賴鈺麟

(汕頭大學(xué) 法學(xué)院，廣東 汕頭，515063)

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【政治學(xué)研究】

非政府組織的公共外交和外交政策參與
——以中國(guó)NGO和政府在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)的互動(dòng)為例*

賴鈺麟

(汕頭大學(xué) 法學(xué)院，廣東 汕頭，515063)

非政府組織;公共外交;外交政策參與;氣候變化

相較于西方國(guó)家非政府組織，中國(guó)NGO和政府在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)的互動(dòng)具有三大特點(diǎn)：首先，在政府和國(guó)際非政府組織之間，它們扮演著信息提供、溝通橋梁和居中聯(lián)系的角色，從而發(fā)揮公共外交的作用。其次，政府想要加強(qiáng)公共外交，這使得它們獲得外交政策參與的渠道。最后，它們?cè)谛袆?dòng)形式和訴求內(nèi)容上采取自我約束的策略。隨著我國(guó)政治環(huán)境變得比較開放，它們的政策言論空間也慢慢擴(kuò)大。

近年來(lái)，中國(guó)非政府組織的一項(xiàng)重要發(fā)展是國(guó)際化，這顯示它們開始思考中國(guó)崛起對(duì)于全球社會(huì)的影響，以及它們?cè)谌蛏鐣?huì)中能夠發(fā)揮的作用。一個(gè)引人矚目的例子是它們參與聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱氣候大會(huì))。本文所探討的核心問(wèn)題是，相較于西方國(guó)家非政府組織，它們參與氣候大會(huì)有哪些特點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)綜述

西方國(guó)家學(xué)者對(duì)于非政府組織參與氣候大會(huì)的研究，較少關(guān)注中國(guó)非政府組織的情形。例如，巴斯·阿茨(Bas Arts)認(rèn)為非政府組織對(duì)氣候變化條約具有影響，這些影響取決于它們的專業(yè)知識(shí)、國(guó)家的態(tài)度和行為、環(huán)境機(jī)制的重要性、政府間談判的性質(zhì)。[1]320米歇爾·貝茨爾(Michele M.Betsill)提出非政府組織影響京都議定書談判，議題性質(zhì)、制度因素、組織自身情況可以解釋影響程度。[2]58-64邁克爾·利索夫斯基(Michael Lisowski)認(rèn)為非政府組織運(yùn)用權(quán)力和優(yōu)勢(shì)去影響國(guó)際氣候談判，權(quán)力包括人際溝通和過(guò)程管理的技巧，優(yōu)勢(shì)來(lái)自于建立跨國(guó)聯(lián)盟、提升談判透明度、聲稱具有合法性的能力。[3]366-373然而，比較中西非政府組織的現(xiàn)狀，由于前者的影響較小，因此本文將主要討論其制約因素。

中國(guó)學(xué)者開始關(guān)注中國(guó)非政府組織參與氣候大會(huì)的情形。例如，張麗君從公共外交的視角分析它們?cè)谡畾夂蛲饨恢械膬r(jià)值以及政府如何開發(fā)和利用這些價(jià)值。[4]15郇慶治從國(guó)際原則國(guó)內(nèi)化的視角分析它們?cè)谡訇U釋和落實(shí)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則中的促動(dòng)性作用及其局限。[5]76賴鈺麟從政策倡議聯(lián)盟的視角分析它們應(yīng)對(duì)哥本哈根氣候大會(huì)的主張和活動(dòng)。[6]72本文對(duì)于張麗君的研究的補(bǔ)充是，發(fā)現(xiàn)它們已開始發(fā)揮公共外交的作用。本文對(duì)于郇慶治的研究的補(bǔ)充是，深入探討它們影響的制約因素。此外，賴鈺麟的研究范圍僅局限于哥本哈根氣候大會(huì)，其研究?jī)?nèi)容聚焦于它們的主張和行動(dòng)。相較而言，本文的研究范圍還包括其他氣候大會(huì)，其研究?jī)?nèi)容聚焦于它們的公共外交和外交政策參與。

