齊米克，孫　強(qiáng)，閆　凱（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆　烏魯木齊　830049）

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新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)效果初步評(píng)價(jià)及問題解析——以溫泉縣、拜城縣為例

齊米克，孫強(qiáng)，閆凱
（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊830049）

摘要：通過對(duì)全疆2個(gè)縣市4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)村80戶牧民的入戶訪談，及與各級(jí)畜牧、草原主管部門的座談交流，從草原生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等幾個(gè)方面對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的政策效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，梳理獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)中取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，并提出進(jìn)一步完善該政策的建議。

關(guān)鍵詞：草原；生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)；效果；評(píng)價(jià)

10.16863/j.cnki.1003-6377.2016.01.015

2010年，國(guó)務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議決定，從2011年起在內(nèi)蒙古、新疆等8個(gè)主要牧區(qū)省份全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策。項(xiàng)目實(shí)施5年來，新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施草原禁牧面積0.1億hm2，草畜平衡面積0.359億hm2，涉及全疆14個(gè)地（州、市）近百個(gè)縣市區(qū)28萬戶農(nóng)牧民，累計(jì)落實(shí)資金近100億元，是成立新中國(guó)以來國(guó)家在草原生態(tài)方面投入最大、覆蓋面最廣、惠及牧民最多的一項(xiàng)大政策，在進(jìn)一步提升草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的能力和水平，盡快扭轉(zhuǎn)草原持續(xù)退化的被動(dòng)局面，促進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)利用和牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的重要作用。

1　草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策效果

1.1對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的影響

1.1.1牧草長(zhǎng)勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)

依據(jù)衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，拜城縣和溫泉縣天然草原高峰期地面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和氣象數(shù)據(jù)，利用歸一化植被指數(shù)（NDVI）重分類差值方法，對(duì)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)后2015年與實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)前2010年牧草高峰期平均植被長(zhǎng)勢(shì)情況進(jìn)行了綜合對(duì)比分析（見表1），結(jié)果表明：拜城縣與溫泉縣實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)后天然草原牧草平均長(zhǎng)勢(shì)整體明顯好于獎(jiǎng)補(bǔ)前同期。

表1　拜城縣、溫泉縣2010～2015年牧草高峰期（7月）植被長(zhǎng)勢(shì)對(duì)比

1.1.2天然草原生產(chǎn)力變化

根據(jù)自2010年全面開始的牧草生長(zhǎng)高峰期地面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合遙感影像、氣象等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，通過3S技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行綜合分析，結(jié)果表明：2015年較2010年，溫泉縣天然草原（牧草高峰期）平均鮮草產(chǎn)量增加了19.2%；其中，禁牧區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了24.1%，草畜平衡區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了14.5%；拜城縣天然草原（牧草高峰期）平均鮮草產(chǎn)量增加了14.7%，其中，禁牧區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了19.6%，草畜平衡區(qū)鮮草平均產(chǎn)量增加了11.8%（見表2）。

表2　項(xiàng)目縣天然草原草產(chǎn)量變化

溫泉縣賽里木湖水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧4年來，植被恢復(fù)明顯。據(jù)2015年7月的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，與草畜平衡區(qū)相比，禁牧區(qū)草原植被蓋度平均提高14%，高度平均提高32%，鮮草量平均提高39%，可食畜草鮮草量平均提高36%（見圖1）。

圖1　2015年溫泉縣賽里木湖水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)指標(biāo)提高情況

1.2對(duì)草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

1.2.1牧區(qū)及畜牧業(yè)發(fā)展政策逐步完善

圍繞草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立落實(shí)，結(jié)合“游牧民定居”、“退牧還草”、“肉牛肉羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，以“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、牧民不減收”為目標(biāo)，新疆自治區(qū)及各地州、縣黨委、政府相繼出臺(tái)了有關(guān)牧民定居、草畜聯(lián)營(yíng)合作社、飼草料地管理等一系列的惠牧惠草政策，并通過整合項(xiàng)目，明確資金，加大牧民后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)牧民向其它產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)草原畜牧業(yè)向規(guī)模化養(yǎng)殖、集約化經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。如溫泉縣出臺(tái)了《溫泉縣牧民定居人工飼草料地管理辦法》、《溫泉縣金融支持規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)區(qū)育肥業(yè)發(fā)展實(shí)施方案》等，拜城縣出臺(tái)了《拜城縣畜牧業(yè)發(fā)展推進(jìn)年實(shí)施意見》等配套方案、辦法。這些惠牧惠草政策的出臺(tái)和落實(shí)，進(jìn)一步完善了牧區(qū)和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立落實(shí)，起到了積極的促進(jìn)和推動(dòng)作用。

