yè)健全運營機制、加強內(nèi)部控制提出了要求。2012年12月，為促進行政事業(yè)單位自覺提高內(nèi)部管理水平，從經(jīng)濟活動風險管控的角度落實廉政風險防控的要求，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，此規(guī)范于2014年1月1日起施行。標志著內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位起航。

一、行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制制度的重要性。

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。實施好內(nèi)控規(guī)范，對于提高單位管理水平，改進公共服務的質(zhì)量和效率，規(guī)范財經(jīng)秩序，建設(shè)服務型政府都具有重要意義。

(一)有利于行政事業(yè)單位改進公共服務的質(zhì)量和效率

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，國家對公益事業(yè)也加大了投入，為了提高公共服務的質(zhì)量和效率，國家對行政事業(yè)單位進行了一系列的改革措施。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。從一定意義上講，科學的內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用，有效防范腐敗，從而提升公共服務的效能。

(二)有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平

在我國，行政事業(yè)單位既是社會公共服務的提供者也是社會事務的管理者，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，整體經(jīng)濟實力也在不斷增強，國家向社會公共服務的投資也越來越大。近幾年財政在加大投入的同時也加強了對經(jīng)費支出的績效考核，相應出臺了財政全面預算、國有資產(chǎn)管理、國庫集中支付等制度規(guī)范，并對實施效果進行有針對性的審計檢查，如小金庫專項治理、全面清查事業(yè)單位國有資產(chǎn)等，使財政的管理工作逐步走向科學化和精細化。由于，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控起步較晚，制度建設(shè)也未得到相應的重視，內(nèi)部控制總體上還比較薄弱，不能按照相關(guān)制度嚴格把關(guān)。而加強內(nèi)控建設(shè)，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的有效保證。

二、目前行政單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)狀

目前，與企業(yè)相比，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)更顯薄弱。

(一)內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)控環(huán)境相對薄弱

目前，部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導對內(nèi)控未給予充分重視，缺少風險意識，對工作中的各項風險點也很少關(guān)注，認為內(nèi)控制度是財務部門、會計人員等人的事情，全員的參與度不高，致使相關(guān)工作人員工作熱情和工作積極性也不高。單位的治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏規(guī)范的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，部分單位沒有獨立的財務部門和審計部門，沒有內(nèi)部的審計機制等。有些則認為行政事業(yè)單位的資金主要由財政安排，每月只要根據(jù)年初預算批復向財政申請撥款，取得資金、使用資金便可以了，以至出現(xiàn)制度建設(shè)淡薄的現(xiàn)象。

(二)制度建設(shè)不健全，控制措施不到位

部分行政事業(yè)單位尚未制定系統(tǒng)規(guī)范的會計內(nèi)控制度，或者簡單地以財政的部門預算替代內(nèi)部控制；還有一些單位雖然制定了會計內(nèi)控制度和辦法，但未能嚴格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導致有章不循、違章不究，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，內(nèi)部管理權(quán)限失控，不相容職務沒有有效分離，職責不清，越權(quán)行事，也給濫用職權(quán)造成可乘之機。

(三)缺乏專業(yè)技能，制度不能有效執(zhí)行

“再有效的制度也需要有人執(zhí)行”，制度的有效運行，對財務管理有更高的要求。經(jīng)對多家單位調(diào)研，部分單位由于領(lǐng)導的不重視，財務管理人員沒有執(zhí)業(yè)基礎(chǔ)和相應的任職資格，部分財務人員沒有相應的從業(yè)資格，有些單位任用沒有從業(yè)資格人員從事財務工作，缺少必要的專業(yè)知識和專業(yè)技能，沒有能力去辨別和拒絕違反財經(jīng)法規(guī)的行為，不能有效執(zhí)行內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制不能有效運行。

(四)機制不健全，缺乏內(nèi)外監(jiān)督

雖然，部分單位成立了內(nèi)部審計部門或內(nèi)部審計小組，但內(nèi)部審計人員一般由單位的財務人員或其他人員兼任，缺少應有的獨立性或?qū)I(yè)技能；而財政、審計部門作為主要的外部監(jiān)督機構(gòu)，以前年度主要側(cè)重于檢查財政資金使用的合法、合規(guī)，缺乏對被審計單位的內(nèi)部控制制度是否健全、有效監(jiān)督的考評，這在一定程度上不利于行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系的完善。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的困惑

