慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養(yǎng)護管理問題與策略研究

慈維超

（天津市公路工程總公司,天津市 300201）

公路養(yǎng)護是國家道路交通系統(tǒng)高效運營的有效保障。近幾年，隨著我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進，公路養(yǎng)護管理方面的問題日益凸顯，嚴重制約了公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了提高公路養(yǎng)護管理水平，針對當前我國當前公路養(yǎng)護管理中存在的問題，從問題的根源進行深入分析，提出相關(guān)建議和策略。

公路養(yǎng)護；養(yǎng)護機制改革；養(yǎng)護管理

0　引言

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速推進，我國已建成公路里程數(shù)不斷攀升，截至2014年底，我國公路通車總里程為446.39萬km[1]，已超過美國，躍居世界第一。由于管理機制、資金保障、專業(yè)技術(shù)等原因，導(dǎo)致了公路養(yǎng)護生產(chǎn)效率和資金使用效率較差，養(yǎng)護運行機制缺乏生機和活力，使得我國公路養(yǎng)護管理狀況十分令人擔憂，“重建設(shè)，輕養(yǎng)護”現(xiàn)象十分嚴重，嚴重制約了公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1　現(xiàn)有公路養(yǎng)護管理中存在的問題

我國公路資產(chǎn)所有權(quán)為國家、使用權(quán)具有公共性，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護服務(wù)長期由政府直接生產(chǎn)和提供，養(yǎng)護機構(gòu)定位為事業(yè)單位性質(zhì)。由政府壟斷從養(yǎng)護管理到生產(chǎn)全面負責(zé)的方式向全社會提供[2]。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式的弊端日益顯現(xiàn)，制約公路事業(yè)的健康發(fā)展，存在問題如下：

1.1管養(yǎng)合一，政企不分

長期以來，傳統(tǒng)觀念認為公路具有社會公益性和基礎(chǔ)性，公路管理機構(gòu)既擔負著公路管理的行政職能，又承擔著公路養(yǎng)護、施工等生產(chǎn)任務(wù)，是政事企合一的管理體制。這種計劃經(jīng)營管理模式造成競爭意識單淡薄、生效效率低下[4]。不僅影響了公路事業(yè)的發(fā)展，也不利于完善市場經(jīng)濟體制。公路的資金撥付和事權(quán)、管理權(quán)的脫離造成了公路養(yǎng)護工作的事企部分在管理與生產(chǎn)上的不清晰。

1.2養(yǎng)護運行機制落后

目前我國公路的養(yǎng)護與管理大多仍采用事業(yè)型的管理體制，養(yǎng)護經(jīng)費依靠上級撥付，資金支付采用撥款方式[4]。這不利于社會市場形成，不利于社會融資，嚴重影響?zhàn)B護技術(shù)的革新與管理機制的創(chuàng)新，制約著養(yǎng)護質(zhì)量的提高和養(yǎng)護規(guī)模的擴大。

1.3缺乏科學(xué)性和規(guī)范性

我國的公路事業(yè)一直“重建設(shè)輕養(yǎng)護”[3]，在平時養(yǎng)護管理時，缺少科學(xué)合理、行之有效的養(yǎng)護計劃，平時養(yǎng)護無規(guī)律，施工不規(guī)范，等到顯現(xiàn)出來的時候，再出些大力氣進行短時間的養(yǎng)護，造成公路使用壽命不達標，養(yǎng)護成本居高不下等問題。

2　國外先進案例

2.1美國

美國高速公路由聯(lián)邦政府進行宏觀管理，具體的養(yǎng)護工作委托州及地方公路部門。其公路養(yǎng)護分為交通維護和專項養(yǎng)護兩大類。

交通維護：日常性路面檢查、清理，類似我國養(yǎng)護巡查、小修保養(yǎng)和緊急情況的處理。交通維護有兩種運營形式：

（1）州公路管理機構(gòu)直接設(shè)立巡查快隊負責(zé)，每個小隊配備養(yǎng)護裝備，并在沿線設(shè)置服務(wù)區(qū)。一般將公路劃分為段，每個巡查快隊3～5人，負責(zé)8～10 km，每10～12個小隊設(shè)一個督察員，公路平均每60 km設(shè)置一個服務(wù)區(qū)。

