黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節(jié)地土地規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣西南寧 530028)

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廣西基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題及對策研究

黃春芳， 馬文東， 莫正斌， 馬 杏

(南寧市節(jié)地土地規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣西南寧 530028)

分析了廣西基本農(nóng)田保護(hù)的政策制度、已取得的成效、存在的問題及原因，從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)及監(jiān)管等方面提出對策建議。

基本農(nóng)田；保護(hù)與建設(shè)；問題及對策；廣西

廣西地處華南、西南結(jié)合部，是我國面向東盟的重要門戶和前沿地帶，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化與東盟開放合作、維護(hù)國家安全和西南邊疆穩(wěn)定中具有重要戰(zhàn)略地位?！段鞑看箝_發(fā)“十二五”規(guī)劃》《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等規(guī)劃的實施，為廣西提供了更廣闊的發(fā)展空間，帶來了更好的發(fā)展機(jī)遇。處于大發(fā)展時期的廣西，對建設(shè)用地的需求逐漸增大，基本農(nóng)田保護(hù)面臨著巨大壓力，在新形勢下“促發(fā)展，守紅線”成為一個亟需解決的問題。筆者在對廣西現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)政策、取得的成效、存在的問題及原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出今后基本農(nóng)田保護(hù)的對策建議，為廣西基本農(nóng)田保護(hù)及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)提供理論支持和參考。

1 廣西基本農(nóng)田保護(hù)的政策制度分析

1.1 關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定

1.1.1 明確應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范疇。1995年5月18日廣西壯族自治區(qū)政府頒布了 《廣西壯族自治區(qū)實施<基本農(nóng)田保護(hù)條例>辦法》，明確應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地范圍。

1.1.2 完成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。1999—2002年，根據(jù)新《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的精神，按國家部署安排，全區(qū)完成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。

1.1.3 建設(shè)國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。2005—2006年，根據(jù)《關(guān)于開展設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)工作的通知》[國土資發(fā)(2005)197號]及《關(guān)于正式確定國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的通知》[國土資發(fā)(2006)270號]，把江南區(qū)、北流市、全州縣納入國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，并按國家統(tǒng)一要求開展示范區(qū)建設(shè)工作。

1.1.4 開展永久基本農(nóng)田劃定。2011年下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳<關(guān)于開展全區(qū)永久基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂政辦發(fā)(2011)138號]，明確了劃定永久基本農(nóng)田的原則和范圍、主要任務(wù)等；《關(guān)于印發(fā)<廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定工作方案>的通知》[桂國土資發(fā)(2011)87號]規(guī)定基本農(nóng)田劃定工作以第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田上圖成果為基礎(chǔ)，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃，遵循“依法依規(guī)，規(guī)范調(diào)整；確保數(shù)量，提升質(zhì)量；穩(wěn)定布局，明確條件”的原則組織實施。2012年下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳<關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范我區(qū)基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂國土資發(fā)(2012)25號]要求按國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為目標(biāo)，嚴(yán)格劃入劃出。

1.2 關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)

1.2.1 明確基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任定位。1995年《廣西壯族自治區(qū)實施<基本農(nóng)田保護(hù)條例>辦法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府在保護(hù)管理工作方面的責(zé)任定位。

1.2.2 落實保護(hù)基本農(nóng)田“五個不準(zhǔn)”制度。2004年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展全區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作的通知》，要求2004年4—9月在全區(qū)開展基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作。

1.2.3 核銷規(guī)劃多劃定的基本農(nóng)田制度。《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于明確土地利用總體規(guī)劃實施中若干具體問題的通知》[桂國土資發(fā)(2012)113號]明確了規(guī)劃多劃定的基本農(nóng)田的面積和定義、可核銷規(guī)劃多劃定基本農(nóng)田的情形、核銷規(guī)劃多劃定基本農(nóng)田臺賬管理及其他需辦理的手續(xù)等。

1.3 關(guān)于基本農(nóng)田建設(shè)

1.3.1 下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實施方案的通知》[桂政辦發(fā)(2013)63號]，明確提出“十二五”期間廣西高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)、實施細(xì)則、建設(shè)內(nèi)容及要求、資金籌措、職責(zé)分工及保障措施等。

