淺談鹽城市落實耕地質(zhì)量保護(hù)政策的實踐和探索

秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質(zhì)量保護(hù)站 224002）

淺談鹽城市落實耕地質(zhì)量保護(hù)政策的實踐和探索

秦光蔚 陳愛晶 （江蘇省鹽城市耕地質(zhì)量保護(hù)站 224002）

為落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策，在調(diào)研、了解鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策的建議。

耕地質(zhì)量；保護(hù)政策；現(xiàn)狀；問題；建議；鹽城市

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)系到糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院十分重視耕地保護(hù)工作，制定了最嚴(yán)格的土地管理制度、耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度等一系列決策部署，習(xí)近平總書記也于2015年5月對耕地保護(hù)工作作出重要指示，強調(diào)耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法、依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

鹽城市是農(nóng)業(yè)大市，肩負(fù)著保障農(nóng)產(chǎn)品供給的重任，因此，在當(dāng)?shù)芈鋵嵏刭|(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策，顯得尤為緊迫和重要。為此，筆者在調(diào)研、了解鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了其中存在的問題，并依此提出了鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策的建議。

1 鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策的現(xiàn)狀

1.1 耕地質(zhì)量監(jiān)管工作

1.1.1 開展了土壤普查

遵照國發(fā)[1979]111號文件及江蘇省蘇革發(fā)[1979]150號文件精神，鹽城市于1985年4月完成全市各縣、市、區(qū)土壤普查任務(wù)，1986年11月完成了《江蘇省鹽城市土壤志》的編寫工作，摸清了全市耕地質(zhì)量狀況，對現(xiàn)有耕地進(jìn)行了分等定級，為耕地質(zhì)量保護(hù)打下了堅實基礎(chǔ)。

1.1.2 建立了各級耕地質(zhì)量監(jiān)測點

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《國務(wù)院基本農(nóng)田保護(hù)條例》《江蘇省基本農(nóng)田保護(hù)條例》《江蘇省耕地質(zhì)量管理條例》等法律、法規(guī)要求，全市建立了260個耕地質(zhì)量監(jiān)測點，形成了覆蓋全市、代表不同土壤類型和不同種植制度的耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，每年發(fā)布年度《鹽城市耕地質(zhì)量監(jiān)測報告》，明確全市耕地質(zhì)量現(xiàn)狀及其動態(tài)變化趨勢，為輔助政府宏觀決策等提供了基礎(chǔ)資料。

1.1.3 建成了鹽城市耕地資源管理信息系統(tǒng)

鹽城市是江蘇省內(nèi)第2家建成市級耕地資源管理信息系統(tǒng)的省轄市，且在各縣（市、區(qū)）均建成了耕地資源管理信息系統(tǒng)，為方便面上服務(wù)、指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥、開展耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)工作提供了重要依據(jù)。

1.2 耕地質(zhì)量投入工作

1.2.1 發(fā)布文件支持耕地質(zhì)量建設(shè)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2004]8號）、《省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳省國土資源廳關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的意見的通知》（蘇政辦發(fā)[2004]104號）精神，鹽城市政府出臺了《鹽城市人民政府辦公室關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的有關(guān)問題的通知》（鹽政辦發(fā)[2004]105號），明確自2005年12月2日起，每年拿出土地出讓金省級集中部分的30%用于耕地質(zhì)量建設(shè)，并納入財政預(yù)算管理。

1.2.2 重視涉及耕地質(zhì)量建設(shè)的項目實施

鹽城市十分重視實施標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田土壤改良、土地開發(fā)整理和復(fù)墾、災(zāi)毀耕地恢復(fù)、退化和污染耕地修復(fù)、沃土工程等涉及耕地質(zhì)量建設(shè)的項目。與第2次土壤普查相比，全市耕地地力提升了0.5個等級。以中低產(chǎn)田改造和標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)為例，通過近30年的中低產(chǎn)田改良，鹽城市低產(chǎn)農(nóng)田面積由48.67多萬hm2下降到23.3多萬hm2；2014年完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)7.37萬hm2，超額完成了省下達(dá)的7.2萬hm2目標(biāo)任務(wù)。

1.2.3 重視涉及耕地質(zhì)量建設(shè)的技術(shù)推廣工作

鹽城市支持和鼓勵精確施肥、有機質(zhì)提升、秸稈還田、化肥深施、少免耕技術(shù)等耕地綜合利用技術(shù)的推廣應(yīng)用，先后實施“平衡施肥”、“補鉀工程”、“農(nóng)作物秸稈綜合利用”、“有機質(zhì)提升”等重大項目。截至2015年底，累計推廣測土配方施肥技術(shù)686.67多萬hm2次；推廣商品有機肥40多萬t，應(yīng)用面積14.77萬hm2；保有秸稈還田機械近3 000臺，機械化秸稈還田面積19.33萬hm2。全市土壤肥力顯著提高，與第2次土壤普查相比，土壤有機質(zhì)含量上升8.38 g/kg，增幅達(dá)61.1%；土壤全氮含量上升0.29 g/kg，增幅達(dá)30.6%。1.2.4 啟動補充耕地質(zhì)量評定工作