中國(guó)學(xué)者對(duì)于公共外交主體存在爭(zhēng)議。有些人認(rèn)為需要獲得政府的授權(quán)和委托。例如，韓方明認(rèn)為公共外交是由中央政府或者通過(guò)授權(quán)地方政府和其他社會(huì)部門，委托本國(guó)或者外國(guó)社會(huì)行為體來(lái)進(jìn)行的。[7]8有些人認(rèn)為不需要獲得政府的授權(quán)和委托。例如，趙啟正認(rèn)為公共外交主體包括政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)精英和廣大公眾等多個(gè)層次。[8]4梁婷婷[9]49-50、張慶園[10]32、余金城[11]50等對(duì)于公共外交主體的界定也沒有強(qiáng)調(diào)需要獲得政府的授權(quán)和委托。本文的理論觀點(diǎn)是跨國(guó)主義，也就是不同于現(xiàn)實(shí)主義的國(guó)家中心論，主張社會(huì)行為者在全球政治中發(fā)揮獨(dú)立的作用，因此采納的是后一種看法。[12]134本文所提出的預(yù)期是，隨著中國(guó)非政府組織的國(guó)際化，它們開始參與公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。

中國(guó)學(xué)者較少研究非政府組織的外交政策參與，因此討論他們對(duì)于非政府組織政策參與的研究。就中國(guó)非政府組織而言，高紅和樸貞子分析其政策參與存在的問(wèn)題、政策參與的制度制約因素、促使政策參與的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)。[13]71孫發(fā)鋒提出它們的弱小化、行政化、營(yíng)利化是其政策參與的主要障礙。[14]18就中國(guó)環(huán)境非政府組織而言，鄭琦建議它們和政府應(yīng)該從信息公開、制度化的參與渠道和組織自身建設(shè)入手，以加強(qiáng)它們的政策參與。[15]22劉虹探討其政策參與的歷史和現(xiàn)狀、方式、影響因素。[16]115本文對(duì)于政策參與的理論觀點(diǎn)是碎片化的權(quán)威主義，也就是我國(guó)政策制定過(guò)程的參與者變得更為多元化，包括非政府組織、媒體和個(gè)人。[17]996本文所提出的預(yù)期是，隨著中國(guó)非政府組織的國(guó)際化，它們政策參與的范圍將從國(guó)內(nèi)政策擴(kuò)展到外交政策。

二、中國(guó)非政府組織參與氣候大會(huì)的三個(gè)特點(diǎn)

非政府組織參與氣候大會(huì)的活動(dòng)主要可分為抗議、倡導(dǎo)、游說(shuō)和建立網(wǎng)絡(luò)等四類。[1]109本文以天津氣候會(huì)議為例，簡(jiǎn)要說(shuō)明中國(guó)非政府組織的活動(dòng)。在抗議方面，它們并未舉辦任何抗議活動(dòng)。在倡導(dǎo)方面，它們舉辦了宣傳活動(dòng)、邊會(huì)和新聞發(fā)布會(huì)。*氣候大會(huì)提供機(jī)會(huì)讓參與者組織邊會(huì)(side event)，借此在會(huì)場(chǎng)凸顯他們所關(guān)注的氣候議題。在游說(shuō)方面，它們將“中國(guó)公民社會(huì)致UNFCCC天津站的立場(chǎng)書”(以下簡(jiǎn)稱“天津立場(chǎng)書”)提交給國(guó)家發(fā)改委副主任解振華，并和他進(jìn)行正式會(huì)面。在建立網(wǎng)絡(luò)方面，它們分別和日韓兩國(guó)非政府組織、歐洲國(guó)家非政府組織、美國(guó)非政府組織、發(fā)展中國(guó)家非政府組織進(jìn)行交流活動(dòng)，并為這些國(guó)家的非政府組織舉辦歡迎晚宴。

(一)公共外交

第一個(gè)特點(diǎn)是中國(guó)非政府組織在政府和國(guó)際非政府組織之間扮演著信息傳遞的角色，從而發(fā)揮公共外交的作用。相較而言，西方國(guó)家非政府組織較少扮演這個(gè)角色。