1.2.2草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式初步改變

從本次調(diào)研的2個(gè)縣來看，隨著禁牧和草畜平衡制度的逐步落實(shí)，在限制了單位面積放牧規(guī)模的同時(shí)，也對(duì)代牧、農(nóng)區(qū)牲畜放牧等現(xiàn)象進(jìn)行了限制，一方面無畜戶、少畜戶不再?gòu)氖路拍辽a(chǎn)，將自己的草場(chǎng)和牲畜以租賃、入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，自己則從事飼草料種植、牲畜育肥或務(wù)工等；另一方面養(yǎng)殖大戶、草畜聯(lián)營(yíng)合作社通過流轉(zhuǎn)，不斷整合擴(kuò)大牲畜、草場(chǎng)規(guī)模，規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)有了基礎(chǔ)保障，飼草種植與加工儲(chǔ)運(yùn)，牲畜育肥、牲畜銷售等專業(yè)化分工也日趨明顯，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式初步改變。

以溫泉縣為例：配合草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，溫泉縣積極爭(zhēng)取實(shí)施中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范工程、發(fā)改委標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；B(yǎng)殖小區(qū)（場(chǎng)）建設(shè)等項(xiàng)目工程，充分利用牧民定居點(diǎn)設(shè)施齊全、草料地配套的優(yōu)勢(shì)，已聚集形成草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型示范基地4個(gè)，建成肉羊肉牛規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)31個(gè)，對(duì)于轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，加快傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)起到了積極的促進(jìn)作用。

同時(shí)，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立落實(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)了牧區(qū)放牧方式的轉(zhuǎn)變，溫泉縣冷季放牧?xí)r間從過去的4～5個(gè)月，減少到2014年冬季的2～3個(gè)月；拜城縣充分利用農(nóng)區(qū)豐富的秸稈資源，牧區(qū)牧民自發(fā)到農(nóng)區(qū)租賃農(nóng)茬地進(jìn)行放牧，冷季天然草原放牧牲畜數(shù)量減少了近50%，極大的緩解了天然草原放牧壓力。

1.2.3畜群畜種結(jié)構(gòu)趨于合理，當(dāng)年羔羊出欄比例穩(wěn)步提高

4年來，圍繞草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立落實(shí)，和“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、牧民不減收”的工作目標(biāo)，各地陸續(xù)加大了“大畜換小畜、良畜換土畜”的政策引導(dǎo)力度，大力推廣品種改良、冬羔生產(chǎn)、多胎羊高效繁育、青黃貯飼料制作、科學(xué)飼養(yǎng)管理等技術(shù)，整體的畜群畜種結(jié)構(gòu)日趨合理，畜群周轉(zhuǎn)速度加快，使牲畜一季出欄變?yōu)樗募境鰴冢行岣吡松髥萎a(chǎn)和效益。

以溫泉縣為例，2014年溫泉縣草食家畜存欄34.29萬頭只，較2010年增加了0.22萬頭只，增長(zhǎng)了0.6%，但2014年草食家畜產(chǎn)肉量達(dá)到了4 694 t，較2010年的4 257 t，增加了10%，充分體現(xiàn)了生產(chǎn)方式改變、牲畜良種化提高的政策效果。

同時(shí)，當(dāng)年羔羊的出欄率也大幅提高，2014年溫泉縣當(dāng)年羔羊除留作后備母畜外，已基本實(shí)現(xiàn)了6個(gè)月出欄。拜城縣充分利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)區(qū)豐富的農(nóng)副秸稈資源，實(shí)行“母畜上山，羔羊育肥”，減輕了天然草原放牧壓力。

1.2.4人工種草面積逐年擴(kuò)大

隨著草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的落實(shí)，各地州、縣普遍加大了對(duì)人工種草的扶持力度，在國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)政策中牧草良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，各地也相繼出臺(tái)了種草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度了促進(jìn)了農(nóng)牧民發(fā)展飼草料種植的主動(dòng)參與意識(shí)，農(nóng)牧區(qū)人工種草面積逐年擴(kuò)大，為禁牧和草畜平衡奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從調(diào)研的結(jié)果來看，溫泉縣人工種草主要以糧飼兼用玉米、苜蓿、蘇丹草為主，2014年溫泉縣糧飼兼用玉米面積達(dá)到0.43萬hm2，苜蓿保留面積突破0.2萬hm2，分別較2010年增加了近0.27萬hm2和0.1萬hm2。拜城縣以苜蓿、草木樨、飼用甜菜為主，2014年小麥套種草木樨面積達(dá)到1萬hm2，飼用甜菜面積達(dá)到了0.13萬hm2。