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》從2014年1月1日實施以來，各行政事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。經(jīng)對多家行政事業(yè)單位進行調(diào)研，主要存在以下原因：

(一)單位領(lǐng)導認識不到位，重視不夠

《內(nèi)控規(guī)范》明確規(guī)定，單位負責人應當對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，同時要積極發(fā)揮其他工作人員的作用。為推進內(nèi)控建設(shè)，2015年財政部又發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》(財會[2015]24號)，《指導意見》明確提出了全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標，要求以單位全面執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》為抓手，逐步將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務活動和內(nèi)部權(quán)力運行。經(jīng)調(diào)研，很多單位總認為內(nèi)部控制由財政部主導，理應由財務部門牽頭，認為內(nèi)控制度建設(shè)是財務部門或?qū)徲嫴块T的事情，其他部門參與度不高。

(二)建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有全面性的特點，即內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，涵蓋單位的相關(guān)業(yè)務和事項，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面管控?！秵挝粌?nèi)控規(guī)范》第十三條規(guī)定：“單位應當單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，應當充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用?！爆F(xiàn)實情況，我國行政事業(yè)單位是一類涵蓋范圍廣泛、人員結(jié)構(gòu)復雜的組織體系。部分行政事業(yè)單位，由于歷史原因或機構(gòu)編制等，沒有獨立的財務部門，沒有內(nèi)部審計，沒有資產(chǎn)管理部門等，單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門的可能性很小。

(三)內(nèi)部管理基礎(chǔ)薄弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的就是要確保單位預算管理規(guī)范、資金運行安全、權(quán)力運行規(guī)范、事業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)對各項管理活動和權(quán)力運行的制約。行政事業(yè)單位由于內(nèi)控起步較晚，內(nèi)部控制薄弱，內(nèi)部監(jiān)管機制不健全等因素，使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理基礎(chǔ)相對薄弱，部分單位的制度建設(shè)落后，不能按照有關(guān)制度嚴格把關(guān)，同時相應的內(nèi)部控制制度建設(shè)也未得到應有的重視。

四、全面推行行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議

(一)加強推行內(nèi)控建設(shè)的力度

《指導意見》明確提出逐步將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務活動和內(nèi)部權(quán)力運行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系。同時，為保證各項任務能夠有序有效開展、落實到位，《指導意見》按照共同治理的要求，還從加強組織領(lǐng)導、抓好貫徹落實、強化督導檢查和深入宣傳教育四個方面做出部署，提出要求。從制度的改革方面來看，財政部主導的規(guī)范體系在會計控制、財務控制、預算控制乃至經(jīng)濟業(yè)務控制等方面，具有強大的功能，而非財經(jīng)領(lǐng)域。建議由財政部牽頭，聯(lián)合其他部委，共同推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。

(二)督促行政事業(yè)單位加強對內(nèi)控規(guī)范的認識

自《單位內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實施以來，各行政事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但還存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。建議將《內(nèi)控規(guī)范》納入黨的群眾路線教育實踐活動的長效機制建設(shè)中，督促單位加強對內(nèi)控規(guī)范的認識，推進內(nèi)控制度的建設(shè)及實施。

(三)督促行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制組織架構(gòu)的配置

《內(nèi)控規(guī)范》第十五條規(guī)定：單位應當建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應當實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度。要實現(xiàn)第十五條的規(guī)定，對部分規(guī)模較小的行政事業(yè)單位來說確實有一定的困難，針對不同情況，建議：在規(guī)模以上單位增設(shè)獨立的財務部門、內(nèi)部審計部門、資產(chǎn)管理部門等。規(guī)模較小的單位也要有內(nèi)部審計機制，獨立的財務人員和資產(chǎn)管理人員。這些應從源頭上增加專門的編制。

[1]《我國內(nèi)部控制發(fā)展》 么么岔 2013(8)