加強(qiáng)制度創(chuàng)新，深化國有企業(yè)改革

田華茂

國有資本在中國資本中舉足輕重，國有經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)影響重大。啟動(dòng)供給側(cè)改革，提高國有資本的效率、搞活國有企業(yè)，對落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的關(guān)于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的要求，進(jìn)而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

國有企業(yè)改革現(xiàn)狀

國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。經(jīng)過三十多年的改革開放，國有企業(yè)改革取得了巨大成就，國有企業(yè)布局不斷優(yōu)化，國有企業(yè)競爭力不斷增強(qiáng)。雖然國有企業(yè)的數(shù)量占比較低，但國有資本總量龐大，在國民經(jīng)濟(jì)的許多行業(yè)處于主導(dǎo)地位。尤其在金融、電訊、石油、石化、電力、軍工、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，國有企業(yè)資本雄厚、技術(shù)先進(jìn)，具有強(qiáng)大的競爭力。2014年年末，全國國有企業(yè)（不包括國有金融類企業(yè)）資產(chǎn)總量已逾百萬億元，全年創(chuàng)造的產(chǎn)值約占GDP的40%，應(yīng)交稅金占全國稅收的36.5%。國有企業(yè)占中國世界500強(qiáng)的90%，占中國500強(qiáng)的近60%。

國有企業(yè)存在的問題。我們在看到國有企業(yè)取得巨大成就的同時(shí)，還應(yīng)看到國有企業(yè)尤其是一些地方國有企業(yè)尚存在著不少問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，部分國有企業(yè)資本較弱。過去，地方政府多以土地、公用設(shè)施甚至市政公園、行政辦公樓等變現(xiàn)能力比較差的資產(chǎn)向國有企業(yè)注資，且往往存在資產(chǎn)高估的情況。由于這類資本流動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致國有企業(yè)運(yùn)營資金主要依靠以政府信用背書從銀行融資，使資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高。這種高負(fù)債經(jīng)營在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期還可以獲利，維持經(jīng)營，一旦經(jīng)濟(jì)下行或經(jīng)營環(huán)境發(fā)生變化，就容易導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，出現(xiàn)虧損甚至債務(wù)違約。

第二，部分國有企業(yè)創(chuàng)新不足。在由政府主導(dǎo)配置資源、政府信用背書，甚至壟斷經(jīng)營的條件下，國有企業(yè)創(chuàng)新的壓力與動(dòng)力明顯不夠。國有企業(yè)要成為百年企業(yè)，其戰(zhàn)略定位、生產(chǎn)管理、產(chǎn)品創(chuàng)新、營銷策略都需要因時(shí)因勢而變，產(chǎn)品、技術(shù)、管理長期不變將使企業(yè)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。例如，柯達(dá)公司過去長期在膠片生產(chǎn)行業(yè)中占有全球重要份額，但在膠片技術(shù)被數(shù)碼技術(shù)替代的趨勢下，沒有因勢而變，最終也只能走向破產(chǎn)清算。所以，從長期來看，沒有一成不變的技術(shù)、產(chǎn)品，也沒有永遠(yuǎn)的盈利模式。然而采用新的技術(shù)、開拓新的領(lǐng)域、創(chuàng)造新的產(chǎn)品也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。1990年代，一些軍工企業(yè)轉(zhuǎn)民不成功就是例證。國有企業(yè)一旦轉(zhuǎn)型不成功或投資失誤，往往會(huì)面臨較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，決策人也會(huì)面臨一定的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致一些國有企業(yè)創(chuàng)新不足、墨守成規(guī)。

第三，部分國有企業(yè)體制、機(jī)制難以適應(yīng)市場需要。在過去很長一段時(shí)期，由于所有者監(jiān)管缺位，一些國有企業(yè)制度不健全，管理粗放，決策不科學(xué)，導(dǎo)致重大項(xiàng)目投資失準(zhǔn)；一些國有企業(yè)內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重，國有資產(chǎn)流失事件屢屢發(fā)生。進(jìn)入新常態(tài)以來，部分國有企業(yè)又擔(dān)心出風(fēng)險(xiǎn)，不作為現(xiàn)象較為普遍，如有些需要盡快決策的事項(xiàng)，較長時(shí)間議而不決；在隊(duì)伍和薪酬方面，往往存在人員能進(jìn)難出、干部能上難下、工資能高難低，形成所謂“新三鐵”現(xiàn)象。