首先，就中國(guó)非政府組織而言，一方面它們希望讓國(guó)際非政府組織增加對(duì)我國(guó)的了解，進(jìn)而減少誤解和偏見;一方面它們自身對(duì)政府的影響較小，因此希望維系政府和國(guó)際非政府組織的互動(dòng)，使政府了解國(guó)際非政府組織的主張，借此影響我國(guó)氣候變化政策的發(fā)展。就政府而言，政府認(rèn)識(shí)到它們?cè)趪?guó)際非政府組織眼中具有良好信譽(yù)，某些信息通過(guò)它們表達(dá)將更有說(shuō)服力。[18]20因此，政府希望通過(guò)它們讓國(guó)際非政府組織了解其立場(chǎng)，借此改善在國(guó)際輿論環(huán)境的國(guó)家形象，并減少在氣候大會(huì)的國(guó)際壓力。發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司(以下簡(jiǎn)稱氣候司)一些官員的發(fā)言表明，他們認(rèn)識(shí)到中國(guó)非政府組織的公共外交作用。例如，2010年5月16日，氣候司司長(zhǎng)蘇偉參加“后哥本哈根時(shí)代政府、媒體、NGO的角色及影響力研討會(huì)”時(shí)表示，“在哥本哈根會(huì)議上扮演不同角色的中國(guó)政府代表團(tuán)、中國(guó)的媒體和NGO都做出了積極的努力，體現(xiàn)了三者的互動(dòng)與配合，以政府為主導(dǎo)，媒體和NGO發(fā)揮輔助作用，是中國(guó)氣候傳播的一次有力嘗試”。[19]2012年11月5日，氣候司副司長(zhǎng)李高參加搜狐綠色沙龍時(shí)表示，“希望中國(guó)社會(huì)組織在與國(guó)際上的社會(huì)組織、公眾、媒體的交流中，能夠幫助他們客觀認(rèn)識(shí)中國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的政策行動(dòng)，做出的貢獻(xiàn)，以及我們面臨的特殊困難”。[20]20

其次，信息傳遞的角色具體包括信息提供、溝通橋梁和居中聯(lián)系。政府與國(guó)際非政府組織起初并不了解彼此，中國(guó)非政府組織發(fā)揮著信息提供與溝通橋梁的作用，努力促進(jìn)雙方之間的相互了解。前者是指它們主動(dòng)提供信息給政府和國(guó)際非政府組織。它們對(duì)政府和國(guó)際非政府組織的重要性在于，它們可以提供比其他來(lái)源(像是國(guó)際媒體)更為詳實(shí)的信息。例如，它們?cè)谔旖驓夂驎?huì)議發(fā)布《綠色中國(guó)，競(jìng)跑未來(lái)》中英文報(bào)告，內(nèi)容包括政府針對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)行動(dòng)，讓國(guó)際非政府組織更加了解政府的行動(dòng)。[21]后者是指政府和國(guó)際非政府組織想要傳遞信息給對(duì)方，或是想從對(duì)方身上獲得信息時(shí)，它們會(huì)通過(guò)中國(guó)非政府組織去進(jìn)行溝通。例如，在氣候大會(huì)期間的內(nèi)部會(huì)議上，氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)中國(guó)代表團(tuán)某些發(fā)言不太清楚的話，它會(huì)請(qǐng)中國(guó)非政府組織加以解讀，或是請(qǐng)中國(guó)非政府組織進(jìn)行確認(rèn)。*氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)(Climate Action Network)是由110多個(gè)國(guó)家超過(guò)950個(gè)非政府組織所組成的全球網(wǎng)絡(luò)，致力于將人類活動(dòng)所引起的氣候變化限制在生態(tài)可持續(xù)的水平。中國(guó)非政府組織也會(huì)向中國(guó)代表團(tuán)解釋氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)許多議題的看法。同時(shí)，中國(guó)代表團(tuán)會(huì)請(qǐng)中國(guó)非政府組織向氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)解釋其發(fā)言的緣由和脈絡(luò)。無(wú)論是政府和中國(guó)非政府組織之間的溝通，還是國(guó)際非政府組織和中國(guó)非政府組織之間的溝通，都會(huì)比政府和國(guó)際非政府組織之間的溝通更為坦率和深入，這也是中國(guó)非政府組織適合發(fā)揮溝通橋梁作用的主要原因。*筆者對(duì)徐嘉憶的訪談，2013-03-18;筆者對(duì)王香奕的訪談，2013-04-02。

