劉曉麗

(河南省國土資源科學研究院，河南鄭州 450016)

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基于河南省國土資源“十三五”規(guī)劃的土地整治模式研究

劉曉麗

(河南省國土資源科學研究院，河南鄭州 450016)

土地整治活動是提高農業(yè)綜合生產能力、優(yōu)化用地結構布局、改善人居環(huán)境、破解建設用地難題的重要手段之一。河南省國土資源“十三五”規(guī)劃對土地整治活動提出新的要求，該研究在重新審視土地整治目標和任務的基礎上，結合河南省實際情況，以生產、生活、生態(tài)多重功能及服務經濟社會發(fā)展的視角構建了3種土地整治模式——農業(yè)土地整治模式、新農村建設整治模式、生態(tài)型整治模式，并根據各模式內涵提出土地整治措施。

國土資源“十三五”規(guī)劃；農業(yè)土地整治模式；新農村建設整治模式；生態(tài)型整治模式

土地整治可以彌補土地利用和土地條件之間存在的差距，達到土地資源生產、生活和生態(tài)狀況的最優(yōu)化。已開展的土地整治活動在保證耕地占補平衡的前提下，為城鄉(xiāng)統籌發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善做出了重要貢獻。土地整治是一項復雜的系統工程，任何一個環(huán)節(jié)都將影響土地整治效果，土地整治模式是在規(guī)劃設計的基礎上，對融資方式、管理機制及運行模式等環(huán)節(jié)的綜合考慮，是土地整治的重要環(huán)節(jié)。國內專家、學者、業(yè)內人士對土地整治戰(zhàn)略[1-5]、整治潛力[6-8]、整治效益評價[9-11]、整治分區(qū)[12-13]、整治模式[14-15]、整治融資體系[16-18]等不同角度進行了分析研究；但現有整治模式研究有一定的局限性，缺少基于“十三五”國土開發(fā)戰(zhàn)略考慮的土地整治模式研究。因此統籌國土資源“十三五”規(guī)劃的河南省土地整治模式研究，明確不同地區(qū)土地整治模式，有針對性地實施土地整治活動，主動引導和保障“十三五”國土開發(fā)部署，是非常必要的。筆者將土地整治模式與國土資源“十三五”規(guī)劃統籌考慮，在分析國土資源“十三五”規(guī)劃對土地整治提出要求的基礎上，針對河南省各地不同的資源稟賦，提出不同的土地整治模式。

1　研究區(qū)概況

河南省地處沿海開放地區(qū)與中西部地區(qū)的結合部，是我國經濟由東向西梯次推進發(fā)展的中間地帶。國家促進中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略部署，更加凸顯了河南省獨特的區(qū)位優(yōu)勢。全省總面積16.7萬km2，居全國各省區(qū)市第17位，占全國總面積的1.73%。地勢西高東低，北、西、南3面由太行山、伏牛山、桐柏山、大別山沿省界呈半環(huán)形分布；中、東部為黃淮海沖積平原；西南部為南陽盆地。平原和盆地、山地、丘陵分別占總面積的55.7%、26.6%、17.7%。2014年末河南省總人口10 662萬，常住人口9 436萬，為我國戶籍人口最多的省份。河南省交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，是全國承東啟西、連南貫北的重要交通樞紐，擁有鐵路、公路、航空、水運、管道等相結合的綜合交通運輸體系，形成了縱橫交錯、四通八達的道路網。

河南省下轄鄭州、開封、洛陽、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、濮陽、許昌、漯河、焦作、三門峽、商丘、駐馬店、周口、南陽、信陽、濟源等18個省轄市。河南遵循不同國土空間的主體功能定位，構建以下3大戰(zhàn)略格局：第一，構建城市化戰(zhàn)略格局。打造核心發(fā)展區(qū)域，提升鄭州區(qū)域中心服務功能，推進鄭汴一體化；促進鄭州、開封、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、濟源9市經濟社會融合發(fā)展，形成高效率、高品質的組合型城市地區(qū)和中原經濟區(qū)的核心區(qū)域。第二，構建農產品主產區(qū)戰(zhàn)略格局。構建以城市近郊都市高效農業(yè)區(qū)、黃淮海平原和南陽盆地優(yōu)質糧食生產核心區(qū)、豫南豫西豫北山丘區(qū)生態(tài)綠色農業(yè)區(qū)為主體，以區(qū)域特色農業(yè)基地為依托的現代農業(yè)布局。第三，構建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。建設桐柏大別山地生態(tài)區(qū)、伏牛山地生態(tài)區(qū)、南太行生態(tài)區(qū)、平原生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，構建橫跨東西的黃河灘區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)帶、沿淮生態(tài)走廊和縱貫南北的南水北調中線生態(tài)保護帶，形成“四區(qū)三帶”的區(qū)域生態(tài)格局。

