徐　鳴

(1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京　100872; 2.中共安徽省委黨校，合肥　230022)

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我國政府市場監(jiān)管體制存在的問題及成因分析

徐鳴1,2

(1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872; 2.中共安徽省委黨校，合肥230022)

市場監(jiān)管是政府的重要職能之一，公正健全的市場監(jiān)管體制對培育良好的市場秩序和維護(hù)公共安全有著極其重要的作用。從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備和配套措施3個方面對我國當(dāng)前政府市場監(jiān)管體制中存在的問題進(jìn)行掃描，對問題成因進(jìn)行理論及實(shí)踐層面的剖析，并力求在監(jiān)管型國家治理模式的指引下對完善我國政府市場監(jiān)管體制給出方向，這對正處于轉(zhuǎn)型期中的我國政府正確處理政府與市場的關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

市場監(jiān)管體制；監(jiān)管型國家；政治俘獲理論

一、引言：時(shí)代發(fā)展的需要催生政府高度重視市場監(jiān)管職能

人們對監(jiān)管(regulation)*漢語對regulation有幾種不同的譯法。政府部門和公共管理學(xué)家多譯為“監(jiān)管”，意在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督作用而不是直接的行政命令；自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家偏愛譯成“管制”，強(qiáng)調(diào)的是政府對于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接影響；法學(xué)研究則習(xí)慣稱為“規(guī)制”，更加強(qiáng)調(diào)必須以法律法規(guī)作為regulation正當(dāng)性和合法性的來源。各學(xué)科翻譯所指向的客觀實(shí)體基本一致，本文不就譯法問題進(jìn)行進(jìn)一步的深究，統(tǒng)一使用“監(jiān)管”一詞。重要性的認(rèn)識不過是近百年的時(shí)間。在此之前一段漫長的歲月中，古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想對市場過度崇拜，其代表人物亞當(dāng)·斯密更是認(rèn)為市場這只“看不見的手”會處理和解決所有問題，對市場的萬能作用深信不疑。直到19世紀(jì)末期，伴隨著第二次工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力大發(fā)展，情況發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所暴露的市場固有缺陷，即完全競爭的市場機(jī)制根本不可能存在，證明了政府干預(yù)的重要性。如果讓市場經(jīng)濟(jì)按照自己的準(zhǔn)則去運(yùn)作，那它將會產(chǎn)生巨大和永久的罪惡[1]。各國已達(dá)成一個基本共識，政府對市場主體行為的必要監(jiān)管已成為市場機(jī)制有效運(yùn)作的前提條件之一。

20 世紀(jì) 30 年代以前，美國政府信奉古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想，政府的運(yùn)作呈現(xiàn)出典型的“守夜人式政府”模式。從1933年起，為應(yīng)對當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福實(shí)施“新政”措施，這其中包括逐步建立一系列專業(yè)和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，此舉標(biāo)志著美國已走向積極的“監(jiān)管型政府”模式。以1979年為時(shí)間起點(diǎn)，英國撒切爾政府為減少財(cái)政預(yù)算赤字，提高政府效率，開展了公共行政的范式革新，進(jìn)入了新公共管理階段，其中一項(xiàng)改革就是通過建立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來強(qiáng)調(diào)國家對市場運(yùn)行的必要介入，監(jiān)管型政府在英國成型。20 世紀(jì)80年代以后，OECD各國開始重新厘定政府與市場的邊界，成立監(jiān)管型政府，發(fā)展中國家亦大力借鑒和效仿，建立監(jiān)管型政府已蔚然成風(fēng)，引發(fā)了西方社會科學(xué)界對于監(jiān)管問題的持續(xù)研究熱潮。