此外，政府和國(guó)際非政府組織想要直接會(huì)面的話，通常會(huì)請(qǐng)中國(guó)非政府組織居中聯(lián)系。這可以分為兩種情形:一是氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)在每次氣候會(huì)議都會(huì)嘗試和中國(guó)代表團(tuán)進(jìn)行意見交流，這時(shí)會(huì)請(qǐng)中國(guó)非政府組織協(xié)助聯(lián)系;二是解振華從坎昆氣候大會(huì)開始，每次氣候大會(huì)都會(huì)和國(guó)際非政府組織舉行正式會(huì)面，中國(guó)代表團(tuán)這時(shí)會(huì)請(qǐng)中國(guó)非政府組織代為邀請(qǐng)，并擔(dān)任會(huì)面時(shí)的主持人和翻譯。*筆者對(duì)徐嘉憶的訪談，2013-03-18;筆者對(duì)李莉娜的訪談，2013-03-29。具體而言，創(chuàng)綠中心氣候與金融政研部氣候政策研究員李莉娜、道和環(huán)境與發(fā)展研究所氣候變化項(xiàng)目官員徐嘉憶、中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)氣候變化網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員畢欣欣等人都曾發(fā)揮溝通橋梁和居中聯(lián)系的作用。然而，在政府和國(guó)際非政府組織的互動(dòng)中，中國(guó)非政府組織如何更好地運(yùn)用中介角色，借此獲得對(duì)政府的更大影響力，這是它們需要思考的重要議題。

(二)外交政策參與

第二個(gè)特點(diǎn)是氣候大會(huì)使得中國(guó)非政府組織開始獲得外交政策參與的非制度性渠道。相較而言，西方國(guó)家非政府組織早已擁有外交政策參與的制度性渠道。

首先，巴厘島氣候大會(huì)促使它們開始提出氣候變化外交政策建議。2007年12月20日，“中國(guó)公民社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化”項(xiàng)目發(fā)布成果報(bào)告《公民社會(huì)在行動(dòng)》，內(nèi)容包含“中國(guó)公民社會(huì)的立場(chǎng)”(以下簡(jiǎn)稱“巴厘島立場(chǎng)書”)。立場(chǎng)書向政府提出氣候變化外交政策建議，包括立場(chǎng)一、立場(chǎng)二和立場(chǎng)三。例如，它們建議政府更加積極地參與到國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，在維護(hù)國(guó)家發(fā)展權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)全球氣候保護(hù)責(zé)任。[22]這是它們第一次提出氣候變化外交政策建議，而且不僅在北京舉辦新聞發(fā)布會(huì)，還在巴厘島氣候大會(huì)的樂施會(huì)邊會(huì)發(fā)布。