第四，部分地方國有企業(yè)效益低下。一些地方國有企業(yè)管理成本高，經(jīng)營不善，效率低下、效益較差。企業(yè)日常經(jīng)營主要依靠地方政府注入新的資產(chǎn)以及靠政府背書向銀行借貸以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)營性現(xiàn)金流長期為負(fù)。此外，國有企業(yè)在一些領(lǐng)域形成了一定程度壟斷，對競爭有一定程度抑制，也對這些行業(yè)的其他企業(yè)特別是民營企業(yè)產(chǎn)生了一定程度的擠出效應(yīng)。

國有企業(yè)改革的著力點(diǎn)

國有企業(yè)改革千頭萬緒，但不論從歷史經(jīng)驗(yàn)來分析，或是從經(jīng)濟(jì)理論來推演，國企改革都應(yīng)當(dāng)以制度創(chuàng)新為著力點(diǎn)。

國企改革成功的主導(dǎo)因素在于制度創(chuàng)新。改革開放以來，我國企業(yè)管理制度經(jīng)歷了幾次大的變革，國有企業(yè)制度創(chuàng)新為國有企業(yè)脫困和發(fā)展提供了保障。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國開始實(shí)施轉(zhuǎn)化企業(yè)經(jīng)營機(jī)制試點(diǎn)，實(shí)行政企分開、承包經(jīng)營、廠長聘任制、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金提成等改革，激發(fā)了工作活力，使國有企業(yè)、集體企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)均得到了大力發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力獲得了解放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了欣欣向榮的發(fā)展勢頭。90年代中后期，我國全面展開了國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制改革，實(shí)施大規(guī)模的兼并破產(chǎn)，對長期虧損的國有企業(yè)實(shí)行計(jì)劃內(nèi)破產(chǎn)，軍工企業(yè)實(shí)施搬遷與軍轉(zhuǎn)民，從而使市場出清。國有企業(yè)效率顯著提升、經(jīng)營效益大幅度好轉(zhuǎn)，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)又一次騰飛?？梢哉f，改革管理體制、推行制度創(chuàng)新成為了前兩次國有企業(yè)改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)，也使得國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)的騰飛中發(fā)揮了重要作用。

制度創(chuàng)新是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。解決生產(chǎn)什么和如何生產(chǎn)的供給側(cè)問題，尤其是制度如何優(yōu)化的問題，本身也是供給側(cè)改革的重要議題。熊彼特的創(chuàng)新理論把生產(chǎn)技術(shù)的革新與生產(chǎn)方法的變革看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力。在企業(yè)創(chuàng)新的幾種基本形式中，除了開辟新的市場、使用新的材料、開發(fā)新的產(chǎn)品、使用新的技術(shù)以外，實(shí)行新的企業(yè)組織形式即企業(yè)制度創(chuàng)新被實(shí)踐證明在一定時(shí)期居于尤其重要的地位。我國經(jīng)濟(jì)已步入世界前列，要實(shí)現(xiàn)再次騰飛，需要以時(shí)不我待的精神繼續(xù)實(shí)施制度創(chuàng)新，讓國有企業(yè)煥發(fā)青春活力。通過改變國有企業(yè)僵化的機(jī)制和體制，激發(fā)國有企業(yè)的活力，同時(shí)優(yōu)化國有資本布局，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用，從而提高國有企業(yè)的效率、效益、創(chuàng)新力和競爭力，實(shí)現(xiàn)國有資本的良性發(fā)展。通過國資改革，不僅要提高國有資本自身的效益，還應(yīng)提升社會(huì)生產(chǎn)效率，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是由管理國有企業(yè)向管理國有資本轉(zhuǎn)變。

國有企業(yè)改革路徑探討

在經(jīng)濟(jì)全球化，國際分工深刻調(diào)整，中國人口紅利、比較成本優(yōu)勢減弱，環(huán)境約束、資源約束進(jìn)一步強(qiáng)化的大背景下，國有企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新力度，打造核心競爭力的要求越來越迫切，新一輪國有企業(yè)改革已刻不容緩。