我國自改革開放以來高度重視政府的市場監(jiān)管工作。黨的十六大首次明確將市場監(jiān)管作為政府四項(xiàng)重要職能之一提出。黨的十八屆三中全會又再次明確指出要加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。毋庸置疑，我國的政府監(jiān)管根源于市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和逐步完善相適應(yīng)，政府管理方式出現(xiàn)了顯著的變化，由傳統(tǒng)的命令控制型國家向現(xiàn)代監(jiān)管型國家邁進(jìn)。特別是1988—2013年，國務(wù)院進(jìn)行的多輪機(jī)構(gòu)改革工作將政府部門中原有的多個行業(yè)管理部門撤銷，政企不分的堡壘被逐個擊破，取而代之的是一系列的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立，我國新型的政府監(jiān)管體系似已初步形成，監(jiān)管改革或已成為當(dāng)代中國政府改革和現(xiàn)代治理革新中的熱門話題。透徹分析當(dāng)前市場監(jiān)管體制中存在的問題，了解問題成因，找尋完善體制的方向，將有助于政府職能轉(zhuǎn)換和提升政府治理能力。

二、我國現(xiàn)行政府市場監(jiān)管體制存在問題的梳理

從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，我國市場監(jiān)管領(lǐng)域各類問題頻出，監(jiān)管效果不盡如人意，政府職能在此領(lǐng)域分散、弱化、缺失的情況仍未改觀。究其原因，主要在于政府市場監(jiān)管體制相對粗疏，體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行往往局限于為應(yīng)對改革發(fā)展階段需要的應(yīng)急性和應(yīng)景性的倉促安排，均未能提煉和吸納應(yīng)有的制度理性。通常意義上，學(xué)界把市場監(jiān)管體制定義為由立法所確定的、為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)而對市場主體及其行為實(shí)施制約的組織體系和作用機(jī)制的總和。學(xué)者們對市場監(jiān)管體制的研究多聚焦在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職能配置及監(jiān)管保障機(jī)制3個方面，對當(dāng)前市場監(jiān)管體制中存在問題的梳理可從這3個方面進(jìn)行。

(一)政府市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理

政府的市場監(jiān)管主要針對兩大領(lǐng)域：一是對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管，主要是指“政府行政機(jī)構(gòu)在市場機(jī)制的框架內(nèi)，為矯正市場失靈，基于法律對經(jīng)濟(jì)活動的一種干預(yù)和控制”[2]。二是對社會領(lǐng)域的監(jiān)管，指“以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，或禁止、限制特定行為的規(guī)制”[3]。改革開放以來，隨著政府多輪機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換工作的深入，我國已形成了3種類型的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第一種類型為行業(yè)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如當(dāng)前國務(wù)院組成部門中的住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部等。這種類型的機(jī)構(gòu)注重分析市場動態(tài)，制定規(guī)范行業(yè)市場的宏觀政策和規(guī)章。第二種類型是專業(yè)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要有證監(jiān)會、銀監(jiān)會、國家安監(jiān)總局等。這種專門領(lǐng)域的行政管理機(jī)構(gòu)，分別承擔(dān)起對各專業(yè)市場監(jiān)管的工作。第三類為綜合市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要有工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)、文化等部門，這類機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管社會領(lǐng)域，近年來職能在不斷加強(qiáng)。3類政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置使我國的市場監(jiān)管體制有了較明確的主體構(gòu)架，對維護(hù)正常的市場秩序起到了積極作用，但問題也是突出的。