1.3.2 制定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)方案。廣西壯族自治區(qū)國土資源廳、財政廳聯(lián)合發(fā)布《整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程總體實施方案》[桂國土資發(fā)(2013)46號]，保障整縣推進(jìn)土地整治工作得以規(guī)范、有序、及時、高效開展。自治區(qū)積極探索“以獎代補”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)模式，先后頒發(fā)了有關(guān)政策文件。其中，2012年《關(guān)于鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展耕地整治工作的意見》[桂國土資發(fā)(2012)57號]明確了鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展耕地整治應(yīng)遵循的原則，即“堅持耕地數(shù)量穩(wěn)定，質(zhì)量提高；堅持量力而行，逐步推開”。2014年《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地土地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法的通知》[桂財建(2014)58 號]明確了優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)的主要任務(wù)，即進(jìn)行“小塊并大塊”土地整治和耕地平整配套建設(shè)，促進(jìn)高效節(jié)水灌溉，同時進(jìn)行道路和電力設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)機(jī)械化及推廣良種良法。

1.4 關(guān)于基本農(nóng)田監(jiān)管 2011年《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳<關(guān)于開展全區(qū)永久基本農(nóng)田劃定工作的通知>》[桂政辦發(fā)(2011)138號]，要求加快基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)，加強(qiáng)基本農(nóng)田動態(tài)巡查，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)占用基本農(nóng)田的行為。

2 基本農(nóng)田保護(hù)取得的主要成效

2.1 切實保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田 實施了自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))4級土地利用總體規(guī)劃，劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，設(shè)立了保護(hù)標(biāo)志牌，落實了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)了基本農(nóng)田全民保護(hù)責(zé)任意識。嚴(yán)格遵守基本農(nóng)田保護(hù)“五不準(zhǔn)”，杜絕擅自批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象，建設(shè)占用基本農(nóng)田均按規(guī)定上報國務(wù)院批準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田占用補劃制度，確保了基本農(nóng)田“占一補一”和總量動態(tài)平衡[1]。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于全區(qū)2012年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況的通報》，廣西14個地級市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況經(jīng)自治區(qū)聯(lián)合檢查組檢查評定，均被評為合格以上，其中南寧、柳州、桂林、梧州、北海、河池、來賓、崇左8個市為優(yōu)秀。

2.2 基本農(nóng)田建設(shè)成效明顯 全區(qū)在南寧市江南區(qū)、桂林市全州縣、玉林北流市建設(shè)3個國家級基本農(nóng)田建設(shè)示范區(qū)，涉及基本農(nóng)田保護(hù)面積151 743.55 hm2，農(nóng)保率達(dá)87.78%，劃分為604個基本農(nóng)田保護(hù)片，4 363個基本農(nóng)田保護(hù)塊。3個示范區(qū)所在地縣(市、區(qū))共投入530萬元以上，專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志牌及保護(hù)界樁、基本農(nóng)田檔案資料管理、制作耕地及基本農(nóng)田保護(hù)保護(hù)宣傳品標(biāo)志等基礎(chǔ)性工作。同時加強(qiáng)基本農(nóng)田巡查保護(hù)工作，3個示范區(qū)聘請當(dāng)?shù)卮迕駥λ诖宓幕巨r(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行巡查，及時報告保護(hù)情況[2]。

2.3 提高了耕地資源綜合生產(chǎn)能力 2000—2013年廣西先后批復(fù)實施土地整治項目1 165個。目前，這些項目基本竣工，建成53.33萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地3.33萬hm2，新增糧食產(chǎn)能2.5億kg，相當(dāng)于解決了超過200萬人的吃飯問題，惠及農(nóng)民超過1 000萬[3]。近年來，廣西糧食總產(chǎn)量持續(xù)增產(chǎn)，這主要得益于廣西耕地數(shù)量增減平衡有余及通過加大基本農(nóng)田投入，促進(jìn)基本農(nóng)田質(zhì)量提升，有效提高了糧食單產(chǎn)，耕地資源綜合生產(chǎn)能力不斷提高。

3 基本農(nóng)田保護(hù)存在的主要問題及原因分析

3.1 基本農(nóng)田劃定過程中存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的情況 根據(jù)《廣西耕地質(zhì)量等級補充完善成果(2012年)》及《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報告(2013年)》，廣西高等地(4～8等)面積為196.69萬 hm2，劃定的基本農(nóng)田高等地(4～8等)為184.31萬hm2，占全區(qū)耕地高等地的93.75%，尚有12.29萬 hm2高等地未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；全區(qū)基本農(nóng)田面積為366.75萬 hm2，其中耕地345.35萬 hm2，占94.16%，其他農(nóng)用地21.41萬 hm2，占5.84%。這表明基本農(nóng)田劃定過程中存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的情況。