對國有企業(yè)實(shí)施分類管理。從股權(quán)的角度，國有企業(yè)可劃分為國有獨(dú)資、國有控股或國有占大股的企業(yè)。從市場的角度，國有企業(yè)可劃分為競爭性企業(yè)和功能性企業(yè)。競爭性國有企業(yè)是指平等主體參與市場競爭，基本上不存在進(jìn)入與退出障礙，同一產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)存在眾多企業(yè)，企業(yè)產(chǎn)品基本上具有同質(zhì)性和可分性，以利潤為經(jīng)營目標(biāo)的企業(yè)。功能型國有企業(yè)是指不以追求企業(yè)利潤為主要目標(biāo)，以彌補(bǔ)市場功能缺失、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率為經(jīng)營目標(biāo)的企業(yè)。功能性國有企業(yè)包括公益類企業(yè)和保障類企業(yè)，如糧食收儲(chǔ)企業(yè)、城市公交、地鐵、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、部分軍工企業(yè)等。軍工企業(yè)中那些國家訂單少又未轉(zhuǎn)民、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、不能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)盈利的企業(yè)可劃為功能性企業(yè)。從長遠(yuǎn)來看，軍工企業(yè)成為軍民兩用生產(chǎn)企業(yè)是發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)軍工企業(yè)從功能性企業(yè)向競爭類企業(yè)轉(zhuǎn)變。

這里需要指出的是，兩類企業(yè)都應(yīng)當(dāng)追求價(jià)值最大化，只是側(cè)重點(diǎn)不一樣。競爭類國有企業(yè)主要以企業(yè)經(jīng)營效益為主，同時(shí)兼顧社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益，在公司治理上，要兼顧股東、員工、管理者、消費(fèi)者等相關(guān)方的利益。對于功能性國有企業(yè)而言，以增加企業(yè)的社會(huì)價(jià)值為重點(diǎn)，提升社會(huì)生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主，同時(shí)降低經(jīng)營成本，減少財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)較好的企業(yè)效益。我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)吸取過去四萬億投資后各地建立大量地方投融資平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府應(yīng)當(dāng)更多的是向市場購買產(chǎn)品與服務(wù)，而不是直接建立平臺(tái)公司去投資，這不僅可提高資金使用效益，也給各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體提供平等競爭的機(jī)會(huì)，有利于社會(huì)生產(chǎn)效益與公平的提升。

清理存量，實(shí)現(xiàn)國有資本優(yōu)化布局。實(shí)施供給側(cè)改革，需要清理產(chǎn)能過剩和僵尸企業(yè)，對產(chǎn)能過剩企業(yè)、虧損企業(yè)、低效企業(yè)實(shí)施關(guān)、停、減、并、轉(zhuǎn)。對那些長期虧損、缺乏核心競爭力與盈利模式的企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)閉一批；對那些高耗能、高排放、高污染、高成本和短期虧損的企業(yè)或產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)停產(chǎn)或部分停產(chǎn)一批；對那些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，造成新的積壓的產(chǎn)品或企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施限產(chǎn)和減產(chǎn)一批；對那些規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、效益不佳的企業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)兼并重組一批；對那些有較強(qiáng)研發(fā)能力和技術(shù)的軍工企業(yè)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)軍民兩用產(chǎn)，實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)一批。

同時(shí)，實(shí)施有退有進(jìn)策略，發(fā)揮國有企業(yè)在彌補(bǔ)市場功能缺失性領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。政府可以通過資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、財(cái)政投入追加對公益性國有企業(yè)與保障性國有企業(yè)的注資，增加其資本實(shí)力；對功能性國有企業(yè)實(shí)施專業(yè)化分類，一個(gè)企業(yè)明確一個(gè)主業(yè)，剝離其副業(yè)；制定功能型國有企業(yè)社會(huì)效益、經(jīng)營效益、工作效率的定量與定性標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)。在競爭性領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)保留那些有核心競爭力的企業(yè)；對那些缺乏競爭力、產(chǎn)能過剩、主業(yè)分散或不突出、核算不實(shí)、連續(xù)虧損的企業(yè)實(shí)施適當(dāng)?shù)耐顺?，讓出一些市場空間，這樣不僅可以發(fā)揮民間資本的作用，還可以發(fā)揮國有資本在公共產(chǎn)品領(lǐng)域、國民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的適當(dāng)集中。