其一，政府市場監(jiān)管主體多元，機(jī)構(gòu)重疊，職能分散。當(dāng)前我國正處于“雙轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵時(shí)期，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型并存，從而形成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜性。同時(shí)，又受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端遺存的影響，造成政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、監(jiān)管主體多元，從而導(dǎo)致“碎片化”的監(jiān)管格局。這種“碎片化”體現(xiàn)在各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)力被分散在數(shù)量眾多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力邊界模糊不清。在我國的監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管效率低下的多發(fā)區(qū)正是這些監(jiān)管職能界定不清或界定過于寬泛的區(qū)域。監(jiān)管權(quán)力的交叉和模糊一方面造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合，自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在處理問題時(shí)各部門從維護(hù)自身利益最大化出發(fā)，推諉、扯皮的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。公眾戲稱監(jiān)管部門“有利的爭破頭、無利的踢皮球”，市場監(jiān)管秩序混亂，降低了政府監(jiān)管的質(zhì)效，影響了公眾對政府的信任。另一方面也造成政府監(jiān)管行為的不公開透明、公眾對監(jiān)管結(jié)果預(yù)期的不確定等問題，繼而引發(fā)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。如在對水資源、出租車、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域監(jiān)管皆存在政府監(jiān)管主體多元、職能分散的“九龍治水水不治”的監(jiān)管亂象。

其二，政府市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性影響正常的市場秩序。為了應(yīng)急處置“雙轉(zhuǎn)”這個特殊時(shí)期一些棘手的經(jīng)濟(jì)社會問題，各級政府的慣常做法是成立各種臨時(shí)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理這些危機(jī)和緊急事件。這些以“某某辦公室”形式存在的臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)在開展監(jiān)管工作時(shí)，常因現(xiàn)有的監(jiān)管工具使用不規(guī)范，傾向使用行政手段代替各種監(jiān)管工具。雖然行政手段較容易即時(shí)見效，但從長期來看則破壞了市場本身內(nèi)在的糾錯機(jī)制。臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)易引發(fā)政府和市場邊界的錯位[4]。同時(shí)，因事設(shè)崗造就的眾多臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，根據(jù)“帕金森”定律，就有天然擴(kuò)張的傾向，不斷膨脹已有的規(guī)模[5]。即便完成短期使命，往往也有轉(zhuǎn)變成為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的傾向，出現(xiàn)新問題新情況時(shí)，再組建新的臨時(shí)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而引發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置的惡性循環(huán)。

其三，未能重視非政府主體對市場監(jiān)管的作用。近年來的監(jiān)管改革，我國高度重視對政府作為監(jiān)管主體的認(rèn)定。但從考察市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家市場監(jiān)管的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)代社會中法定的監(jiān)管主體主要有司法部門、各級政府、行業(yè)自律組織、新聞媒體及消費(fèi)者維權(quán)組織等5類[6]?，F(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出一個事實(shí)：以政府為監(jiān)管主體的單一監(jiān)管模式不能有效克服市場失靈、過度監(jiān)管或“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)[7]。傳統(tǒng)的單一政府監(jiān)管已與社會發(fā)展新形勢不相適應(yīng)，不能夠?qū)崿F(xiàn)高效市場監(jiān)管。充分重視和發(fā)揮除政府以外其他監(jiān)管主體的作用，構(gòu)建以政府為核心、多元主體共同參與的市場監(jiān)管格局是未來監(jiān)管改革的發(fā)展方向。

(二)政府市場監(jiān)管職能在橫向與縱向上配置不清晰

當(dāng)前，我國政府市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)種類繁復(fù)，尤其是行業(yè)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)較多，多種多樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力的橫向配置上，并沒有完全做到與政府宏觀政策制定部門相分離，故在監(jiān)管過程中有時(shí)既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)從規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身利益角度出發(fā)就會被動或主動地受到政策制定方的干擾，背離了監(jiān)管目標(biāo)，導(dǎo)致監(jiān)管的公正性、有效性和獨(dú)立性淪為空談。同時(shí)，在具體監(jiān)管領(lǐng)域的職能配置上，我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域存在程序和規(guī)則含糊、手段和方法陳舊等問題，導(dǎo)致政府在提供壟斷性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)出現(xiàn)高收入、高福利和低效率并存的現(xiàn)象，加劇了政府對市場的過度干預(yù)和社會不公的程度。社會性監(jiān)管領(lǐng)域缺乏合理的職能配置體系，監(jiān)管空白與多頭監(jiān)管并存，導(dǎo)致事故頻發(fā)，公眾滿意度較低[8]。從美國、英國等發(fā)達(dá)國家的市場監(jiān)管發(fā)展歷程可以看出一個大致的發(fā)展路徑：首先重視和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，然后放松監(jiān)管，再到縮小經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，擴(kuò)大社會性監(jiān)管。此路徑或許可為中國未來監(jiān)管職能的橫向配置提供參考。