主要原因：一是基本農(nóng)田保護(hù)在概念體系上模糊不清，缺乏可操作性；在劃定上強(qiáng)調(diào)行政任務(wù)，缺乏科學(xué)論證。在基本農(nóng)田界定上，強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)是滿足人口所需，對基本農(nóng)田自身特征卻缺乏規(guī)定。與保護(hù)相關(guān)的農(nóng)田評價、定位、監(jiān)測、管理等尚無明確規(guī)定，基本農(nóng)田劃定、利用、監(jiān)測和管理等保護(hù)指標(biāo)，沒有合理評定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響實際保護(hù)的操作[4]。二是當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)以上級下達(dá)保護(hù)數(shù)量指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標(biāo)落實單位的方式進(jìn)行，上級政府要求縣、鄉(xiāng)基本農(nóng)田劃定在規(guī)定期限，作為行政任務(wù)完成，而數(shù)量指標(biāo)分解、保護(hù)區(qū)界定等具體工作沒有明確的科學(xué)論據(jù)。這導(dǎo)致在具體實施過程中，地方出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往難以接受上級指標(biāo)，只是湊足面積，致使基本農(nóng)田保護(hù)流于形式[4]。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，規(guī)劃期內(nèi)，建設(shè)占用耕地指標(biāo)為12.42萬 hm2，其中：水田為6.23萬 hm2，水澆地為0.12萬 hm2，旱地為6.07萬 hm2，水田占了建設(shè)占用耕地指標(biāo)約50%。根據(jù)《廣西耕地質(zhì)量等級補充完善成果(2012年)》，水田往往是耕地質(zhì)量等別較高的耕地，可見，廣西規(guī)劃建設(shè)用地范圍與優(yōu)質(zhì)耕地分布的重疊度較高，城鎮(zhèn)周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為永久基本農(nóng)田，城市發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象尚存，說明一些地方政府在基本農(nóng)田規(guī)劃和劃定過程中“劃遠(yuǎn)不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的、需要保護(hù)的耕地不劃入基本農(nóng)田；“劃劣不劃優(yōu)”，將區(qū)位較差、質(zhì)量較差、遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)域的耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)。

3.2 耕地有“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃中期評估報告(2012年)》，2006—2012年，廣西耕地數(shù)量從424.71萬 hm2增加到441.63萬 hm2，但灌溉水田和水澆地減少9.34萬 hm2，旱地增加26.26萬 hm2。2013年廣西經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地為11 849.00 hm2，其中批準(zhǔn)占用水田5 924.50 hm2，占50%，補充耕地中水田僅為300.00 hm2，占5%，而95%是占用水田補旱地，未做到“占優(yōu)補優(yōu)”和“占水田補水田”的要求，說明耕地有“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象。

主要原因：一是目前國家和廣西對占補平衡的質(zhì)量要求無硬性指標(biāo)，導(dǎo)致“占補平衡”往往是數(shù)量平衡，而忽視質(zhì)量平衡。在“占補平衡”制度的執(zhí)行中，這項政策成為一些地方占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的一種手段，個別地方以眼前利益為重而不顧基本農(nóng)田質(zhì)量，存在非農(nóng)建設(shè)所占用的基本農(nóng)田多數(shù)為優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的農(nóng)田，但補充的基本農(nóng)田則主要分布在區(qū)位、地形等條件較差的地方，導(dǎo)致雖然達(dá)到了基本農(nóng)田數(shù)量不減少，但質(zhì)量卻下降，造成基本農(nóng)田實際生產(chǎn)力下降[4]。二是地方政府政績考核制度存在缺陷，基本農(nóng)田保護(hù)手段及機(jī)制不完善。中央對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)體系不完善，偏重對任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長率、財政收入增長率等近期目標(biāo)的考核評價，對耕地保護(hù)工作僅提到耕地總量一項指標(biāo)，缺乏具體指標(biāo)，不能全面反映耕地保護(hù)工作的情況和效果[5]?；巨r(nóng)田保護(hù)是一項操作性很強(qiáng)的工作，必須依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)動地方政府和農(nóng)戶的積極性[4-5]。廣西現(xiàn)行的基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制和手段未能充分利用經(jīng)濟(jì)手段，尤其是沒有建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，不能對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)給予一定的經(jīng)濟(jì)補貼和稅收優(yōu)惠。對于地方政府和農(nóng)戶而言，基本農(nóng)田保護(hù)只是上級下達(dá)的一項行政任務(wù)，是一種責(zé)任和義務(wù)，而不是權(quán)利，因而也就沒有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動力保護(hù)基本農(nóng)田。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民基本農(nóng)田保護(hù)積極性有待提高 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報告(2013年)》，有些地區(qū)存在基本農(nóng)田撂荒現(xiàn)象，還有些地方存在蔬菜大棚等生產(chǎn)設(shè)施用地占用較大面積基本農(nóng)田的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象說明群眾的基本農(nóng)田保護(hù)意識及積極性有待提高。

