陳昱

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荷蘭的社會(huì)住房體系及其對(duì)我國(guó)的啟示

陳昱

作為世界上住房保障制度最為完善的國(guó)家之一，荷蘭自20世紀(jì)初期以來(lái)長(zhǎng)期重視社會(huì)住房，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化對(duì)其發(fā)展政策進(jìn)行合理的調(diào)整。荷蘭在住房保障體系方面地投入、管制及其實(shí)施效果上都堪稱“西歐模式”的典范。本文將結(jié)合政策與實(shí)例分析對(duì)荷蘭社會(huì)住房發(fā)展進(jìn)行具體探討，旨在對(duì)我國(guó)保障性住房制度的完善提供參考。

荷蘭；社會(huì)住房；保障性住房

一、荷蘭社會(huì)住房的發(fā)展歷程

1.1850年-1860年，荷蘭第一批住房機(jī)構(gòu)建立

1901年住房法的通過(guò)賦予了住房機(jī)構(gòu)、地方政府能夠獲得政府貸款及補(bǔ)貼來(lái)建造和管理住房的權(quán)利，這一權(quán)利刺激了社會(huì)住房。

第二次世界大戰(zhàn)之后，地方委員會(huì)在住房建設(shè)中扮演了重要的角色，為了緩解住房短缺的問(wèn)題，他們自己也被委托建造新房子。同時(shí)，住房機(jī)構(gòu)也推動(dòng)了戰(zhàn)后時(shí)期的建設(shè)工作，機(jī)構(gòu)在此期間也在不斷地壯大。但是，問(wèn)題隨之而來(lái)，國(guó)家不斷增長(zhǎng)的資金投入意味著這些機(jī)構(gòu)變得更加依賴于這些資金。在那之后的10年，住房機(jī)構(gòu)不斷地努力獲取更多的獨(dú)立性。

1989年，具有歷史性意義的一年，一部由當(dāng)時(shí)的國(guó)家房屋、環(huán)境自然規(guī)劃部部長(zhǎng)Enneus Heerma編纂的關(guān)于公共住房的政策文件發(fā)表了。這一文件為社會(huì)租賃市場(chǎng)打開(kāi)了一個(gè)新紀(jì)元。Heerma強(qiáng)調(diào)了在社會(huì)租房市場(chǎng)中私人倡議的作用，他指出私人倡議賦予人們機(jī)會(huì)——自主決定他們承擔(dān)社會(huì)租房的形式和內(nèi)容。在過(guò)去他們?yōu)樗须A層的人提供住房，然而現(xiàn)在他們不得不給予那些收入低于一定限度的房主以優(yōu)先權(quán)。Heerma同時(shí)開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)關(guān)于所謂低租金扭曲（low-rent skewness）的討論：事實(shí)是這樣的，那些不屬于目標(biāo)群體的人卻享受著住房機(jī)構(gòu)提供的低租金的甜頭。

荷蘭社會(huì)住房的進(jìn)一步重要發(fā)展是在1995年“增長(zhǎng)和平衡操作”的提出，政府貸款和供應(yīng)方面的補(bǔ)貼被廢除，住房機(jī)構(gòu)獲得了完全的財(cái)務(wù)獨(dú)立。

2.荷蘭保障性住房的六項(xiàng)里程碑

1901年出臺(tái)住房法是中央政府在住房市場(chǎng)的第一次介入。1974年出臺(tái)住房補(bǔ)貼，這一政策想要確保更多的市場(chǎng)導(dǎo)向型租金水平，同時(shí)保障低收入者的承受能力。1989年住房白皮書(shū)（Nota Heerma）引進(jìn)了一種對(duì)社會(huì)住房和政府作用的新認(rèn)知。此書(shū)建議撤退中央政府，而授權(quán)于地方政府、住房機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)。它被證明是住房機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要一步。1995年增長(zhǎng)和平衡操作（brutering），這一重要事件使得住房機(jī)構(gòu)最終獨(dú)立于中央政府。1997年城市革新的白皮書(shū)在城市革新中給予住房機(jī)構(gòu)一個(gè)重要的角色。2011年社會(huì)住房的新規(guī)定經(jīng)過(guò)一項(xiàng)關(guān)于創(chuàng)造社會(huì)和商業(yè)地主之間公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的討論，決定了社會(huì)住房應(yīng)該針對(duì)于收入較低的群體。

二、荷蘭社會(huì)住房體系的重要內(nèi)容

1.荷蘭社會(huì)住房體系中的住房機(jī)構(gòu)