1.3對(duì)牧區(qū)牧民生產(chǎn)生活的影響

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策在牧區(qū)的逐步深入落實(shí)，牧區(qū)廣大牧民無論是對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的認(rèn)知程度、對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的主動(dòng)參與意識(shí)都得到了很大提高，牧區(qū)生產(chǎn)生活方式發(fā)生積極改變，生產(chǎn)生活水平不斷提高。

1.3.1牧民對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哒J(rèn)知程度較高

通過樣本牧戶對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩恼J(rèn)知度調(diào)查，可以看出:

（1）70%的走訪牧戶明確知道草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)甙◣醉?xiàng)內(nèi)容，95%的牧戶對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放形式表示滿意和基本滿意。

（2）75%的牧戶對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施是滿意的，20%的牧戶基本滿意，只有5%的牧戶不滿意。不滿意的牧民大多為貧困戶或剛分家的小戶，生產(chǎn)資料短缺、補(bǔ)獎(jiǎng)資金較少。

（3）牧民認(rèn)為補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策的實(shí)施有利于政府和草原的恢復(fù)。70%的牧民認(rèn)為補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策的實(shí)施對(duì)政府有利，90%的牧民認(rèn)為對(duì)草原有利，65%的牧民認(rèn)為對(duì)牧民有利。

（4）75%的牧民對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?duì)于減少放牧、禁牧給予補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)表示滿意；30%的牧戶對(duì)于補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)表示滿意，但希望能增加一些；55%的牧民對(duì)于補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆脱a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)表示基本滿意；5%的牧戶對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)卟粷M意，主要是剛分家的牧戶和沒有草場(chǎng)的牧戶；15%的牧戶認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比較低。

1.3.2牧民技能培訓(xùn)力度加強(qiáng)，就業(yè)渠道逐漸拓寬

在典型牧戶調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，伴隨著草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策的落實(shí)和自治區(qū)對(duì)牧民技能培訓(xùn)的加強(qiáng)，青壯年牧民中有75%的愿意外出務(wù)工，不再愿意從事畜牧業(yè)，尤其是傳統(tǒng)的四季游牧畜牧業(yè)，傾向于轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。選擇放棄傳統(tǒng)畜牧業(yè)的主要原因是認(rèn)為務(wù)工收入比放牧牲畜收入高，以及冷季放牧生活條件比較辛苦。

牧區(qū)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要是有草無畜戶和有草少畜戶，大多數(shù)牧民選擇在本鄉(xiāng)或本村打零工，并且這部分勞動(dòng)力中有部分人還在從事牲畜養(yǎng)殖，并在本地兼職打零工。隨著草原旅游業(yè)的發(fā)展，牧家樂、民族刺繡、特色餐飲等形式的民族傳統(tǒng)特色烹飪、手工藝品制作、畜產(chǎn)品加工等二三產(chǎn)業(yè)在牧區(qū)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。

如溫泉縣安格里格鄉(xiāng)確肯布拉格牧業(yè)隊(duì)定居點(diǎn)加孜依娜刺繡社組織村里哈薩克族婦女40多人從事民族手工刺繡，在村委會(huì)文化室還設(shè)置了民族服飾、工藝品展臺(tái)，供客商和游客參觀訂購(gòu)，最高時(shí)平均每人每月靠刺繡能收入2 000多元。

從拜城縣和溫泉縣的對(duì)比分析來看，因縣域及周邊社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同，也有著一定的區(qū)別，拜城縣作為國(guó)家西氣東輸?shù)钠瘘c(diǎn)和自治自治區(qū)重要的煤炭、天然氣資源大縣，依托二三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，剩余勞動(dòng)力就業(yè)渠道多，牧民對(duì)于傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)的依靠較低。而溫泉縣作為傳統(tǒng)的草原牧區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)滯后，草原畜牧業(yè)依然是家庭收入的主要來源。