2　河南省國土資源“十三五”規(guī)劃概述

2.1規(guī)劃原則和目標概述國土資源“十三五”規(guī)劃是落實經濟社會發(fā)展目標任務的重要部署，是指導未來5年(2016～2020年)國土資源事業(yè)改革發(fā)展的基本依據和行動綱領。 “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，國土資源工作必須深刻認識戰(zhàn)略機遇期內涵變化，適應、把握和引領經濟發(fā)展新常態(tài)，加快供給側結構性改革，堅持國土資源工作在經濟社會發(fā)展大局中的定位，順勢而為，主動作為，以創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念開創(chuàng)國土資源工作新局面?！笆濉睍r期國土資源工作要堅持“保護保障并重、節(jié)約高效利用、增進人民福祉、全面深化改革、建設法治國土、加強黨的領導”的基本原則，實現國土資源保護更加有效、國土資源保障能力顯著增強、國土資源節(jié)約集約利用水平普遍提高、國土資源服務民生和生態(tài)建設成效明顯、國土資源創(chuàng)新取得實質性進展、國土資源管理水平總體提升等6大主要目標。

2.2國土資源“十三五”規(guī)劃對土地整治的安排

2.2.1落實國家糧食安全戰(zhàn)略及耕地保護目標，加大土地整治力度。河南省發(fā)布《關于河南糧食生產核心區(qū)建設規(guī)劃的實施意見》，規(guī)劃到2020年全省糧食生產能力達到650億kg，成為保障國家糧食安全的支柱力量。新常態(tài)下，要為經濟社會發(fā)展提供強有力的農業(yè)保障，就需要不斷加大土地整治力度，圍繞高標準基本農田建設、糧食生產和高標準糧田“百千萬”建設工程等，持續(xù)推動現代農業(yè)快速發(fā)展。以糧食主產區(qū)和基本農田保護區(qū)為重點，實施土地整治重大工程，鼓勵社會資金投入，實施耕地質量保護與提升行動，大力開展高標準農田建設，加強高標準農田建后管護，將整治后的耕地劃為基本農田，納入國土資源綜合監(jiān)管平臺，經整治的基本農田質量平均提高1個等級。耕地事關國家糧食安全、經濟安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定，必須始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線。河南省災害損毀、建設占用等對耕地保護的壓力有增無減，也要求加大土地整治力度，土地整治補充耕地12.25萬hm2以上，確保耕地數量基本穩(wěn)定，質量有所提升，實現耕地保護目標。

2.2.2落實集約節(jié)約用地，加大土地整治力度。對閑置、低效建設用地收回盤活，倒逼企業(yè)集約用地；深挖內部潛力，向空間、地下要地，提高利用效率。推進農村土地利用空間格局優(yōu)化，遷村并點、舊村改造、整體搬遷等，優(yōu)化格局，治理“空心村”“廢棄地”等，實現村莊集中有序合理分布。以土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結合為平臺，整合資金，統籌推進田、水、路、林、村綜合整治，進一步加大存量建設用地挖潛力度，促進土地節(jié)約集約利用，改善農民生成生活條件，發(fā)揮土地整治綜合效益。

2.2.3落實生態(tài)文明戰(zhàn)略，加大土地整治力度。通過農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理，改善農業(yè)生產條件；完成歷史遺留礦山地質環(huán)境治理恢復任務，工礦廢棄地復墾力度不斷加大，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況，發(fā)揮生態(tài)保護重點區(qū)域調節(jié)功能，構建河南省穩(wěn)定的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