其次，天津氣候會(huì)議期間它們開始獲得渠道向政府提交外交政策建議。它們先前相繼提出“巴厘島立場(chǎng)書”和“2009中國(guó)公民社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化立場(chǎng)”(以下簡(jiǎn)稱“哥本哈根立場(chǎng)書”)，然而并沒有渠道將立場(chǎng)書提交給政府。*政府仍透過(guò)媒體看到“哥本哈根立場(chǎng)書”，并將它收錄在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng):2010年度報(bào)告》。直到天津氣候會(huì)議期間，它們才有機(jī)會(huì)將“天津立場(chǎng)書”提交給解振華，這和政府在哥本哈根氣候大會(huì)之后想要加強(qiáng)公共外交有關(guān)。政府認(rèn)為在那次大會(huì)做出相當(dāng)大的努力，卻仍然遭受國(guó)際輿論的很大壓力，一個(gè)原因是缺乏和國(guó)際非政府組織的溝通。因此，它開始積極和國(guó)際非政府組織直接溝通，也希望通過(guò)中國(guó)非政府組織進(jìn)行間接溝通。*筆者對(duì)楊方義的訪談，2013-03-26。這點(diǎn)反映于解振華開始和中外非政府組織舉辦正式會(huì)面，天津氣候會(huì)議、坎昆氣候大會(huì)、德班氣候大會(huì)、多哈氣候大會(huì)和華沙氣候大會(huì)都是如此。例如，2010年10月8日，解振華在天津會(huì)見中外非政府組織代表，不但介紹政府在應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，并解釋政府對(duì)于談判中的關(guān)鍵議題的看法。[23]此外，政府還開始在氣候大會(huì)之前舉辦對(duì)話會(huì)，這也反映出公共外交與外交政策參與的關(guān)系。例如，2013年11月4日，氣候司召開“氣候變化領(lǐng)域NGO對(duì)話會(huì)”，主要是希望向中國(guó)非政府組織介紹政府的原則立場(chǎng)和基本預(yù)期，以及政府未來(lái)氣候變化領(lǐng)域的政策動(dòng)向，并希望它們向國(guó)際非政府組織說(shuō)明，爭(zhēng)取后者的理解和認(rèn)同。它們也利用這次機(jī)會(huì)與政府進(jìn)行對(duì)話和交流。[24]

最后，雖然它們獲得外交政策參與的渠道，但是尚未影響政府政策的發(fā)展，這是受到意愿、機(jī)會(huì)和能力等因素的制約。前面文獻(xiàn)綜述曾經(jīng)提到，米歇爾·貝茨爾認(rèn)為議題性質(zhì)、制度因素、組織自身情況可以解釋非政府組織的政策影響。[2]58-64本文認(rèn)為這些因素也制約了中國(guó)非政府組織。就議題性質(zhì)而言，相較于氣候變化而言，我國(guó)還有許多環(huán)境議題(例如霧霾、水污染、垃圾圍城)更加直接地影響民眾的日常生活。因此，我國(guó)民眾和資助方較少關(guān)注氣候變化議題，這降低了它們的政策參與意愿。*筆者對(duì)竇麗麗的訪談，2013-03-14;筆者對(duì)陳冀俍的訪談，2013-03-29。例如，民政部《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2014年底我國(guó)共有6964個(gè)生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體和398個(gè)生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位。[25]然而，2015年12月13日，“中國(guó)NGO聯(lián)合回應(yīng)《巴黎協(xié)定》”聲明只有十家中國(guó)非政府組織聯(lián)名。[26]就制度因素而言，無(wú)論是氣候大會(huì)期間和解振華的正式會(huì)面，還是氣候大會(huì)之前的氣候司對(duì)話會(huì)，都還只是非制度化的參與渠道，而不是制度化的參與渠道，這限制了它們的政策參與機(jī)會(huì)。許多學(xué)者也提出制度化渠道將有助于政策參與。[13]73[15]22就組織自身情況而言，雖然它們努力學(xué)習(xí)氣候變化議題，然而其專業(yè)化程度依然不足，還無(wú)法提出可操作的具體建議，這限制了它們的政策參與能力。例如，李高表示它們“需要進(jìn)一步更深刻地理解氣候變化問(wèn)題，在加強(qiáng)研究方面需做進(jìn)一步的努力”。[20]郇慶治也認(rèn)為它們需要盡快提高政策專業(yè)化水平。[5]82