在市場監(jiān)管部門權(quán)力的縱向配置上，中央和地方的關(guān)系并不順暢。當(dāng)前，我國各級政府在市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上存在著下級政府效仿上級政府的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，并不是根據(jù)監(jiān)管的實(shí)際需要來設(shè)置。同時(shí)，法律法規(guī)對各級政府市場監(jiān)管職責(zé)劃分并不明確，致使上下級政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有明確的監(jiān)管界限，責(zé)權(quán)事權(quán)的不明晰不穩(wěn)定與職能交叉重疊并存?；鶎诱谋O(jiān)管部門在服從本級政府平行管理的同時(shí)還要接受上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理。由于上級政府部門在權(quán)力分配中占主導(dǎo)地位，地方政府平級部門之間出現(xiàn)問題無法有效協(xié)調(diào)，需要上級政府部門出面協(xié)調(diào)解決，運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，既降低了行政效率，也影響了政府職能的發(fā)揮[9]。從近幾次政府機(jī)構(gòu)改革在針對社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合和職能調(diào)整路徑來看，工商、質(zhì)檢、環(huán)保、安監(jiān)、食藥監(jiān)等社會性監(jiān)管機(jī)構(gòu)陸續(xù)從省以下垂直管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚毓芾眢w制。機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整的目標(biāo)是讓地方政府對社會性監(jiān)管領(lǐng)域負(fù)全責(zé)。調(diào)整為屬地管理體制以后，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等地方政府的中心工作，社會性監(jiān)管工作很難真正成為地方政府工作的重心，一些監(jiān)管案件發(fā)生后地方政府從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)，消極處置，不主動報(bào)告上級監(jiān)管部門，出了問題往往瞞報(bào)或不報(bào)，導(dǎo)致地方重視不夠與地方保護(hù)的現(xiàn)象同時(shí)存在?，F(xiàn)實(shí)中，一線監(jiān)管執(zhí)法力量相對薄弱，也直接影響了監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和實(shí)效性，執(zhí)法效果大打折扣。哪些監(jiān)管內(nèi)容需要建立全國性的統(tǒng)一垂直管理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，哪些監(jiān)管內(nèi)容需要由地方屬地管理，這成了困擾我國政府市場監(jiān)管體制縱向職能配置的關(guān)鍵問題。

(三)市場監(jiān)管運(yùn)行配套措施尚不完善

一是體現(xiàn)在市場監(jiān)管法律體系發(fā)展滯后上。市場監(jiān)管法律體系既要對監(jiān)管者的權(quán)力種類、大小和運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)范，還要對監(jiān)管對象設(shè)置監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行為底線。改革開放以來，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系的不斷完善和逐步健全，具有中國特色的社會主義市場監(jiān)管法律體系已基本建立，但與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要并不相匹配，有的法律依然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。而我們的社會正處于從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡的歷史時(shí)期，復(fù)雜性和不確定性迅速增多，當(dāng)今社會的復(fù)雜性和不確定性特征與相關(guān)法律修訂、制訂的滯后性的矛盾日益凸顯，缺乏相適應(yīng)的法律法規(guī)供給。