3　河南省土地整治模式構建

河南省各地區(qū)之間的自然社會經濟及土地利用條件不盡相同，不同地區(qū)土地利用戰(zhàn)略也不相同。農業(yè)用地主要整治內容是增加耕地面積，形成大規(guī)模集體化種植，完善農業(yè)種植的基礎設施；建設用地主要整治內容是要結合舊有的建設模式大力發(fā)展新型的建設形式，優(yōu)化人口布局和居住布局格式；生態(tài)用地主要整治內容是要依據整治區(qū)域的實際情況，對土地進行必要的生態(tài)管理與維護以實現可持續(xù)發(fā)展。在面臨經濟新常態(tài)、生態(tài)文明新要求、新型城鎮(zhèn)化、新農村建設、全面建設小康社會新目標的新形勢、新要求下，土地整治為使土地整治達到預期效果，在總結前人有關土地整治研究經驗的基礎上，根據國土資源“十三五”規(guī)劃對土地整治的安排、河南省3大戰(zhàn)略格局以及土地整治的不同類型和區(qū)域特點，構建3種適宜河南的土地整治模式。

3.1農業(yè)土地整治模式此模式適用于河南省農用地整治，特別是以提供農產品為主體功能，承擔國家糧食生產核心區(qū)建設重要任務的農產品主產區(qū)。該模式以高標準基本農田建設項目為載體，將耕地、園地、坑塘水面、田坎及道路、水利等農用地利用類型，通過土地整治，為農業(yè)產業(yè)化與現代化提供資源載體，創(chuàng)新土地及其附屬資源要素的配置模式，構建土地適度規(guī)模化、農業(yè)機械化、種植產業(yè)化、服務信息化的集約高效的生產空間。土地整治應采取農用地整合技術以保障糧食安全、食品安全，推動農業(yè)現代化發(fā)展。

為發(fā)揮當地農業(yè)產業(yè)資源優(yōu)勢，改善農業(yè)生產條件，實現資源要素整合和優(yōu)化配置，應采取以下土地整治措施：依據農業(yè)地理環(huán)境、種植傳統、農作物種植適宜性等因素，確立農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)；依據土地、勞動力、資金、技術、機械等生產要素的投入和使用情況，以土地調整、土地流轉、田塊歸并等為杠桿，實現農業(yè)資源要素整合與優(yōu)化配置；以特色優(yōu)勢產業(yè)對田塊和配套基礎設施的要求為導向，針對影響農業(yè)生產的障礙性因素開展規(guī)劃設計和施工，實施田塊整形工程、農田水利工程、田間道路工程及必要的農田防護工程等。最終，將低效粗放的生產方式轉變?yōu)楦咝Ъs的生產方式，將資源優(yōu)勢轉變?yōu)楫a業(yè)優(yōu)勢、增收優(yōu)勢。

3.2新農村建設土地整治模式此模式適用于河南省各地的農村，特別是農村居民點用地不集約的地區(qū)。該模式通過農村居民點拆舊，建設新型農村社區(qū)，推進農村居民點建設逐步集中、集約，并改善農民生產、生活條件和農村生態(tài)環(huán)境，營造和諧的人居環(huán)境。應結合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，重點改造農村居民點，完善基礎設施和公共服務設施，實現農村社區(qū)化管理。采取置換方式，允許農民“騰舊宅、建新村”，將舊宅基地整治復墾，實行集約化用地。將土地整治過程中新增加的耕地和建設用地分作兩部分，新增耕地主要用于農業(yè)項目開發(fā)，發(fā)展綠色、有機、無公害農產品生產、加工；新增建設用地指標通過城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤，新增建設用地指標收益主要用于解決農村居民點拆舊復墾、農村發(fā)展、農業(yè)產業(yè)化經營的資金短缺問題。

為構建設施配套、環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、宜居適度的生活空間，應采取以下土地整治措施：依據農戶家庭人口、復墾意愿及農村居民點利用現狀、立地條件等因素，明確農村建設用地復墾的地塊面積、位置及適宜用途，采取拆除工程、平整工程、農田水利工程、田間道路工程、地力培肥等工程技術措施實施復墾；依據農戶建房需求，按相關村鎮(zhèn)規(guī)劃標準進行節(jié)地型新居建設，新占土地與騰退復墾土地應占補平衡，節(jié)余建設用地指標用于增減掛鉤；尊重鄉(xiāng)土特色鮮明的自然村落，整治村莊環(huán)境，實施風貌改造與提升工程，同時圍繞農村新型居住社區(qū)構建，實施路、水、電、氣及公共服務和環(huán)境保護等基礎設施配套工程，營造綠色田園生活空間。