設(shè)立國資三層管理的權(quán)責(zé)邊界。國資三層管理是指通過國資委、國資投資管理公司及國有企業(yè)三個(gè)層級(jí)對國有資本進(jìn)行科學(xué)規(guī)范管理。國資委作為國有資本管理的授權(quán)人，主要管理職能是制定國有資本戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，規(guī)劃國資行業(yè)布局，尤其是在戰(zhàn)略性新興行業(yè)的戰(zhàn)略布局；實(shí)施對國資投資管理公司的授權(quán)管理，確定授權(quán)內(nèi)容及職責(zé)，對國資投資管理公司實(shí)施相關(guān)管理者的權(quán)責(zé)利掛鉤；制定并優(yōu)化國資投資管理公司的公司治理，負(fù)責(zé)國資投資管理公司董事、監(jiān)事、管理層的任職標(biāo)準(zhǔn)與遴選方案并選派部分董監(jiān)事；可以借鑒新加波淡馬錫的做法，在國資投資管理公司選聘一定數(shù)量市場化的獨(dú)立董監(jiān)事；加強(qiáng)黨建工作管理，發(fā)揮黨組織在國資投資管理公司的政治核心作用；負(fù)責(zé)定期對國資投資管理公司及其管理人員進(jìn)行審計(jì)與考核。

國資投資管理公司接受國資委對國有資本管理的授權(quán)，同時(shí)對國有企業(yè)實(shí)施轉(zhuǎn)授權(quán)，主要職責(zé)是：落實(shí)國資戰(zhàn)略規(guī)劃及國資產(chǎn)業(yè)布局；實(shí)施對不同類型國有企業(yè)轉(zhuǎn)授權(quán)，確定授權(quán)內(nèi)容及對國有企業(yè)管理層相關(guān)人員實(shí)施權(quán)責(zé)利掛鉤；優(yōu)化公司治理，制定國有企業(yè)國有董監(jiān)事及管理層的遴選標(biāo)準(zhǔn)及部分人員選聘；加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)，實(shí)施黨委成員與國有企業(yè)董監(jiān)高的交叉任職；分類分企制定國有企業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)任務(wù)，負(fù)責(zé)對國有企業(yè)及相關(guān)人員的審計(jì)與考核。

國有企業(yè)應(yīng)在國資委、國資投資管理公司指導(dǎo)下完善公司治理，對單一股東的國有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營層，并聘請一定數(shù)量的外部獨(dú)立董事監(jiān)事和職工董事監(jiān)事。其他國有企業(yè)需要設(shè)立“三會(huì)一層”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營管理層），并按照國資投資管理公司要求配備一定數(shù)量的獨(dú)立董監(jiān)事和職工董監(jiān)事。競爭類國有企業(yè)的公司治理，應(yīng)當(dāng)實(shí)行利益相關(guān)方的公司治理模式，也就是說企業(yè)在追求利潤目標(biāo)的同時(shí)，要兼顧社會(huì)、消費(fèi)者、高管層、員工等各方面的利益。落實(shí)黨建工作，實(shí)施黨管干部和黨管人才的原則，強(qiáng)化黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察工作，發(fā)揮黨組織對國有企業(yè)董監(jiān)事和高級(jí)管理人員及黨員干部的管理作用，重要人員任免和經(jīng)營管理重大事項(xiàng)在提交“三會(huì)一層”之前需由黨委會(huì)審核通過。同時(shí)，企業(yè)黨組織應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行黨委成員和董監(jiān)高的交叉任職，落實(shí)國資投資管理公司的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃，接受國資投資管理公司的審計(jì)與考核。推行市場化經(jīng)營，實(shí)行任期責(zé)任制、全員聘用制、績效考核制。競爭類國有企業(yè)需打破國家信用背書與“新三鐵”現(xiàn)象，真正實(shí)行“自主經(jīng)營、自我約束、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”以及在人員、干部、薪酬的市場化管理機(jī)制，努力提高經(jīng)營績效。

（作者系成都金融城投資發(fā)展有限公司副董事長）