（2）州公路管理機構(gòu)整體發(fā)包給私人養(yǎng)護公司。合同費用是固定的，由公路管理機構(gòu)一次付清，養(yǎng)護公司按照技術(shù)標準進行養(yǎng)護，并承擔不可預(yù)測的成本風(fēng)險，效益顯著。

專項養(yǎng)護：包括大中修和特殊專項養(yǎng)護工程。公路管理機構(gòu)委托專業(yè)的養(yǎng)護公司承擔養(yǎng)護作業(yè)，監(jiān)督合同的執(zhí)行和驗收[5]。

2.2英國

英國干線公路養(yǎng)護由公路局統(tǒng)一負責(zé)，實行三級管理體制，各級管理機構(gòu)的職責(zé)主要是進行公路養(yǎng)護的技術(shù)、財務(wù)和合同管理，但沒有自己的施工隊伍。養(yǎng)護工程的具體施工及專項路況檢測工作，視工程規(guī)模大小，分別采取公開招標、邀請招標和指定承包三種方式。

2.3德國

公路養(yǎng)護以地方為主。州政府設(shè)公路局，公路局設(shè)聯(lián)邦高速公路管理段（每段養(yǎng)護高速公路里程為55 km左右）和聯(lián)邦公路管理段（每段養(yǎng)護普通公路里程為215 km左右）。州以下的縣鄉(xiāng)公路大多數(shù)委托州公路管理局代養(yǎng)，少數(shù)由縣公路工程處負責(zé)養(yǎng)護。

德國公路養(yǎng)護分為四級，只有第四級也即最高級的養(yǎng)護工程（翻新或大修）才向社會招標，其它低等級養(yǎng)護主要由聯(lián)邦高速公路管理段或聯(lián)邦公路管理段直接承擔。

2.4小結(jié)

從這些經(jīng)驗實例中可以看出，發(fā)達國家公路養(yǎng)護管理市場化有以下特點：

（1）日常性養(yǎng)護

發(fā)達國家日常性養(yǎng)護包括完全市場化和不完全市場化。如英國和瑞典實行完全市場化的日常性養(yǎng)護，與其他養(yǎng)護工程實現(xiàn)市場資源配置。而有些國家采取不完全市場化的日常性養(yǎng)護，部分日常性養(yǎng)護仍有政府管理的專業(yè)養(yǎng)護機構(gòu)承擔，但單項發(fā)包的仍采用市場化招標方式選擇私人公司承包。

（2）完善的合同管理

合同期限長：新西蘭和英國基于產(chǎn)出的合同通常為3～5 a，而基于績效的PSMC合同在新西蘭和澳大利亞合同期固定為10 a。英國的DBFO采購模式特許經(jīng)營期為30 a，馬來西亞南北高速公路的特許經(jīng)營期也是30 a。特許經(jīng)營期最長的市場加拿大多倫多407公路，為100 a。

合同針對性強。澳大利亞為適應(yīng)不同路網(wǎng)不同養(yǎng)護需求的公路養(yǎng)護合同，分別制定了一次邀約合同、路面性能規(guī)范養(yǎng)護合同、計劃定額合同、賠償合同等。而且這些養(yǎng)護合同的內(nèi)容從“基于對投入的要求”轉(zhuǎn)向“基于對產(chǎn)出的要求”，更加注重產(chǎn)出質(zhì)量和效果。

（3）有效的養(yǎng)護中介組織

發(fā)達國家在養(yǎng)護市場化過程中，均高度依仗中介組織和機構(gòu)的作用。如美國各州公路工作者協(xié)會，它制定了一系列公路維修養(yǎng)護和養(yǎng)護機械的技術(shù)標準和規(guī)范，如《養(yǎng)護手冊》、《路面修復(fù)手冊》等。此外還有英國的養(yǎng)護代理咨詢公司、新西蘭的咨詢顧問機構(gòu)等。