3.3生態(tài)型土地整治模式 土地整治實質上就是對土地生態(tài)系統的重塑，恢復生物多樣性，對土地進行搶救性維護與修復，進行必要的生態(tài)性基礎設施建設與維護。

3.3.1土地復墾要注重生態(tài)重建。首先要創(chuàng)造適宜植被生長的土壤環(huán)境和地形地貌，對于大型礦山和地形平坦的地區(qū)，可采用剝離—采礦—復墾一體化工程技術；在地面標高高于或低于河流水位的情況下，可利用疏排法和挖深墊淺復墾工藝；對于常年積水且洼地多沙質良土的沉陷區(qū)，則可采用泥漿泵充填復墾工藝；對于采石場可采用土壤局部充填工藝；如果土壤被污染還要用物理、化學和微生物等污染修復技術，治理土壤污染。其次是恢復植被，根據礦區(qū)的氣候和再造的土壤條件，在植被恢復的早期演替階段，應盡可能地使用本地物種，優(yōu)先選擇固氮植物和改良土壤理化性質好的植物，在植被恢復的中期階段，強化植被的組成、結構、層次和地表覆蓋，提高生態(tài)系統內穩(wěn)定提供動植物的食物和養(yǎng)分。最后還要考慮與礦區(qū)附近植被的空間配置和格局，如果礦區(qū)恢復地距離現存的大型植被斑塊比較近，就要構建與這些植被斑塊的廊道和連接，為生物多樣性的保護和生態(tài)功能的持續(xù)奠定基礎。

3.3.2土地開發(fā)應注重生態(tài)建設。在土地開發(fā)中，要有效避免過度追求新增耕地而無序毀林毀草開荒。如在一些水庫的匯水區(qū)域或河道的行洪范圍內，為了保證水庫的蓄水能力和河道的行洪需要，即便是存在宜耕的未利用地或灘涂，在土地整治活動中應把這類地劃分為禁止開墾地，禁止開墾或開發(fā)。統籌未利用地的綜合開發(fā)與生態(tài)文明建設，在開發(fā)建設的原址及周邊加大生態(tài)作物的綠化；未利用地的綜合開發(fā)要集城市建設、綠化、現代農業(yè)發(fā)展、地質災害防治等各項功能于一體，統籌兼顧、綜合開發(fā)。充分利用山體進行生態(tài)建設，增加生態(tài)綠化社會服務功能。低丘緩坡土地可用于生態(tài)用地、建設用地、休閑景觀用地、經濟作物用地、耕地等，低丘緩坡土地開發(fā)利用必須將地質災害和水土流失防治、生態(tài)環(huán)境保護置于優(yōu)先地位，合理確定開發(fā)規(guī)模、布局和強度。

3.3.3土地整理應注重景觀生態(tài)建設。農田防護林建設應該有效利用鄉(xiāng)土植物，一定程度上模擬地域自然植物群落，盡可能增加綠色植被，并且重視恢復自然植被斑塊，同時秉承因地制宜的原則，適當增加綠色廊道和分散的自然斑塊、灌叢等，建立有效的生態(tài)經濟型、生態(tài)景觀型防護林體系。

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Land Consolidation Mode of Henan Province Based on the Thirteenth Five-Year Plan of Land Resources

LIU Xiao-li

(Henan Academy of Land and Resources Science, Zhengzhou, Henan 450016)

Land consolidation is an important means of raising the overall agriculture production capacity, optimizing the land resources structure, improving the living conditions, and solving the building land problems. The Thirteenth Five-Year Plan of land resources puts forward new requirements. Based on re-examination of the purpose and task of land consolidation, three modes of land consolidation were put forward from the views of production, living, ecological multi-function, and promoting local economic development. These three modes were agricultural land consolidation mode, new countryside construction consolidation mode, and ecological consolidation mode. Land consolidation measures were put forward according to the connotation of mode.

The Thirteenth Five-Year Plan of land resources; Agricultural land consolidation mode; New countryside construction consolidation mode; Ecological consolidation mode

劉曉麗(1981- )，女，河南鄭州人，工程師，從事土地規(guī)劃編制與土地調查研究。

2016-06-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)21-179-03