荷蘭的社會(huì)住房大多被住房機(jī)構(gòu)所擁有，政府僅擁有其中一小部分。1990年荷蘭的住房機(jī)構(gòu)有1000家，到2012年有398家，為了效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)逐步合并。隨著機(jī)構(gòu)的數(shù)量下降，住房所有者的平均數(shù)量上升。目前，平均每所機(jī)構(gòu)擁有近6000套住房，最大的機(jī)構(gòu)擁有80000套。在1970年到1980年社會(huì)住房規(guī)模達(dá)到了頂峰，一年增長(zhǎng)超過(guò)了60000套，但是在近十年內(nèi)增長(zhǎng)有所減緩，每年僅在10000套。

2.荷蘭社會(huì)住房的財(cái)政資金支持

自從1995年的“增長(zhǎng)和平衡操作”政府貸款和供應(yīng)方面的補(bǔ)貼被廢除，住房機(jī)構(gòu)就已經(jīng)濟(jì)獨(dú)立于政府。唯一擁有中央政府支持的是保證社會(huì)住房貸款。這一貸款由20世紀(jì)80年代建立的保證社會(huì)住房基金提供，這一基金起初是為了改善住房條件，之后為所有的社會(huì)住房提供貸款。住房機(jī)構(gòu)被視作一個(gè)循環(huán)基金，他們出售住房作為他們的主要業(yè)務(wù)，然后將獲得的收入用作新的投資，如此循環(huán)。

CFV擔(dān)保了住房機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)困境，這一擔(dān)保是來(lái)自所有住房機(jī)構(gòu)的共同支持。2011年，擁有70000套住房的荷蘭最大的住房機(jī)構(gòu)Vestia陷入了困境，由于金融減資（投機(jī)衍生品）他們總共損失了21億歐元。這些損失必須由其他住房機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)，然而事實(shí)上，是由所有租戶來(lái)支付的。由于稅收的負(fù)擔(dān)和對(duì)Vestia的貢獻(xiàn)削弱了所有荷蘭住房機(jī)構(gòu)的投資能力。

3.荷蘭社會(huì)住房的分配制度

社會(huì)住房是提供給那些憑自己無(wú)法獲得住房的人們，這是個(gè)廣義的標(biāo)準(zhǔn)。需要對(duì)申請(qǐng)一個(gè)空置住房人的收入和家庭成分進(jìn)行檢查。在2012年符合標(biāo)準(zhǔn)的最高年收入是34085歐，這包括了大約40%的荷蘭家庭。20世紀(jì)90年代以前，住房需求者需要到地方住房辦公室登記，之后需要到私人住房機(jī)構(gòu)辦公室登記。這導(dǎo)致了數(shù)年的等待時(shí)間。候選人名單變得越來(lái)越長(zhǎng)也失去了準(zhǔn)確性，很多人登記注冊(cè)并不是因?yàn)樗麄冃枰》浚菫榱私ⅰ暗却辍币苑牢磥?lái)需求。

在1991年荷蘭引進(jìn)了基于選擇的租賃（CBL）系統(tǒng)，隨后這一系統(tǒng)傳遍了整個(gè)國(guó)家。通過(guò)CBL系統(tǒng)，人們可以在所有提供的閑置住房中選擇。目前，是一種由租戶選擇和舊形式的等候名單兩種并存的混合形式。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響之一是大幅度下降的流動(dòng)率。流動(dòng)率年平均值從9.5%下降到7%，在大城市下降的幅度更大。首次購(gòu)房者購(gòu)房的可能性越來(lái)越小，城市更新活動(dòng)被凍結(jié)，當(dāng)住房可獲得時(shí)，住房機(jī)構(gòu)又將每月的租金增長(zhǎng)了大約100～200歐。這樣的共同作用意味著，在實(shí)踐中，幾乎沒(méi)有人再會(huì)搬家。

4.社會(huì)住房的治理與監(jiān)管

社會(huì)住房的法律基礎(chǔ)是1901年出臺(tái)的住房法，規(guī)定了住房機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)住房租賃部門管理制度最新的版本在2001年執(zhí)行，闡述了住房機(jī)構(gòu)有以下六項(xiàng)義務(wù)：（1）給那些不能找到合適住房的人提供住房；（2）維持一個(gè)較好質(zhì)量的住房；（3）咨詢他們的租戶意見(jiàn)；（4）對(duì)他們自己的資金財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)；（5）對(duì)宜居社區(qū)作出貢獻(xiàn)；（6）優(yōu)先給老人和殘疾人提供住房。