1.3.3牧民對(duì)草地保護(hù)的意識(shí)增強(qiáng)

根據(jù)對(duì)牧民入戶調(diào)查的資料分析，100%的牧戶認(rèn)為草地退化，并且有75%的牧戶認(rèn)為是自家部分草場(chǎng)嚴(yán)重退化。有70%的牧戶認(rèn)為補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來，草原比2010年好了，25%的認(rèn)為差不多，只有5%的認(rèn)為比以前差了。經(jīng)詢問當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部和技術(shù)人員，認(rèn)為差了的原因由于2014年的持續(xù)干旱造成草場(chǎng)質(zhì)量下降。

關(guān)于草地退化的主要原因，有35%牧民認(rèn)為是由于超載過牧；40%牧民認(rèn)為是對(duì)草場(chǎng)維護(hù)不夠重視所致；25%牧民認(rèn)為是濫開濫墾、挖礦、占地等所致。大多數(shù)牧戶（80%）表示會(huì)控制牲畜養(yǎng)殖頭數(shù)；只有少部分牧戶（15%）表示仍然會(huì)增加養(yǎng)殖頭數(shù)。大多數(shù)牧戶（85%）認(rèn)為，牲畜養(yǎng)殖數(shù)量越多，家庭收入就越高。

有90%的牧民認(rèn)識(shí)到有必要性對(duì)草地進(jìn)行維護(hù)；其中25%的牧戶對(duì)草地進(jìn)行過有意識(shí)的維護(hù)，如溫泉縣安格里格鄉(xiāng)的一戶牧民將自己的夏季放牧場(chǎng)分為兩片，每年只利用其中一片，進(jìn)行年度間的分區(qū)禁牧。

對(duì)草場(chǎng)維護(hù)采取的措施中，較多牧戶（80%的牧戶）希望通過圍欄（主要集中在打草場(chǎng)上），靠草地地力自然恢復(fù)；有60%牧戶的牧戶愿意采取適度放牧以恢復(fù)草地植被。但只有25%的牧民愿意投入資金對(duì)天然草場(chǎng)進(jìn)行維護(hù)，其主要原因是資金缺乏（70%牧戶）。

有70%的牧戶牲畜數(shù)量沒有減少，25%的牧戶牲畜略有減少，5%的牧戶牲畜數(shù)量有所增加。50%的牲畜常年四季游牧，40%的牲畜只在暖季進(jìn)行放牧，還有10%的牧戶只在夏季進(jìn)行放牧。

1.3.3牧民居住等生活條件得到改善，獎(jiǎng)補(bǔ)成為收入主要來源之一

隨著草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)，和“游牧民定居”、“退牧還草”工程的實(shí)施，牧區(qū)牧民的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，本次調(diào)研的2個(gè)縣80戶牧民100%已不同程度“定居”，住房面積在（60～120）m2之間，并配套有人均（0.33～0.67）hm2的飼草料地，但多是定人不定畜，100%的牲畜暖季在天然草原放牧。拜城縣有40%、溫泉縣有60%的牲畜常年在天然草原四季輪牧。

新疆在2010年獎(jiǎng)補(bǔ)政策出臺(tái)之前就已經(jīng)建立了比較完善草畜平衡監(jiān)管制度，獎(jiǎng)補(bǔ)政策的落實(shí)和獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放，尤其是草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金的發(fā)放，對(duì)于牧區(qū)牧民來說是“遲到”的獎(jiǎng)勵(lì)。調(diào)研的80戶牧民，戶均獎(jiǎng)補(bǔ)收入1.05萬元，占牧民戶均收入的16.7%，其中：拜城縣40戶牧民戶均1.25萬元，占18.4%；溫泉縣40戶牧民戶均0.78萬元，占15.2%；獎(jiǎng)補(bǔ)資金已成為牧民收入的主要來源之一。

草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金主要是通過“一卡通”的形式進(jìn)行發(fā)放，關(guān)于發(fā)放草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金的目的，45%的牧民認(rèn)為是為了減少放牧，55%的牧民認(rèn)為是用來補(bǔ)貼牲畜飼草料費(fèi)的；在草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金的利用方面，55%的牧民選擇改善生活質(zhì)量，90%的牧民選擇用在飼草料購(gòu)置、改善生產(chǎn)條件和其它方面，還有10%的牧民將補(bǔ)獎(jiǎng)資金用在畜牧業(yè)以外的其它方面。