主要原因：基本農(nóng)田保護(hù)是以糧食安全等全社會的長遠(yuǎn)利益為出發(fā)點考慮的，通過嚴(yán)格限制、管制基本農(nóng)田的用途，規(guī)定基本農(nóng)田只能生產(chǎn)社會需要的糧食，決不允許其他任何形式的非農(nóng)利用。基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)受限致使基本農(nóng)田土地權(quán)利人的利益受損，但目前只有對破壞基本農(nóng)田行為的處罰規(guī)定而沒有對基本農(nóng)田保護(hù)人補償?shù)闹贫?，因此基本農(nóng)田所有者和使用者須承擔(dān)全部的基本農(nóng)田保護(hù)成本，但保護(hù)基本農(nóng)田所帶來的好處則是全社會共享的，因此存在社會不公正，影響農(nóng)戶基本農(nóng)田保護(hù)的積極性[5]。

3.4 基本農(nóng)田質(zhì)量總體不高 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報告(2013年)》，廣西劃定的基本農(nóng)田涉及利用等別為4～12等(按國家等)，其中低、中利用等別(9～12等)182.44 hm2，占49.76%，高利用等別(4～8等)184.31 hm2，占50.26%?？梢?，廣西基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)約50%為中低等地，耕地質(zhì)量總體不高。

主要原因：一是廣西的地貌特點決定了廣西的優(yōu)質(zhì)耕地較少。廣西山嶺連綿，巖溶廣布，河流眾多，海岸曲折，山地丘陵多，耕地受地形分割，集中連片的平原少，耕地地塊破碎，地形坡度較高。二是土地整治力度不夠，基本農(nóng)田建設(shè)力度跟不上基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)需要。目前廣西土地整治項目主要為整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)土地整治重大工程、桂中農(nóng)村土地整治重大工程、小型病險水庫除險加固土地整理、2009年整村推進(jìn)土地整治項目等重大工程，但整體推動緩慢，進(jìn)度跟不上基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)需要。

3.5 農(nóng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴(yán)重 根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)基本農(nóng)田劃定報告(2013年)》，廣西農(nóng)村建設(shè)占用基本農(nóng)田1 035.92 hm2。

主要原因：由于土地違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)手段落后、動態(tài)巡查工作不夠、基本農(nóng)田保護(hù)投訴舉報途徑欠缺等原因，導(dǎo)致基本農(nóng)田監(jiān)管力度不足。

4 廣西基本農(nóng)田保護(hù)對策建議

4.1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定方面的對策建議 在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。將已有劃定永久基本農(nóng)田成果中不符合劃定要求的耕地和其他地類劃出永久基本農(nóng)田，確保永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定，原則上劃定后基本農(nóng)田質(zhì)量有提高、數(shù)量不減少。

4.2 基本農(nóng)田保護(hù)方面的對策建議 建立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實施優(yōu)先優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策，彌補農(nóng)民的機(jī)會成本，調(diào)動農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動力，以便能真正地將基本農(nóng)田長期保護(hù)起來[5]，包括以下2個方面：①各級政府將農(nóng)田水利建設(shè)、土地整治項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；②各級政府每年給予保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補償。