3　公路養(yǎng)護與管理的對策

3.1加快公路養(yǎng)護體制市場化改革

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護管理體制已不符合當前我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也無法適應(yīng)公路養(yǎng)護管理發(fā)展的客觀要求，已成為制約我國公路事業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此急需對我國公路養(yǎng)護行業(yè)體制進行改革，明確“事企脫鉤，管養(yǎng)分離，轉(zhuǎn)換機制，減員增效”的改革總體要求，培育市場環(huán)境，鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)進入，并逐漸將養(yǎng)護生產(chǎn)部門則剝離出去，只保留養(yǎng)護管理機構(gòu)，對養(yǎng)護工程實行招標承包，實現(xiàn)養(yǎng)護管理走向社會化。養(yǎng)護工作由管理處負責(zé)，綠化工程、日常小修保養(yǎng)工作交由相對固定的專業(yè)公司負責(zé)，專項工程和大修工程向社會公開招標?！肮莛B(yǎng)分離”使高速公路管理結(jié)構(gòu)從日常養(yǎng)護生產(chǎn)中解脫出來，集中精力做好路況調(diào)查、計劃編制、質(zhì)量監(jiān)督、招投標等工作，這種模式目前在吉林、上海等地已經(jīng)實施，效果較好。

3.2提高養(yǎng)護機械化水平

機械替代人力是一種一種創(chuàng)新，可以大大的節(jié)約工作時間，對環(huán)境的污染也會減小到很多。由此可見，養(yǎng)護機械化是公路現(xiàn)代化的必由之路，是實現(xiàn)公路使用功能，提高服務(wù)水平的關(guān)鍵。因此必須不失時機地搶抓目前我國公路大發(fā)展的機遇，立足養(yǎng)護作業(yè)機械化、專業(yè)化，不斷提高公路養(yǎng)護機械的裝備率、配套率。

3.3提高養(yǎng)護管理的科學(xué)性和規(guī)范性

公路承受較大的交通負荷，路況不斷變化，其養(yǎng)護作業(yè)多樣且技術(shù)復(fù)雜，必須走養(yǎng)護科學(xué)化、規(guī)范化之路。需加強施工過程的檢查和質(zhì)量監(jiān)督，工程的驗收必須按相關(guān)規(guī)范的要求進行，確保養(yǎng)護工程能符合公路的設(shè)計標準，維持公路的運營標準和服務(wù)水平。

同時，公路養(yǎng)護是一個長周期項目，科學(xué)化的養(yǎng)護不僅能夠提高公路的使用壽命，還能夠使養(yǎng)護成本顯著下降。要根據(jù)現(xiàn)有的公路的標準、質(zhì)量、實際路況、交通量大小及其他經(jīng)濟技術(shù)參數(shù)，制定詳細的年度養(yǎng)護計劃，并綜合考慮施工項目的季節(jié)性將其分解為季度養(yǎng)護計劃，再按照“先預(yù)防后處治”、“先重后輕”、“綜合處治”的基本原則編制月度養(yǎng)護計劃，并嚴格按計劃執(zhí)行養(yǎng)護工作。從而有效提高養(yǎng)護管理的科學(xué)性。

3.4建立養(yǎng)護工程監(jiān)管、考核體系

養(yǎng)護管理部門應(yīng)該結(jié)合工程實際，建立一套完整的養(yǎng)護工程監(jiān)管、考核體系，從養(yǎng)護計劃完成率、施工進度、質(zhì)量、成本、安全等多方面出發(fā)制定相關(guān)控制指標，按季度對養(yǎng)護單位進行考核，通報考核結(jié)果，并依此對養(yǎng)護單位進行獎懲。從而有效保障公路養(yǎng)護工程的施工質(zhì)量。

4　結(jié)　論

隨著我國公路建設(shè)進程的加快，公路養(yǎng)護的工作任務(wù)更加艱巨，因此急需對公路養(yǎng)護管理體制進行完善和改革，相信通過上述措施，提高公路養(yǎng)護的市場化、機械化、科學(xué)化和規(guī)范化水平，能夠使得我國的公路養(yǎng)護更加及時，更加規(guī)范。

[1]中國公路水路交通運輸發(fā)展報告(1978-2012)[R].

[2]陳松儉.基于我國高速公路養(yǎng)護管理體制分析[J].技術(shù)與市場, 2015,22(9):236-237.

[3]蔣玲.探析公路養(yǎng)護管理體制的改革[J].新建設(shè):現(xiàn)代物業(yè), 2015(5):6-7.

[4]劉少偉.公路養(yǎng)護體制及運行機制改革的研究[D].陜西西安:長安大學(xué),2005.

[5]鄭娟.公路養(yǎng)護市場化改革研究[D].陜西西安:長安大學(xué),2008.

U418

B

1009-7716（2016）10-0098-02

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2016.10.030

2015-12-25

慈維超（1979-），男，天津人，工程師，從事公路工程建設(shè)與養(yǎng)護管理工作。