二是未啟動對市場監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制，對監(jiān)管者的監(jiān)管缺失造成公眾對政府的信任度下滑。目前尚未有明確的針對市場監(jiān)管問責(zé)的啟動程序，問責(zé)機(jī)制的啟動更多是來自于社會輿論的倒逼或主管行政部門及主管領(lǐng)導(dǎo)的命令，缺乏主動性。同時(shí)，也沒有專門的市場監(jiān)管問責(zé)規(guī)范可供遵守。在市場監(jiān)管問責(zé)程序啟動之后，法律上仍然缺乏可操作的程序，在問責(zé)中涉及的質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷、問責(zé)人申訴、復(fù)議程序等環(huán)節(jié)都沒有可操作的程序規(guī)范確保市場問責(zé)程序在合理合法的規(guī)范下實(shí)施，所以造成個別管理人員成了問責(zé)的“替罪羊”[7]。完整有效的問責(zé)機(jī)制并不是在出現(xiàn)事故后撤換個別管理人員了事，而是要系統(tǒng)全面地檢查規(guī)則是否完善、合理，管理人員在履行職責(zé)過程中是否瀆職、貪贓枉法，然后再對個別管理人員問責(zé)并及時(shí)完善規(guī)則[10]。簡單粗暴地撤換個別管理人員的做法并不會、也不能讓公眾對政府監(jiān)管產(chǎn)生強(qiáng)有力的信心。監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對企業(yè)和公眾，有國家強(qiáng)制力的保證，執(zhí)法的自由裁量權(quán)很大，長期以來，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定中，公眾參與不足，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象的意見無法得到充分重視，造成了監(jiān)管相關(guān)方的利益訴求并沒能在博弈中體現(xiàn)，監(jiān)管執(zhí)法程序的不透明則加重了被監(jiān)管對象的預(yù)期成本[11]。致使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管收益遠(yuǎn)低于監(jiān)管成本，預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。

三是監(jiān)管一致性及上下級市場監(jiān)管部門的銜接問題未能得到有效解決。2013年以來，在一些地方的市場監(jiān)管體制改革實(shí)踐中出現(xiàn)了“三合一模式”等具有地方特色的市場監(jiān)管體制改革*指一些地方政府如上海浦東新區(qū)和安徽的縣(市)、區(qū)合并工商、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)成立市場監(jiān)管局的做法。。此項(xiàng)改革發(fā)端于基層，由于缺少頂層設(shè)計(jì)做支撐，上級部門并沒有同步進(jìn)行改革，上下級政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)口徑不一?；鶎拥墓ぷ魅藛T更是感慨“下改上不改，誰改誰被動”，想通過機(jī)構(gòu)合并帶來監(jiān)管效果的幾何疊加幾乎難以實(shí)現(xiàn)。一些基層地方政府的市場監(jiān)管局“以一對三”的監(jiān)管現(xiàn)狀很是被動，多頭管理造成監(jiān)管職責(zé)往下壓，監(jiān)管資源被截流。上級下發(fā)的文件如雪片一樣，基層工作任務(wù)繁重、監(jiān)管人員心理壓力大，工作落實(shí)困難重重，最后可能導(dǎo)致新體制的融合出現(xiàn)混亂。