1.3.4對(duì)牧民收入支出的影響

從調(diào)研的80戶牧民情況來看，90%的牧民認(rèn)為生活質(zhì)量得到了明顯的提高，10%的牧民認(rèn)為與原來生活質(zhì)量差不多；95%的牧民認(rèn)為家庭收入增加了，5%的牧民認(rèn)為家庭收入與原來差不多。

100%的牧民認(rèn)為支出增加了，增加的原因主要是由于價(jià)格上漲，生活成本增加很大。但對(duì)于生產(chǎn)成本，有80%的牧民認(rèn)為是禁牧草畜平衡政策實(shí)施以后，飼草料成本增加較大，20%的牧民認(rèn)為沒有增加。飼草料成本增加的原因主要有2個(gè)，一是禁牧后需要采購(gòu)更多的飼草料或租用農(nóng)茬地；二是飼草料價(jià)格上漲幅度較大。其中有15%的牧民認(rèn)為獎(jiǎng)補(bǔ)資金可以平衡飼草料增加的成本，85%的牧民認(rèn)為隨著飼草料價(jià)格的上漲，獎(jiǎng)補(bǔ)資金不足以彌補(bǔ)。

由于本次調(diào)研只是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，缺乏基準(zhǔn)年（2010年）和連續(xù)多年的時(shí)間數(shù)據(jù)，加之牧民本身對(duì)自身收入支出明細(xì)比較模糊，難以獲取準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)，因此在本次調(diào)研分析報(bào)告中，我們僅對(duì)牧民自我認(rèn)識(shí)進(jìn)行說明。

2　草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)中存在的問題

2.1補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低

2.1.1禁牧補(bǔ)助偏低，不足以彌補(bǔ)禁牧之后舍飼圈養(yǎng)的飼養(yǎng)成本

依據(jù)調(diào)查縣禁牧面積、放牧?xí)r間和草畜平衡的理論載畜量，以及舍飼圈養(yǎng)的直接飼草成本測(cè)算，溫泉縣禁牧草場(chǎng)主要為春秋季放牧場(chǎng)，每羊單位理論需草地面積1.33 hm2，按照現(xiàn)行的每畝補(bǔ)助5.5元計(jì)算，每羊單位補(bǔ)助110元，而140 d的舍飼，按每天1.8 kg飼草、90%的利用率計(jì)算，需草280 kg，對(duì)照目前市場(chǎng)上秸稈、苜蓿的價(jià)格，每公斤飼草按0.8元計(jì)算，需要飼草費(fèi)用224元，缺114元，折合到每畝補(bǔ)助應(yīng)達(dá)到11.2元，這還不算增加的人工、棚圈等生產(chǎn)性支出。拜城縣的夏季放牧場(chǎng)放牧?xí)r間為90 d，每羊單位需草面積為0.23 hm2，同理測(cè)算，每畝補(bǔ)助應(yīng)該為40元，才能平衡。

2.1.2飼草料價(jià)格上漲，造成禁牧后生產(chǎn)成本增加，禁牧補(bǔ)助和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼不能滿足實(shí)際需要

在調(diào)查中，牧民普遍反映，2014年麥茬地的放牧承包價(jià)格達(dá)到了30元/畝，較2010年提高了20元，玉米秸稈的價(jià)格也從2010年的0.1～0.2元，上漲到了0.5～0.6元。加之2014年牲畜價(jià)格基本回落到2010年的水平，飼草料價(jià)格的上漲給禁牧減畜增加了難度。

2.1.3牧草良種補(bǔ)貼在種草成本中占比小，作用輕

現(xiàn)有良種補(bǔ)貼10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，僅相當(dāng)于市場(chǎng)上進(jìn)口苜蓿種子60元/kg的16%，按每畝1.2 kg種子計(jì)算，僅相當(dāng)于每畝種子成本的14%，在整個(gè)牧草種植成本中的占比不足3%，難以調(diào)動(dòng)牧區(qū)牧民發(fā)展人工種草的積極性。加之牧區(qū)牧民所有的飼草料地多為三、四類地，土地貧瘠，水利基礎(chǔ)設(shè)施不完善，牧民的種植和管理水平較農(nóng)民有一定差距，牧草產(chǎn)量普遍較低，牧民種草的熱情和積極性不高。