(三)自我約束

第三個(gè)特點(diǎn)是它們采取自我約束的策略。比較中西非政府組織的情形，可以發(fā)現(xiàn)前者的一個(gè)明顯不同是，它們并未舉辦任何抗議活動(dòng)(例如群眾集會(huì))，也未公開批評(píng)本國(guó)政府的政策。換句話說(shuō)，它們?cè)谛袆?dòng)形式和訴求內(nèi)容上采取自我約束的策略。李莉娜比較參加氣候大會(huì)的中外青年，提出兩者的不同。外國(guó)青年的行動(dòng)往往采用激進(jìn)極端的方法，例如絕食、靜坐、游行示威等。中國(guó)青年的行動(dòng)主要以更加平和的方式進(jìn)行，例如展示、文化活動(dòng)、交流等。此外，外國(guó)青年常常會(huì)反思本國(guó)政府和其他政府的不足，并大聲地表達(dá)自己的不滿。中國(guó)青年無(wú)論對(duì)本國(guó)政府還是其他政府都比較溫和，不會(huì)過(guò)多地直接提出反對(duì)的聲音。[27]78-79本文所訪談的八位中國(guó)非政府組織成員都表示，他們?cè)跉夂虼髸?huì)不會(huì)公開批評(píng)政府的政策。守望家園發(fā)起人姚遙也表示，“國(guó)內(nèi)NGO活動(dòng)的政治空間非常微小。即便來(lái)到了貌似空間更為廣闊的聯(lián)合國(guó)，這種自我審查反而會(huì)更加嚴(yán)格?！盵28]16此外，盧宇航(Alex Y.Lo)[29]1014和米麗婭姆·施羅德(Miriam Schroeder)[30]520也指出中國(guó)非政府組織在氣候變化領(lǐng)域的自我約束策略。

然而，中國(guó)非政府組織在氣候大會(huì)不會(huì)公開批評(píng)政府的政策，并不代表它們不能公開發(fā)表和政府不同的意見，也不代表它們不能討論政府的政策，這反映出我國(guó)政治環(huán)境開始變得比較開放。一方面，政府在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng):2010年度報(bào)告》中，引用“哥本哈根立場(chǎng)書”時(shí)刪除某些內(nèi)容，表示它并未完全同意里面的內(nèi)容，例如“發(fā)展中國(guó)家之間也應(yīng)加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候變化”，“發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)開始向零碳排放方向發(fā)展”，“中國(guó)作為碳排放量最大的發(fā)展中國(guó)家”。[31]47-48然而，它們還是可以公開發(fā)表“哥本哈根立場(chǎng)書”。另一方面，它們?cè)跉夂虼髸?huì)討論政府的政策時(shí)，措詞會(huì)比較小心謹(jǐn)慎，將批評(píng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性的政策建議。通常的做法是先贊揚(yáng)政府的成就，或是表態(tài)支持政府的立場(chǎng)，然后再提出某些政策建議。這種說(shuō)法比較容易讓政府接受，也更容易達(dá)成自己的政策目標(biāo)。例如，“中國(guó)公民社會(huì)致聯(lián)合國(guó)氣候變化坎昆會(huì)議立場(chǎng)書”先說(shuō)支持政府在應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，再提出對(duì)政府的政策建議。

三、結(jié)論

首先，基于跨國(guó)主義和碎片化的權(quán)威主義的理論假定，本文所提出的預(yù)期獲得研究案例的驗(yàn)證。隨著中國(guó)非政府組織參與氣候大會(huì)，它們開始從事公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。除了想增加國(guó)際非政府組織對(duì)我國(guó)的了解，還想推動(dòng)我國(guó)氣候變化政策的發(fā)展。它們政策參與的范圍從國(guó)內(nèi)政策擴(kuò)展到外交政策，開始提出氣候變化外交政策建議。此外，政府的公共外交需要使得中國(guó)非政府組織獲得政策參與渠道，這反映出隨著中國(guó)非政治組織的國(guó)際化，我國(guó)的國(guó)際政治和國(guó)內(nèi)政治將出現(xiàn)越來(lái)越多的互動(dòng)。