4.3 基本農(nóng)田建設(shè)方面的對策建議

4.3.1 加大建設(shè)投入力度，穩(wěn)步提高基本農(nóng)田質(zhì)量，以建設(shè)促保護(hù)。一是大力推行 “小塊并大塊” 龍州土地整治模式，提高廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)村土地整治的積極性，提高支農(nóng)資金使用效益，加快廣西高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。二是加大力度進(jìn)行整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程建設(shè)，以國家高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣、全國基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、自治區(qū)糧食生產(chǎn)縣和整村推進(jìn)重大工程實施效果顯著的縣(市、區(qū))為重點開展整縣推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治重大工程，加快發(fā)展廣西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供有力支撐。三是推動優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地建設(shè)，以制糖企業(yè)、種植合作社等為龍頭，以市場為導(dǎo)向，以科技為支撐，通過財政支持、政策鼓勵等措施，充分調(diào)動建設(shè)主體的積極性，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入蔗區(qū)開展現(xiàn)代化改造，積極探索行之有效的項目建設(shè)模式，加快推進(jìn)糖料經(jīng)營規(guī)?；?、種植良種化、生產(chǎn)機(jī)械化、水利現(xiàn)代化，降低糖料蔗生產(chǎn)成本，不斷提高糖料蔗單產(chǎn)、糖分和生產(chǎn)效益，增強(qiáng)廣西糖料業(yè)國際競爭力，促進(jìn)糖料業(yè)可持續(xù)發(fā)展。四是大力實施“旱改水”等提質(zhì)改造工程建設(shè)，重點在各縣市旱地集中連片，且坡度較為平坦，水源條件較好、灌溉水源穩(wěn)定充足的區(qū)域，對現(xiàn)有耕地，通過土地平整、配套水利設(shè)施和土壤改良措施，提高耕地質(zhì)量，將旱地改造為水田或水澆地，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量。

4.3.2 開展耕作層土壤剝離及利用。土壤是人類賴以生存的根基，人類幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品和部分行業(yè)原材料都來自于土壤。土壤是一種重要的自然資源，而耕地的耕作層土壤更是土壤中最寶貴的部分，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財富[6]。因此，建議在繼續(xù)加強(qiáng)耕地數(shù)量管控的同時，著力推進(jìn)耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)，將建設(shè)占用的耕作層土壤剝離利用，可有效改造中低產(chǎn)田，縮短土壤熟化時間5～8年，改變“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象，做到“占優(yōu)補優(yōu)”。

4.4 基本農(nóng)田監(jiān)管方面的措施建議

4.4.1 進(jìn)一步完善地方各級政府基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。建立健全自治區(qū)、地市、縣、鄉(xiāng)、村5級主要領(lǐng)導(dǎo)任期基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，實行基本農(nóng)田保護(hù)的“一票否決制”。通過簽訂責(zé)任書，明確各級政府及各部門的權(quán)利與義務(wù)，將基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任落實到位，并列入考核指標(biāo)體系中[4]。

4.4.2 建立永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。建立多部門聯(lián)動的共同責(zé)任機(jī)制，同時建立信息系統(tǒng)，備案永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)信息；建立公開查詢系統(tǒng)，向社會公開保護(hù)區(qū)坐標(biāo)位置和保護(hù)政策；設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的界樁和保護(hù)標(biāo)志；公開統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)舉報系統(tǒng)和舉報電話；建立永久基本農(nóng)田動態(tài)巡查制度，利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代化科技手段，通過“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾監(jiān)”，加強(qiáng)土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測，建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)測系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為[7]。

[1] 楊鉞. 嵊州市基本農(nóng)田保護(hù)對策研究[D].臨安：浙江農(nóng)林大學(xué)，2012.

[2] 蒙志獻(xiàn).我區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效明顯[EB/OL].(2012-08-01)[2016-07-21].http://www.gxdlr.gov.cn/NewsCentre/newsshow.aspx?Newsld=26051.

[3] 周敏.廣西建成800多萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 惠及千萬農(nóng)民[EB/OL].(2014-04-09)[2016-07-21].http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/09/c-1110153419.htm.

[4] 唐健.基本農(nóng)田保護(hù)：問題與對策 [J].中國土地，2004(7)：24-28.

[5] 王利敏.基本農(nóng)田保護(hù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補償研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[6] 薛山.我國建設(shè)占用耕作層剝離與利用模式研究[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，2014.

[7] 林依標(biāo).劃定永久基本農(nóng)田路徑思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2009，22(3)：4-6.

Problems in Prime Farmland Protection in Guangxi and Its Countermeasures

HUANG Chun-fang, MA Wen-dong, MO Zheng-bin et al

(Nanning Land Saving, Planning and Design Co., Ltd., Nanning, Guangxi 530028)

Policy system, achievements, existing problems and causations of prime farmland protection in Guangxi were analyzed. Countermeasures were put forward from the aspects of prime farmland protection area design, prime farmland protection, and prime farmland construction and regulation.

Prime farmland; Protection and construction; Problems and countermeasures; Guangxi

黃春芳(1984- ) ,女,壯族，廣西宜州人,工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃研究。

2016-09-14

S 27；F 301.21

A

0517-6611(2016)32-0188-03