王　璐

(南京工業(yè)大學 法學院，南京　211816)

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公益慈善組織的扶持培育與管理自律

王璐

(南京工業(yè)大學 法學院，南京211816)

摘要：公益慈善事業(yè)是改善民生、促進社會和諧與文明進步的一道巨大的力量，而作為公益慈善事業(yè)的載體，公益慈善組織的健全也是社會建設的重要內(nèi)容之一。它使得社會成員、社會群體的需求以合理合法的方式得以反映并滿足。從政府、社會以及公益慈善組織自身角度出發(fā)，探討促進公益慈善組織良性發(fā)展的方法和途徑。

關鍵詞：公益慈善；社會組織；扶持培育；自律

本文引用格式：王璐.公益慈善組織的扶持培育與管理自律[J].重慶與世界，2016(3):30-34.

Citation format:WANG Lu.Nurture and Self-Discipline of Social Organizations of Philanthropic and Charity [J].The World and Chongqing,2016(3):30-34.

一、我國公益慈善組織在促進社會建設中取得的成效

(一)在救災方面發(fā)揮重大作用

2008年5月12日的汶川地震造成了慘重的人員傷亡與巨大的財務損失，在震后不久，中華慈善總會、紅十字會、壹基金和其他一些NGO組織、民間團體、志愿者，紛紛西進，展開了史上最大規(guī)模最大范圍的愛心活動。在善款籌集、物資救援、人員搜救等工作中，處處都有公益慈善組織的身影。之后2010年玉樹地震、2013年雅安廬山地震等，公益慈善組織都一如既往地履行其職責，發(fā)揮其作用。當然，公益慈善組織并不只是在抗震救災和災后重建方面發(fā)揮著作用，在扶貧濟困、生態(tài)環(huán)保、安老扶弱、助殘養(yǎng)孤、醫(yī)療救助、教育、法律援助等很多領域都活躍著其身影，發(fā)揮其服務、救助等功能。

(二)數(shù)量增加且形式多樣

1981年中國兒童少年基金會成立，在30多年的時間里，我國的公益慈善組織經(jīng)歷了翻天覆地的變化。截至2014年年底，全國共有正式登記的社會組織60萬個，比2013年度增加9.7%，這些公益慈善組織在扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、社區(qū)建設等方面發(fā)揮著重要的社會作用。

公益慈善組織不僅數(shù)量增加，而且組織形式也變得多種多樣。就以基金會為例，為大中學校提供服務的教育基金會，為城鄉(xiāng)居民提供服務的村辦基金會、社區(qū)基金會，以及基層社區(qū)公益服務機構、慈善協(xié)會等紛紛涌現(xiàn)，豐富了基金會的組織形態(tài)，越來越多樣化。公益慈善組織的活動涉及到社會多方面的領域，在科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、法律、學術研討、救助、扶貧等方面發(fā)揮著不可替代的重大作用。

(三)行業(yè)透明度和公眾滿意度提高

2014年中國慈善透明報告的數(shù)據(jù)顯示，整個公益慈善行業(yè)透明度相比2013年有了一定提高，增長2.3%左右。通過對近3年的慈善透明指數(shù)進行對比發(fā)現(xiàn)，中國的慈善行業(yè)信息透明已經(jīng)進入平穩(wěn)上升的狀態(tài)。同時，社會公眾對公益慈善組織信息公開狀況的滿意度也有一定的提高。把公眾對信息披露各維度的滿意度進行綜合分析，并與2012年、2013年的問卷調(diào)查結果相比，我們發(fā)現(xiàn)：“比較滿意”的公眾在這3年中有了大幅增長，由9%上升至28%；“較不滿意”和“不滿意”的從61%下降到了50%?？芍ㄟ^各界人士的努力，公益慈善事業(yè)的公信力逐步構建了起來。

二、我國公益慈善組織發(fā)展中存在的問題

(一)公信力嚴重缺失

只有公益慈善組織的公信力提高，才能獲得社會的信任，獲得更多的捐贈，產(chǎn)生更大的影響力，從而更好地開展活動，實現(xiàn)其社會責任，在實現(xiàn)社會責任的過程中又建立起更高的公信力，從而形成良性循環(huán)，不斷促進公益慈善組織本身的發(fā)展。所以說，社會公信力是公益慈善組織良性發(fā)展的基石，公益慈善組織必須高度重視如何提高社會公信力的問題，并積極采取有效的措施。