2.2草場(chǎng)確權(quán)承包不完善，牧戶檔案信息管理有缺陷

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前牧民草原使用證上的草原面積是根據(jù)1984年草地資源普查數(shù)據(jù)確定的，草原使用證在1989年發(fā)放。后期，國(guó)家和新疆自治區(qū)在2004年進(jìn)行了第二輪承包確權(quán)工作，而此工作并未對(duì)草地資源進(jìn)行測(cè)量、數(shù)據(jù)也并未更新，而是繼續(xù)根據(jù)1989年發(fā)的草原使用證上的數(shù)據(jù)重新謄抄完成；并且各地（州、縣）分配草原的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；根據(jù)2006年有關(guān)部門的測(cè)量統(tǒng)計(jì)，草原實(shí)際承包面積與劃分面積不符。目前全區(qū)草場(chǎng)已大部分承包到戶，但草場(chǎng)四至界限還需通過GPS打點(diǎn)進(jìn)一步核實(shí)完善，草場(chǎng)流轉(zhuǎn)程序也需進(jìn)一步規(guī)范，電子化管理工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)由于草場(chǎng)繼承、牧戶分戶等原因，導(dǎo)致部分縣牧戶檔案信息不完整，直接影響了補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放。

2.3管護(hù)資金和設(shè)施不足，草原管護(hù)隊(duì)伍不穩(wěn)定

草原管護(hù)員隊(duì)伍的初步建立，對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化草原管護(hù)工作發(fā)揮了重要作用。各地在財(cái)力緊張的情況下，克服困難，建立了一定規(guī)模的管護(hù)站和管護(hù)隊(duì)伍，但目前草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)仍存在一些亟待解決的問題。一是一些地方草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)展緩慢，其草原管護(hù)職責(zé)暫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧部門工作人員、村級(jí)防疫員、牧業(yè)大戶來擔(dān)當(dāng)；二是草原管護(hù)員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低或部分地方無力持續(xù)解決補(bǔ)貼資金問題，使得現(xiàn)有部分管護(hù)員喪失了管護(hù)積極性和主動(dòng)性；同時(shí)管護(hù)人員數(shù)量少，管護(hù)員人均管護(hù)達(dá)到數(shù)十萬畝之多，加上交通工具、管護(hù)設(shè)備等裝備缺乏，很難進(jìn)行有效管控。三是部分地方對(duì)草原管護(hù)員的培訓(xùn)、管理滯后，草原管護(hù)員對(duì)草原的管護(hù)作用尚未充分發(fā)揮。

2.4牧民訴求增加

草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放所依據(jù)的草原面積標(biāo)準(zhǔn)和靜態(tài)牧戶數(shù)是由國(guó)家和全疆統(tǒng)籌，固定不變的；加之歷史上核定牧民草原面積、牧戶數(shù)量等工作的不到位，無法均衡到草原生產(chǎn)力，達(dá)到“因地、因人而異”，因此，政策的實(shí)施，在所難免增加了一些牧民的訴求。此外，因獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放是以1989年的草原承包證為依據(jù)，當(dāng)時(shí)承包證上的一個(gè)牧戶多個(gè)成員，現(xiàn)在大多已成為各自獨(dú)立的牧戶，家庭成員之間因獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配形成的矛盾也時(shí)有發(fā)生。

3　建　議

3.1提高禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

以不同區(qū)域的禁牧草原面積、理論載畜能力、放牧?xí)r間、飼草料價(jià)格為依據(jù)，測(cè)算禁牧后的飼草料成本增加值，確定草原禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。測(cè)算公式：禁牧補(bǔ)助（元/畝）=（放牧?xí)r間*日食量*飼草價(jià)格）/利用率/禁牧草原理論承載力（畝/羊單位)。以拜城縣為例，禁牧區(qū)主要為春秋季放牧場(chǎng)，放牧?xí)r間150 d，每羊單位需10畝草地，利用率按90%，日食量按1.8 kg，飼草價(jià)格按0.8元，按照公式測(cè)算：禁牧補(bǔ)助=150 d*1.8 kg*0.8元/90% /10畝=24元。以溫泉為例，則是11.2元。新疆總體同比測(cè)算，應(yīng)該達(dá)到每畝15～20元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為宜。

3.2將牧草良種補(bǔ)貼調(diào)整為牧草種植補(bǔ)貼

由于生產(chǎn)資料和人工費(fèi)較大幅度的上漲，目前人工種草補(bǔ)貼10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)展人工種草作用不大。建議把良種補(bǔ)貼調(diào)整為牧草種植補(bǔ)貼，按照新疆目前苜蓿種植平均每畝400元左右的成本估算，建議種植補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)定為每畝100元，并按照上一年的人工種草上報(bào)面積，經(jīng)核查后實(shí)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)助機(jī)制。