鹽城市積極貫徹落實《江蘇省耕地質(zhì)量管理條例》和省農(nóng)委、省國土資源廳《關(guān)于印發(fā)江蘇省補充耕地質(zhì)量評定規(guī)范的通知》等法律法規(guī)與文件要求，且于2014年6月22日印發(fā)《關(guān)于貫徹＜關(guān)于印發(fā)江蘇省補充耕地質(zhì)量評定規(guī)范的通知＞的具體意見》，至此，鹽城市全面啟動補充耕地質(zhì)量評定工作。截至2015年底，完成新增耕地1 426.67 hm2的評定工作，項目建設(shè)規(guī)模1.97萬hm2。

1.3 法律法規(guī)追究工作

1.3.1 創(chuàng)新監(jiān)管方式

大豐區(qū)構(gòu)建了“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的全方位立體化耕地和基本農(nóng)田保護(hù)模式，將3 S技術(shù)充分應(yīng)用于耕地質(zhì)量保護(hù)工作中；建湖縣建立和完善了“三位一體”的土地執(zhí)法體系，有效地集聚了執(zhí)法合力，確立了違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告”機制，增強了土地執(zhí)法的有效性，形成了齊抓共管的局面。

1.3.2 開展落實責(zé)任

鹽城市政府每年召開耕地保護(hù)專題工作會議，簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，各級農(nóng)業(yè)、國土、財政、水利、統(tǒng)計等部門根據(jù)自身職能，落實耕地保護(hù)的相應(yīng)責(zé)任，形成多部門共同保護(hù)耕地的責(zé)任機制。試點設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，聘請基層黨員干部擔(dān)任監(jiān)督員，及時發(fā)現(xiàn)和上報破壞耕地的行為，確保耕地保護(hù)的各項政策措施和目標(biāo)任務(wù)落到實處。

1.3.3 開展用途管制

鹽城市出臺了《市區(qū)新增建設(shè)用地計劃使用辦法》，建湖縣出臺了《建湖縣土地規(guī)劃指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑使用實施細(xì)則》，加大了土地規(guī)劃計劃管控力度，充分發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用和年度計劃的約束作用，強化了用途管制，厲行節(jié)約集約，嚴(yán)格控制了建設(shè)占用耕地的規(guī)模和增長速度。

2 鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策中存在的問題

2.1 耕地質(zhì)量保護(hù)意識比較淡薄

2.1.1 對政策必要性的認(rèn)識不夠

與其他工作相比，耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)是一項基礎(chǔ)性工作，不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，往往被忽視。以耕地質(zhì)量監(jiān)測點為例，《江蘇省耕地質(zhì)量監(jiān)測管理辦法》明文規(guī)定省級監(jiān)測點應(yīng)長期保持不變，但鹽城市建立在基本農(nóng)田中的省級監(jiān)測點，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)、行政區(qū)域區(qū)劃調(diào)整和土地使用性質(zhì)改變等原因，監(jiān)測點的位置頻繁變動，43個省級監(jiān)測點搬遷過的近50%，個別點甚至換了6次位置。

2.1.2 部分土地承包者重產(chǎn)出輕養(yǎng)護(hù)

部分土地經(jīng)營者對耕地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，造成耕地質(zhì)量下降。如通過對全市保護(hù)地栽培土壤次生鹽漬化調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)戶自建大棚相比，承包戶大棚土壤次生鹽漬化更嚴(yán)重，其中最嚴(yán)重的1塊，棚齡不到3年，表土有鹽斑、色澤發(fā)紅，立苗后作物立即死亡或生長緩慢，土樣鹽分含量高達(dá)8.3 g/kg。2.1.3 瀆職違法現(xiàn)象偶有發(fā)生

部分地方干部允許投資者改變土地利用性質(zhì)，造成耕地數(shù)量劇烈下降，導(dǎo)致了瀆職違法案件。2013-2014年全市已立案進(jìn)入調(diào)查取證或公訴階段的違法用地案件（農(nóng)業(yè)部門參與的）有3個，受害耕地面積達(dá)527.8 hm2，農(nóng)田復(fù)原工程費用、地力補償費用、人工費用初步估計需要1 700萬元以上。