近年來，公益慈善組織負面新聞的出現(xiàn)較為頻繁，2008年被爆出的四川地震救災中的萬元帳篷，2011年對我國公益慈善事業(yè)造成巨大負面效應的郭美美事件，2012年上海盧灣區(qū)紅十字會的萬元餐費等，這些接連出現(xiàn)的公益慈善丑聞引發(fā)了強烈的社會反響和高漲的社會質疑，郭美美事件更是將不僅僅是紅十字會，更是整個中國公益慈善事業(yè)推上了近幾年的一個信任危機高峰，國內(nèi)的整個公益慈善事業(yè)、各領域的公益慈善組織都受到了重創(chuàng)。

(二)自身發(fā)展不足

第一，數(shù)量不足。雖然近些年來我國公益慈善組織處于迅速發(fā)展階段，在數(shù)量上有很大的增加，但是這個數(shù)量與我國近14億的人口相比，其比率遠遠不足，遠不能滿足當前我國人民的各種社會需求，為群眾提供高質量、范圍廣、內(nèi)容多的服務。第二，組織結構不合理，權責主體不明確。第三，內(nèi)部管理不善。日常管理松散、官僚化傾向嚴重以及財務管理混亂等問題，嚴重影響著公益慈善組織的形象，妨礙了組織的長遠發(fā)展，給組織造成信任危機、生存危機等嚴重的負面影響。

(三)外部環(huán)境不利

第一，國家法律法規(guī)體系不完善。目前，我國關于公益慈善事業(yè)的立法層級較低，缺乏應有的法律效力和強制性。第二，登記門檻高。這是我國公益慈善組織面臨的第一個外部難題。第三，政府放權不夠。這使得公益慈善組織行政色彩濃厚，缺乏獨立性和自主性，在活動的開展和組織的建設上受到限制。

三、國內(nèi)公益慈善組織的成功經(jīng)驗及啟示

愛德基金會是江蘇省比較成功的公益慈善組織典范，故特在此分析愛德基金會的成功經(jīng)驗對我國其他發(fā)展存在問題的公益慈善組織有重要的借鑒作用。

(一)信息透明與財務公開

信息的透明和財務的公開是公益慈善組織提升社會公信力的根本方法，也是最有效的方法。在愛德基金會的網(wǎng)站上可以很清晰地看到關于受助人的相關信息，并且可以很方便地查詢到捐助人的捐款信息，包括捐款人姓名(匿名的除外)、捐款金額、捐款項目、捐款時間等，捐贈人可以根據(jù)相關檢索類別的選擇進行捐款信息查詢。并且在愛德基金會網(wǎng)站的首頁就有一個“財務公開”導航，可以在里面看到愛德基金會每年的財務報告，每一項資金的流入流出都能詳細顯示。這一做法最值得其他公益慈善組織借鑒，信息透明和財務公開是當前社會組織生存發(fā)展的根本之道，是贏得社會信任和吸引捐款的根本途徑。

(二)多領域、專業(yè)化的服務

愛德基金會進行活動的領域涉及廣泛，養(yǎng)孤、助老、救災、社會組織培育等多方面，并且在每一個領域的服務都很專業(yè)，配備專業(yè)的人員或硬件設施，開展專業(yè)化、科學化的服務活動。其他公益慈善組織當發(fā)展到一定程度，具有這樣的實力和條件的時候，應該根據(jù)社會現(xiàn)狀考慮服務領域的擴展。但是，擴展服務的前提條件應該是服務的專業(yè)化，公益慈善組織要充分結合自身組織特點和資源，向自己能提供專業(yè)化服務的領域進展，只有專業(yè)化的服務才是真正的為民服務。盲目地開展非專業(yè)化的服務，是一種浪費資源的表現(xiàn)。因此，服務的專業(yè)化是公益慈善組織進行領域擴展和能力建設的重要指標。