3.3完善草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的管理措施

根據(jù)調(diào)研組與地州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的座談交流，基層管理人員普遍反映隨著草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)，需要進(jìn)一步完善草原可持續(xù)利用的管理措施，主要包括兩個(gè)方面，一是在國(guó)家對(duì)禁牧草原實(shí)行補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，將禁牧草原的使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回到縣鄉(xiāng)人民政府或草原行政主管部門，待禁牧期滿后，在對(duì)草原進(jìn)行充分評(píng)估的前提下，進(jìn)行重新發(fā)包，對(duì)天然草原放牧實(shí)行準(zhǔn)入制，并要求承包經(jīng)營(yíng)者繳納一定的草原管護(hù)保證金；二是國(guó)家在補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吖ぷ鹘?jīng)費(fèi)中設(shè)立草原管護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過對(duì)第一輪政策實(shí)施中全疆及調(diào)研縣各管護(hù)站燃油、機(jī)械交通、人員工資等管護(hù)費(fèi)用調(diào)查統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)管護(hù)站（點(diǎn)）年管護(hù)資金約30萬元，折合到每畝的管護(hù)成本為1元/畝。

3.4開展第二次草原資源詳查，保障基準(zhǔn)科學(xué)

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策的實(shí)施，是在草原確權(quán)的基礎(chǔ)上來完成。目前，全疆的草原確權(quán)工作相對(duì)比較滯后，草原界限不清是導(dǎo)致政策有效實(shí)施的主要原因。建議國(guó)家在第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前，通過1年的時(shí)間，全面啟動(dòng)并完成天然草原資源詳查，同時(shí)完成草原確權(quán)工作。這項(xiàng)工作的實(shí)施將會(huì)投入大量的人力和物力，因此，建議國(guó)家應(yīng)對(duì)此項(xiàng)工作的實(shí)施提供資金保障，保證此項(xiàng)工作的順利實(shí)施。

3.5盡快建立完善草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策效果評(píng)價(jià)技術(shù)體系

根據(jù)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制各類型指標(biāo)信息，參照相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的評(píng)價(jià)需求，遴選具有系統(tǒng)性、代表性、科學(xué)性、客觀性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立完善的獎(jiǎng)補(bǔ)政策效果技術(shù)評(píng)價(jià)體系，開展以牧戶為單位的農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)生活水平評(píng)價(jià)，以單位草原（鄉(xiāng)、村或季節(jié)放牧場(chǎng)）為單位的草原生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，以鄉(xiāng)村為基本單位的畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型變化評(píng)價(jià)，才能全面、準(zhǔn)確、科學(xué)評(píng)估草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)于草原生態(tài)、畜牧業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、牧區(qū)牧民生產(chǎn)生活的影響，明確草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施的有點(diǎn)和不足，進(jìn)而為草原管理者和各級(jí)政府提供客觀、真實(shí)的建議和決策依據(jù)，確保草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的長(zhǎng)期持續(xù)實(shí)施。

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Preliminary Assessment and Problem Analysis on Effect of Reward-Compensation for Ecological Protection of Xinjiang Grasslands ----Taking Wenquan and Baicheng Counties as examples

QIMIKE，SUN Qiang,YAN Kai
（Xinjiang Grassland Central Station,Urumqi830049，China）

Abstract:This research,based on household interview with 80 herdsmen in 8 villages of 2 towns of 2 counties across Xinjiang and on discussion and communication with competent authorities at different levels for livestock husbandry and grasslands,tries to scientifically assess the effect of the reward-compensation mechanism for grassland ecological protection from aspects of grassland ecology, livestock husbandry production and lifestyle of farmers and herdsmen and others,is intended to summarize the experiences and problems of implementation of the said mechanism,and makes a proposal to further improve themechanism.

Key words:grassland,ecological reward-compensation,effect,assessment

收稿日期：2015-12-15修回日期：2015-12-24

作者簡(jiǎn)介：齊米克（1973-），男，畜牧師，長(zhǎng)期從事草原資源管理工作。

基金項(xiàng)目：國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝б嫜芯宽?xiàng)目。

中圖分類號(hào)：S812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-6377（2015）06-0069-07