CFV是監(jiān)管住房機(jī)構(gòu)資金流動(dòng)性的政府機(jī)構(gòu)，如果需要，CFV可以為住房機(jī)依據(jù)歐盟規(guī)定，住房是一種一般經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，成員國(guó)允許提供資金支持。但是，社會(huì)住房的支持不應(yīng)該營(yíng)造一種商業(yè)提供者的不公平競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)住房的目標(biāo)群體是年收入低于34085歐（在2012年）的家庭。自從2011年，住房機(jī)構(gòu)已經(jīng)不得不分配他們社會(huì)住房中的90%給目標(biāo)群體中的家庭。

構(gòu)提供額外的財(cái)政支持。社會(huì)土地所有者的財(cái)政執(zhí)行權(quán)力與政府補(bǔ)貼關(guān)系的缺失，表明了荷蘭政府擁有有限的權(quán)力去影響住房機(jī)構(gòu)的行為。法律上，荷蘭政府仍是官方的監(jiān)管者，但是事實(shí)上，政府并不具有實(shí)質(zhì)上的權(quán)利。

三、荷蘭社會(huì)住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)保障性住房發(fā)展的啟示

2011年，我國(guó)對(duì)保障性住房的目標(biāo)提出了規(guī)劃，在“十二五”期間達(dá)到總體建設(shè)3600萬(wàn)套的目標(biāo)。2015年，隨著保障性住房的不斷建成，我國(guó)保障性住房的重心轉(zhuǎn)移到保障性住房的分配管理和治理監(jiān)管上，荷蘭社會(huì)住房管理的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供了借鑒。

1.成立負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的專門機(jī)構(gòu)

荷蘭住房機(jī)構(gòu)的模式分離了政府，在荷蘭的社會(huì)住房體系中，住房機(jī)構(gòu)起到了根本性的作用。作為非營(yíng)利組織，住房機(jī)構(gòu)既承擔(dān)社會(huì)責(zé)任又具有獨(dú)立性和靈活性，能夠在市場(chǎng)環(huán)境下有效地完成開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)社會(huì)住房的任務(wù)。目前我國(guó)的保障性住房建設(shè)、管理和分配完全由政府承擔(dān)。政府主導(dǎo)的建設(shè)使得地方政府缺乏了主觀能動(dòng)性。由此將帶來(lái)大量的社會(huì)問(wèn)題，如低收入人群聚居、引起社會(huì)排斥與空間隔離等。因此，借鑒荷蘭住房機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，可以考慮在中國(guó)由非政府組織作為保障性住房建設(shè)管理的重要力量，同時(shí)政府在土地、貸款等方面予以支持，這樣既可以節(jié)省政府大量的建設(shè)管理投入，又可避免地方政府因土地財(cái)政壓力而導(dǎo)致保障性住房建設(shè)區(qū)域過(guò)于集中的社會(huì)問(wèn)題。

2.目標(biāo)人群多樣化

荷蘭的住房機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)住房不僅針對(duì)本國(guó)公民，那些具有合法停留身份的外來(lái)移民也可申請(qǐng)。目前中國(guó)城市中出現(xiàn)了已建設(shè)的大量保障性住房需求不足的情況，對(duì)社會(huì)住房資源造成了極大的浪費(fèi)。在2015年12月21日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，習(xí)近平總書(shū)記提出，“要化解房地產(chǎn)庫(kù)存，要落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長(zhǎng)期租房的預(yù)期和需求”。會(huì)議明確了深化住房制度的改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。

3.合理規(guī)劃保障性住房的布局

荷蘭的社會(huì)住房采用分散建設(shè)、統(tǒng)一管理的布局。在建設(shè)上合理規(guī)劃，讓不同收入居民混合居住在同一小區(qū)，防止出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象。同時(shí)，為了降低租住者的出行和生活成本，為其工作和教育提供便利，大多數(shù)社會(huì)住房還選址在交通便利的市中心。然而由于土地成本等原因，目前我國(guó)城市中新建的保障性住房大多選址在遠(yuǎn)離城市中心，地價(jià)低廉的郊區(qū)，容易導(dǎo)致低收入群體聚居，引起社會(huì)問(wèn)題。因此，城市規(guī)劃中應(yīng)避免因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而將保障性住房建在地價(jià)較低的城市邊緣，而應(yīng)通過(guò)合理規(guī)劃在城市中心及其他較好地理位置適度引入保障性住房。

［1］廖治宇.荷蘭社會(huì)住房租賃體系及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］.價(jià)格理論與實(shí)踐，2015（06）:58-60.

（作者單位：華東政法大學(xué)商學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.013