三、市場監(jiān)管體制存在問題的成因分析

(一)既有理論的闡釋

公共選擇理論的興起為研究政府監(jiān)管開創(chuàng)了一個和以往經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)研究視角不同的全新研究角度。該理論的研究介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間，從宏觀視野來解釋政府失靈的原因，認(rèn)為國家并不是神圣的。國家并不具有天然正確性，而是有可能犯錯，對國家的權(quán)力必須限制……更進(jìn)一步的是，公共選擇學(xué)派指出政府不可能代表公共利益，打破了官員無私、自動代表公共利益的政治學(xué)神話[12]。公共選擇理論的出現(xiàn)打破了長期以來公共利益理論*長期以來，公共利益理論作為政府監(jiān)管的合理性闡釋得到各界的認(rèn)可。公共利益理論把政府監(jiān)管看作是應(yīng)對市場失靈的一種公共利益的需要，即為了公共利益需要，由政府出面解決市場失靈狀況下資源配置低效和分配不公的問題。從規(guī)范和應(yīng)然的角度，維護(hù)公共利益是政府監(jiān)管制度的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值定位。為主導(dǎo)理論的面貌在政府監(jiān)管理論中居支配地位的狀況。20世紀(jì)70年代，以美國學(xué)者喬治·施蒂格勒為代表的一些學(xué)者提出了政府監(jiān)管俘獲理論，該理論的核心思想與公共利益理論也大相徑庭。政府監(jiān)管俘獲理論認(rèn)為公共利益并不是政府進(jìn)行監(jiān)管的充分必要前提，政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是由被監(jiān)管者為實(shí)現(xiàn)私利將其俘獲的獵物或俘虜。監(jiān)管措施和手段在實(shí)施之初可能還是有效的，但隨著時(shí)間的推移，當(dāng)被監(jiān)管者變得對立法和行政程序相當(dāng)熟悉時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會逐漸被它所監(jiān)管的對象控制和主導(dǎo)，被監(jiān)管對象以此來為自己謀求更多的收益。因此，一般來說，管制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)開始于有力地保護(hù)消費(fèi)者，而終止于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者[13]。政治俘虜理論是一種與政府監(jiān)管俘獲理論相近的解釋監(jiān)管失靈的理論，它強(qiáng)調(diào)的是在政府監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于監(jiān)管措施的濫用或自肥(self-serving)情況。換言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能利用監(jiān)管的權(quán)威來謀取其組織或成員的權(quán)力鞏固、組織擴(kuò)張，甚至是經(jīng)濟(jì)利益。這種理論是否可以解釋我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性？這種隨意性的背后或受自身利益的驅(qū)使。政府監(jiān)管俘獲理論和政治俘虜理論分別闡釋了監(jiān)管產(chǎn)生的兩個極端的結(jié)果：一個極端認(rèn)為，政府監(jiān)管為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)謀求利益，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員被動地成為俘虜；另一個極端認(rèn)為，監(jiān)管成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員獲利的手段和工具，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管官員實(shí)現(xiàn)利益的載體。

(二)固有的監(jiān)管理念落后

我國由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念的長期束縛，全能型政府模式?jīng)]有得到根本的轉(zhuǎn)變，這種“全能”也體現(xiàn)在市場監(jiān)管領(lǐng)域，政府“看得見的手”隨處可見，對市場行為干預(yù)過多[14]。監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的關(guān)注重點(diǎn)聚集在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和效能上，而沒有上升到國家治理現(xiàn)代化和和諧社會建設(shè)所要求的高度。政府很多時(shí)候還只是為了管理而管理，關(guān)注點(diǎn)是直接和具體的市場監(jiān)管，不能從全局和宏觀上把握監(jiān)控、協(xié)調(diào)和疏理的方向。雖然從理論上來說，只要有市場，就必然會存在市場失靈，政府就要履行市場監(jiān)管職能，但必須把握的一個基本原則是要在市場失靈之時(shí)或市場無能為力的領(lǐng)域正當(dāng)發(fā)揮其職能，因此對政府市場監(jiān)管限度及邊界的研究應(yīng)成為對政府監(jiān)管研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)[15]。