(三)高素質的人才隊伍

愛德基金會的員工中，90%以上學歷都在本科或以上，并且愛德的工作語言為英語，充分顯示出其國際性，這樣更有利于愛德學習國外先進社會組織的建設經(jīng)驗，加強與國外相關組織的交流與合作。除了英語專業(yè)的之外，還有些員工畢業(yè)于社會學、管理學、醫(yī)學、神學、新聞學、計算機學等專業(yè)，大部分員工都是高學歷專業(yè)人才。充足的人力資源對公益慈善組織的推動作用貫穿組織運轉的始終，從組織規(guī)章制度、組織規(guī)劃的制定，到項目評估、調(diào)研，再到善款籌集、項目活動開展，直到最后對一切工作的整理及總結等，處處能顯現(xiàn)出高質量人才資源的優(yōu)越之處。

(四)充分利用新媒體

現(xiàn)在是新媒體大顯身手的時代，相較傳統(tǒng)的四大媒體，新媒體具有信息傳播速度快、范圍廣、形式多樣、成本低等顯著優(yōu)點，公益慈善組織應該順應時代的數(shù)字化發(fā)展趨勢，熟悉并充分利用現(xiàn)在大為流行的新媒體。愛德基金會的網(wǎng)站建設就給人留下很深刻的印象，除了擁有自己的官方主頁并且網(wǎng)站設計清晰明了之外，它還有自己的微博主頁、騰訊微博、微信主頁等。該網(wǎng)站充分利用了當下流行的社交媒體，多渠道多方式地對組織進行宣傳，提高了知名度。這是時代對現(xiàn)在公益慈善組織的要求，也是為公益慈善組織提供的一個機會，如果加以充分利用，就能得到很好的宣傳效果以及社會監(jiān)督成效，這一點是公益慈善組織應該引起關注的問題。

四、加快對公益慈善組織扶持培育的對策思路

(一) 政府對公益慈善組織的扶持培育

1.重塑政府與公益慈善組織的關系

我國政府也曾在公益慈善事務方面采取“一手抓”的方式，強政府、弱社會的現(xiàn)象也是曾經(jīng)出現(xiàn)的問題，導致我國公益慈善組織具有行政色彩濃厚的特點，造成組織缺乏獨立性，處于被動地位，發(fā)展受阻。為了扶持和培育公益慈善組織的發(fā)展，政府應當改變政府管理為主的模式，丟棄以往政府“一手抓”的做法。政府要有所為有所不為，在公益慈善組織的發(fā)展中發(fā)揮引導、扶持和資助的作用。要通過以經(jīng)濟手段和法律手段為主的間接干預來管理與監(jiān)督公益慈善組織的活動，讓公益慈善組織成為獨立法人身份，促進社會協(xié)同管理的良性互動模式。

2.完善相關法律法規(guī)體系

雖然我國已經(jīng)有了一些關于公益慈善事業(yè)的法律法規(guī)，但還未形成系統(tǒng)的公益慈善法律體系，還不足以保護我國公益慈善事業(yè)的發(fā)展。我們應學習借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，盡快研究制定中國慈善基本法，進一步完善已有的專門法律，加強相關法規(guī)的配套出臺，形成扶持公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系，明確公益慈善組織的概念界定、性質、地位、宗旨、權利義務等，為公益慈善組織的發(fā)展構筑良好的法律環(huán)境。

3.完善相應配套政策支持

(1)改革登記管理制度。加快社會組織登記管理制度改革，降低公益慈善組織的準入門檻，簡化對公益慈善組織的登記注冊，將政府注意力從重視“入口管理”轉向“過程監(jiān)督”，準入政策上鼓勵發(fā)展；

職業(yè)院校教師實踐性知識表征及作用研 究 ………………………………………………… 胡宇霞，宋改敏（57）

(2)制定稅收優(yōu)惠政策。我國可以參照發(fā)達國家政府資助公益慈善組織的做法，將福利彩票收入作為政府公益慈善支出的財政來源。同時，國家應該制定寬松的稅收優(yōu)惠政策，對那些符合標準的公益慈善組織進行免稅資格核準，給予免稅待遇，并且企業(yè)、團體、個人在向公益慈善組織捐款時可以享受免稅或退稅優(yōu)惠。