其次，政府現(xiàn)階段對(duì)于中國(guó)非政府組織采取“嵌入性控制”策略，也就是較強(qiáng)的吸納能力、明確的重點(diǎn)識(shí)別、較高的制度化水平和多元化的管理手段。[32]120在雙方不對(duì)等的權(quán)力格局下，中國(guó)非政府組織采取自我約束策略，避免和政府發(fā)生沖突。然而，隨著我國(guó)政治環(huán)境變得比較開放，它們的政策言論空間也慢慢擴(kuò)大。此外，公共外交可以用阿迪爾·納賈姆(Adil Najam)的四C框架加以解釋。[33]383它們和政府偏好相同的目的和手段，也就是對(duì)國(guó)際非政府組織進(jìn)行公共外交，增加后者對(duì)我國(guó)的了解，因此兩者進(jìn)行合作。更重要的是，它們發(fā)現(xiàn)這有助于推動(dòng)我國(guó)政策的發(fā)展。一方面，公共外交是雙向溝通的活動(dòng)，這讓政府了解國(guó)際非政府組織的主張。另一方面，政府想要加強(qiáng)公共外交，這讓它們獲得政策參與渠道。然而，議題性質(zhì)、制度因素和組織自身情況制約著它們的意愿、機(jī)會(huì)和能力，進(jìn)而限制了它們政策參與的影響。

最后，提出下列四點(diǎn)意見:(一)中國(guó)非政府組織的外交政策參與是全新的研究議題，許多方面還需要學(xué)界深入地研究。例如，參與動(dòng)機(jī)、政策主張、參與渠道、參與活動(dòng)、和其他參與者的互動(dòng)、政策影響及其制約因素等。本文只是初步討論了它們?nèi)绾潍@得參與渠道，以及其政策影響的制約因素。值得注意的是，它們的外交政策參與不僅限于氣候變化領(lǐng)域，還包括對(duì)外援助領(lǐng)域[34]和國(guó)際救災(zāi)領(lǐng)域[35]。(二)本文對(duì)政府的建議是，政府應(yīng)在政策和資金上支持中國(guó)非政府組織參與氣候大會(huì)，并給予它們更大的政治活動(dòng)空間，借此提高它們對(duì)國(guó)際非政府組織的信譽(yù)，進(jìn)而發(fā)揮更多的公共外交作用。此外，政府應(yīng)賦予它們制度化的政策參與渠道。例如，完善人民代表大會(huì)制度和協(xié)商民主體系的發(fā)展，并在氣候法中明確規(guī)定政策參與渠道。(三)本文對(duì)中國(guó)非政府組織的建議是，一方面突顯出氣候變化和其他環(huán)境議題的關(guān)聯(lián)性，借此提升其他非政府組織政策參與的意愿;一方面加強(qiáng)和國(guó)際非政府組織的交流以及邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外學(xué)者擔(dān)任顧問(wèn)，借此提升自身政策參與的專業(yè)化程度。(四)隨著我國(guó)溫室氣體排放越來(lái)越多，全球社會(huì)期待我國(guó)政府、企業(yè)和非政府組織發(fā)揮更為重要的作用。*筆者對(duì)楊富強(qiáng)的訪談，2013-03-29。然而，中國(guó)非政府組織如何克服政治環(huán)境、資金、人才、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)等因素的制約，并在氣候變化治理中發(fā)揮更加重要的作用，將是它們下一階段所面臨的主要挑戰(zhàn)。

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責(zé)任編輯：陸廣品

NGOs’Public Diplomacy and Participation in Foreign Policy

LAI Yu-lin

(Law School,Shantou University,Shantou Guangdong 515063,China)

NGO; public diplomacy; participation in foreign policy; climate change

Compared to Western NGOs,the interaction between Chinese NGOs and the Chinese Government makes Chinese NGOs’Participation in the United Nations Climate Change Conferences have three characteristics:First,between the Chinese Government and international NGOs,Chinese NGOs play the roles of information providers,communication bridges and liaison officers,and thus play the role of public diplomacy.Second,the Chinese Government wants to strengthen public diplomacy,which allows the Chinese NGOs to have access to participation in foreign policy.Third,the Chinese NGOs adopt the policy of self-restraint in the forms of action and the content of demands.However,as China’s political environment has become open,their policy speech space is also slowly expanding.

10.14182/j.cnki.j.anu.2016.05.007

2016-03-30；

2016-04-10

中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助(2012M520316)；汕頭大學(xué)科研資助啟動(dòng)項(xiàng)目(STF6002)

賴鈺麟(1975-)，男，臺(tái)灣新北人，講師，研究方向?yàn)榉钦M織管理和社會(huì)治理創(chuàng)新。

D668

A

1001-2435(2016)05-0570-06