(三)公共管理領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)管理論的研究缺失

從理論層面上綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)，發(fā)達(dá)國家對市場監(jiān)管的研究主要來源于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科。改革開放后，我國學(xué)者借鑒國外的研究成果，但因受發(fā)展階段的影響，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)視角的研究居多，較少從政治學(xué)和公共管理學(xué)角度做系統(tǒng)研究。同時(shí)，現(xiàn)有的研究多致力于從微觀視角分行業(yè)或監(jiān)管環(huán)節(jié)的問題解剖和對策探討，很少有將研究對象聚焦在監(jiān)管共性之問題，如監(jiān)管體制原理、監(jiān)管限度和原則的研究上，研究工作缺乏橫向宏觀視野和系統(tǒng)性。從政府監(jiān)管的目標(biāo)、對象、規(guī)則等諸多組成要素來看，皆屬于公共管理學(xué)科的研究對象，對政府監(jiān)管的研究理應(yīng)成為公共管理學(xué)科研究的范疇。政府監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、運(yùn)行機(jī)制、法律保障等領(lǐng)域亟待公共管理學(xué)科對此展開規(guī)范系統(tǒng)的研究，進(jìn)行實(shí)證探討和比較分析，探究如何建立符合我國現(xiàn)時(shí)國情的新型監(jiān)管體制，這對公共管理學(xué)者而言既是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)又是難得的機(jī)遇。公共管理學(xué)科對監(jiān)管理論的完善，旨在指導(dǎo)實(shí)踐謀求公共利益和社會福祉最大化的良好監(jiān)管。

(四)高層的決策意圖和地方的實(shí)踐層面存在運(yùn)行偏差

深化市場監(jiān)管體制改革是當(dāng)前全面深化改革對行政體制改革的必然要求。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)指出“改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》(中發(fā)〔2013〕9號)(下文簡稱《意見》)提出“市場監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)”。《決定》和《意見》的出臺為地方政府市場監(jiān)管體制改革提供了體制性前提和政策支持。同時(shí)，我國漸進(jìn)式改革策略客觀上為地方政府改革創(chuàng)新工作預(yù)留了空間。近年來，一些地方政府為應(yīng)對“碎片化”監(jiān)管帶來的問題進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新工作。自2008年政府機(jī)構(gòu)改革以來，一些地方政府依托大部門制改革進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，在政府組成部門中成立了市場監(jiān)管局。改革創(chuàng)新的重點(diǎn)主要放在社會性監(jiān)管領(lǐng)域，如強(qiáng)化食品藥品監(jiān)管和安全生產(chǎn)監(jiān)管，意圖是加快推進(jìn)市場監(jiān)管重心下移，加強(qiáng)基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)。但運(yùn)行的實(shí)際效果并不盡如人意，與高層的決策意圖有較大的出入。如2013年12月出臺的《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整省級以下工商、質(zhì)監(jiān)行政管理體制和改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制的實(shí)施意見》(皖辦發(fā)〔2013〕24號)要求整合縣(市)、區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)，成立市場監(jiān)管局。2014年1月，安徽各縣(市)、區(qū)的市場監(jiān)管局陸續(xù)正式掛牌，同時(shí)將改革延伸到鄉(xiāng)一級政府?！叭弦弧备母锉疽馐前垂芩幤返姆椒▉砑訌?qiáng)對食品安全的監(jiān)管，從目前的運(yùn)行效果來看，這種改革模式是用管普通藥品質(zhì)量的方法來管食品，前者著眼于公共安全，后者定位于維護(hù)市場秩序，兩者的定位截然不同，反而把原來要加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的初衷拋在腦后。再加之監(jiān)管能力的缺失、與上級部門的對接存在諸多不便等原因，致使監(jiān)管效果與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。