4.開拓促進發(fā)展新模式

(1)推進公益組織孵化器建設。公益組織孵化器是指提供特定的場所和空間，以資金支持、能力提升、服務提供等為方式，以培育和扶持初創(chuàng)期公益組織為目的的綜合性系統(tǒng)，公益孵化器的本質仍是一種公益組織，只不過它不是為具體的公益項目提供服務，而是為初創(chuàng)期公益組織提供服務，是政府扶持培育公益慈善組織的重要途徑之一。

(2)推行政府購買公益慈善服務。政府購買公共服務制度是西方國家行政改革中的重大制度創(chuàng)新之一，民政部門應該積極實施、協(xié)調(diào)推進此項制度，將一些助殘養(yǎng)孤、安老扶弱、社區(qū)服務、社會救助、減災救災等方面的公共服務事項，交予符合條件的公益慈善組織來承擔，采用公益創(chuàng)投、公開招標、公平競爭的方式。政府應該經(jīng)常性地向信譽良好、運行效率高的公益慈善組織購買公共服務，這既履行了政府提供公共服務的職責，又扶持了公益慈善組織，促進了公益慈善組織在項目規(guī)劃、運行、服務技能等方面能力提高。

5.整合社會資源與媒體力量

政府作為社會事務管理的最大主體，擁有公益慈善組織不可比擬的權力、社會資源和號召力，因此政府利用其力量整合社會資源與媒體力量對公益慈善組織進行扶持和培育，是推動組織成長與發(fā)展的巨大力量。

(1)要加大政府對公益慈善組織的財政支持力度。

(2)將公益慈善組織的建設納入社會建設發(fā)展規(guī)劃之中，重點培育、優(yōu)先發(fā)展科教文衛(wèi)、經(jīng)濟、濟困扶貧、環(huán)保等重點領域的公益慈善組織。形成中央高度重視和肯定，地方積極響應和推進，社會群眾積極參與和支持的良好氛圍。

(3)加強媒體宣傳，普及現(xiàn)代公益慈善思想。

6.加強人力資源建設

公益慈善組織，無論它們多強大和有名氣，但是在資源和權力方面都無法與政府相比，即使美國一些“富可敵國”的慈善機構，也不具備政府那樣的經(jīng)濟實力和政治權力。因此，政府應該利用強大的資源和權力實力，采取有效措施，幫助公益慈善組織吸引更多的專業(yè)人才，最大限度地調(diào)動他們的積極性和潛能，并且發(fā)揮志愿者的在各方面的志愿作用，在組織內(nèi)部形成志愿者與專職專業(yè)人才相結合、并合作的人才隊伍模式。

(二) 社會對公益慈善組織的支持

1.企業(yè)對公益慈善組織的支持

企業(yè)對公益慈善組織最大的支持方式就是經(jīng)濟支持，通過直接的物資捐贈、項目合作、辦公場地支持、產(chǎn)品購買優(yōu)惠等方式，在經(jīng)濟方面給予公益慈善組織最大的支持。這樣，不僅促進了公益慈善組織的發(fā)展，也提升了企業(yè)的社會形象。

企業(yè)支持公益慈善組織的另一大途徑就是鼓勵員工參與志愿服務活動。通過組織員工參與志愿服務活動、對參與了志愿服務的員工進行獎勵或者考評加分、對有志愿服務經(jīng)驗的應聘者優(yōu)先錄取等方式，將志愿服務精神融入到企業(yè)文化建設中去。

2.社會公眾對公益慈善組織的支持

社會公眾對公益慈善組織的支持，體現(xiàn)在提高對公益慈善組織作用及地位的肯定、加強培養(yǎng)自我公益慈善意識、積極參與公益慈善捐款、主動加入公益慈善服務活動等。

五、 強化公益慈善類社會組織自律機制

(一) 加強行業(yè)自律

美國公益慈善組織為了對其實行統(tǒng)一的管理，在20世紀后半期就出現(xiàn)了公益慈善機構的行業(yè)組織，如基金會理事會、基金會中心等?，F(xiàn)在，美國還有80多家以第三部門和公益慈善事業(yè)為研究對象的研究機構，如印第安納大學公益事業(yè)研究中心等。它們通過發(fā)表研究報告等形式，公布公益慈善組織的相關信息資料，制定和建立行業(yè)規(guī)范，實現(xiàn)民間公益慈善組織的行業(yè)性管理。這是一種值得中國借鑒的公益慈善組織行業(yè)自律方式，引入市場競爭機制和科學評估體系，建立行業(yè)自律協(xié)會或者自律組織、團體聯(lián)合會等，經(jīng)常對各個公益慈善組織進行調(diào)查，將組織的資金使用、項目運作等信息公布于眾。這種行業(yè)自律方式是當前中國公益慈善事業(yè)發(fā)展中的一大前進方向。

(二)完善規(guī)制和運行程序

公益慈善組織的規(guī)章制度，組織的規(guī)章制度就是組織的內(nèi)部勞動規(guī)則，是組織內(nèi)部的“法律”，內(nèi)容涉及廣泛，包括了組織運行、管理的各個方面，用以規(guī)范組織運行程序和內(nèi)部人員行為等，是保障組織合理運轉的基礎。

完善組織運行程序，就是在公益慈善組織內(nèi)部，合理劃分計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制、決策等職權，明確各環(huán)節(jié)的任務和責任。清晰劃分職權，各部門各司其職，在工作時就能井然有序，出現(xiàn)問題時就能及時對應找到相關負責人，從而避免推諉扯皮現(xiàn)象。形成專事、專人、專責的運作程序，既保證組織運作效率，又保障運行質量。

(三) 加強信息公開透明

1.完善信息披露制度，增加信息透明

公開透明的一大重要形式就是完善信息披露制度。我國現(xiàn)有的公益慈善組織信息披露存在內(nèi)容模糊不準確、披露形式不明確、信息披露強制力缺乏等缺陷。針對此現(xiàn)狀，應以制度為保障，增大公益慈善組織信息披露的強制力，鼓勵自愿披露，規(guī)范信息披露內(nèi)容。要以現(xiàn)實情況為基本要求，加強信息披露內(nèi)容的真實性和準確性。明確信息披露形式，如財務會計報告形式、第三方評估形式等，要向社會公眾告知明確的披露形式，并定期披露，讓社會監(jiān)督有跡可循。要以信息需求者的需求為導向，將信息披露內(nèi)容進行層次劃分。

2.完善財務管理制度，增加財務透明度

促進財務預算管理方式改革，使其更具科學性和合理性。公益慈善組織在做財務預算時，應根據(jù)組織發(fā)展規(guī)劃實事求是的進行預算，充分考慮未來時期的發(fā)展計劃，合理安排活動或項目資金的分配，并充分考慮自然災害或者突發(fā)事件發(fā)生的可能性，預留適當?shù)馁Y金以備急用。降低公益慈善組織的運營成本，減少項目或活動開展過程中的資源浪費和效率低下等問題；規(guī)范善款的籌集與支出管理。

(四) 強化組織社會責任與歷史使命

公益慈善組織以公益為目的，所以是公益性和非營利性的性質，這決定了它是憑借神圣的使命感和責任感以及強烈的服務意識進行運行管理的，這其實是對公益慈善組織提出了更高的道德要求，只有擁有極強的使命感和責任感以及服務意識的公益慈善組織才能具有更強的感召力，得到社會各界的信任和支持，獲得更多的捐贈。所以，公益慈善組織應該根據(jù)組織自身的特點和目標，確立內(nèi)容明確、科學執(zhí)行的組織宗旨和使命，明確相應的行為規(guī)范和規(guī)章制度，強化組織成員的思想觀念，培育其使命感、責任感和服務意思，在實踐中堅決執(zhí)行和堅守組織宗旨。

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(責任編輯張佑法)

作者簡介：王璐(1992—)，女，碩士研究生，研究方向：公共管理。

doi：10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.03.006

中圖分類號：C23

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7111(2016)03-0030-05

Nurture and Self-Discipline of Social Organizations ofPhilanthropic and Charity

WANG Lu

(Law School,Nanjing Technology University,Nanjing 211816,China)

Abstract:Philanthropy is a great power to improve people’s livelihood and promote social harmony and progress of civilization,and as a public charity carrier,charity society organizations is also an important part of a sound social construction.It allows members of the community and the needs of social groups to reflect and meet their needs with legitimate way.This paper aimed to explore ways and means to promote the charity social organization of healthy development from the government,society and the charity organizations’ own social perspective

Key words:philanthropic and charity; social organization; support nurture; self-discipline