四、結(jié)論：監(jiān)管型國家治理模式為監(jiān)管體制改革指明方向

OECD在關(guān)于工業(yè)化發(fā)達(dá)國家監(jiān)管體系改革的報(bào)告中一語道出了監(jiān)管的重要性：“本世紀(jì)監(jiān)管型國家的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步，監(jiān)管幫助政府在保護(hù)廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值方面獲得了巨大的收益?！盵16]從發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變歷程來看，可以得出這樣一個結(jié)論，市場經(jīng)濟(jì)體制的健康有序運(yùn)行，離不開政府監(jiān)管職能的正確有效履行。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在有其客觀必然性，高質(zhì)高效的監(jiān)管更是關(guān)乎政府運(yùn)作的有效性、提升公眾對政府的信任。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，市場失靈在新興和轉(zhuǎn)軌國家中非常普遍，建議在這些國家中對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管的力度要重于富有國家[17]。我國正處于重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，高度重視并正確履行政府的市場監(jiān)管職能對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)和促成“雙轉(zhuǎn)”意義重大。但同時(shí)，由于政府監(jiān)管存在失靈，自20世紀(jì)70年代末、80年代初以來，在歐美國家興起了放松監(jiān)管的浪潮，以重新監(jiān)管為導(dǎo)向的監(jiān)管型國家治理模式開始逐漸在全球范圍得以擴(kuò)展。學(xué)者們通常把監(jiān)管型國家定義為一個歷史范疇的概念，指國家在社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中，主要起到管理和監(jiān)督的職責(zé)，也就是國家政府是各種規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，不再直接參與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展管理[18]。監(jiān)管型國家的核心特征就是政府不直接介入經(jīng)濟(jì)過程，而是運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行調(diào)控。

在監(jiān)管型國家治理模式的改革框架內(nèi)，我國要及時(shí)修正監(jiān)管體制改革的研究方向，尊重政府監(jiān)管的公共屬性，立足于公共管理學(xué)科，研究分析政府監(jiān)管改革的緣由、條件、目標(biāo)、限度、制度途徑和再監(jiān)管方略[19]。要注重合理選擇監(jiān)管改革的價(jià)值理念，我國的國家治理現(xiàn)代化、科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會理論是指導(dǎo)政府改革創(chuàng)新工作的主流意識形態(tài)，如何將這些主流意識形態(tài)與OECD國家監(jiān)管改革中奉行的治理理念做到高度融合，是關(guān)涉政府監(jiān)管改革的重要問題。在改革的具體內(nèi)容上，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的監(jiān)管改革中的一些具體做法，包括逐步放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、不斷加強(qiáng)社會性監(jiān)管、提高監(jiān)管效率和質(zhì)量、增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明度、設(shè)計(jì)對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管和問責(zé)的制度、構(gòu)建多元主體參與監(jiān)管制度、引入監(jiān)管影響分析制度和監(jiān)管績效評估制度、建立不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的大數(shù)據(jù)信息共享平臺，皆取得了非常顯著的成效，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成果對中國政府監(jiān)管體制改革有一定的借鑒意義。

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(責(zé)任編輯魏艷君)

AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina

XUMing1,2

(1.SchoolofPublicAdministration,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.CPCSchoolofAnhuiProvince,Hefei230022,China)

Marketregulationisoneoftheimportantfunctionsofthegovernment,andajustandsoundmarketregulationsystemisrathersignificanttocultivatethegoodmarketorderandsafeguardthepublicsecurity.Thearticledescribesthecurrentproblemsingovernmentmarketregulationsystemfrominstitutionsetting,functionequipmentandsupportingmeasures,andanalyzesthetheoreticandpracticalcausesoftheprobleminordertogivedirectionfortheimprovementofChinesegovernmentmarketregulationsystemundertheguidanceoftheregulatorystategovernancemodel.Ithascertainpracticalsignificanceforourgovernmenttoproperlyhandletherelationshipbetweengovernmentandthemarket,andpromotethehealthyandorderlydevelopmentofeconomyandsocietyinatransitionperiod.

marketregulationsystem;regulatorystate;politicalcapturetheory

2016-01-12

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“基于整體性治理的地方政府市場監(jiān)管體制改革研究”(14CGL041)

徐鳴(1979—)，女，中共安徽省委黨校副教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,研究方向：公共管理理論與實(shí)踐。

format：XUMing.AnalysisontheProblemsandCausesoftheGovernmentMarketRegulationSysteminChina[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience)，2016(9):62-68.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.09.010

C916

A

1674-8425(2016)09-0062-07

引用格式：徐鳴.我國政府市場監(jiān)管體制存在的問題及成因分析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2016(9):62-68.