2.2 耕地質(zhì)量存在潛在威脅

2.2.1 耕地養(yǎng)分失衡

鹽城市耕地養(yǎng)分非均衡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，與第2次土壤普查相比，30年來，由于含鉀肥料的偏少施用，全市土壤速效鉀平均含量下降10.9%，且部分長期進(jìn)行糧棉生產(chǎn)的地區(qū)，正由“富鉀”向“缺鉀”轉(zhuǎn)變；因含磷肥料的過量施用，全市土壤有效磷平均含量上升幅度達(dá)325.9%，但區(qū)域分布不平衡，部分糧棉主產(chǎn)區(qū)缺磷，城郊菜地則土壤有效磷明顯過量；土壤pH有下降趨勢，平均由7.93下降到7.52，長此以往，將嚴(yán)重影響鹽城市農(nóng)作物的正常生長。

2.2.2 耕層厚度變淺

由于農(nóng)業(yè)投入品的過度施用及不合理的耕種，土壤中有益微生物和小動物減少，耕作層平均厚度由第2次土壤普查時的14.6 cm下降到11.5 cm，土壤容重由1.29 g/cm3上升到1.32 g/cm3，已影響到土壤水、肥、氣、熱條件和作物根系在土壤中的生長，從而影響了農(nóng)作物產(chǎn)量與品質(zhì)。

2.2.3 耕地污染加重

大量未經(jīng)處理的工業(yè)“三廢”、生活污水、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便等肆意向農(nóng)田排放，以及化肥農(nóng)藥的過量施用、重金屬累積等，已造成耕地的顯性和隱性污染。與2006年相比，43個省級監(jiān)測點土壤樣品的6個土壤重金屬指標(biāo)中有5個指標(biāo)以及六六六、DDT等含量都有不同程度的上升，土壤環(huán)境質(zhì)量存在退化的趨勢。

2.3 綜合管理機制不完善

2.3.1 耕地占補平衡管理機制不完善

各種建設(shè)用地多為城郊的良田沃土，而補充的耕地則是沿海灘涂、荒地，其土壤肥力差，后續(xù)培肥措施也跟不上，導(dǎo)致補充耕地的地力明顯不如被占耕地，實際上等同于減少了耕地面積。同時，這些補充耕地即使采取積極有效的培肥措施，也需要幾年的持續(xù)養(yǎng)護(hù)才能確保糧食生產(chǎn)能力達(dá)到一定水平。

2.3.2 耕地質(zhì)量保護(hù)監(jiān)管機制不完善

雖然國家提出了農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)參與補充耕地質(zhì)量評價，但耕地質(zhì)量評定報告還沒有被列為項目驗收的必要依據(jù)。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，部分人甚至認(rèn)為新增耕地低于6.67 hm2的“小項目”不用評定。

2.3.3 耕地質(zhì)量保護(hù)投入機制不完善

鹽城市雖然出臺了《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的有關(guān)問題的通知》，但全市各地區(qū)相關(guān)政策執(zhí)行并未落到實處。以耕地質(zhì)量監(jiān)測點為例，《江蘇省耕地質(zhì)量監(jiān)測管理辦法》要求省縣市級監(jiān)測點1∶2∶3加密設(shè)點，形成金字塔式的監(jiān)測體系，目前耕保部門雖然建立了相應(yīng)監(jiān)測點，但經(jīng)費不能得到有效保障；市級監(jiān)測點雖有項目經(jīng)費，但尚未納入財政預(yù)算；各縣市區(qū)監(jiān)測點幾乎沒有經(jīng)費，更談不上納入財政預(yù)算。

3 鹽城市落實耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)政策的建議

3.1 明確耕地質(zhì)量保護(hù)工作的責(zé)任

3.1.1 明確耕地質(zhì)量保護(hù)工作的行政主體

耕地質(zhì)量建設(shè)工作涉及多個部門，建議明確縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的耕地質(zhì)量管理工作，其所屬耕地質(zhì)量管理機構(gòu)負(fù)責(zé)耕地質(zhì)量管理具體工作，

農(nóng)業(yè)、國土資源、發(fā)改、財政、環(huán)保、水利等部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。

3.1.2 完善耕地質(zhì)量保護(hù)中長期規(guī)劃

建議縣級以上人民政府應(yīng)組織農(nóng)業(yè)、國土資源、發(fā)改、財政、規(guī)劃、環(huán)保等有關(guān)部門，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量狀況，制定耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)中長期規(guī)劃，報上一級人民政府批準(zhǔn)后公布實施。同時，耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)中長期規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)明確耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)的布局、具體安排、質(zhì)量要求和質(zhì)量提升措施等。

3.1.3 加強耕地質(zhì)量保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核

在現(xiàn)有的各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核中，要突出耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)考核工作，明確各級政府及相關(guān)部門耕地質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，加強耕地質(zhì)量監(jiān)督管理。

3.2 健全耕地質(zhì)量保護(hù)的制度體系

3.2.1 嚴(yán)格執(zhí)行耕地質(zhì)量等級折算制度

建議農(nóng)業(yè)行政主管部門對非農(nóng)建設(shè)占用的耕地進(jìn)行質(zhì)量等級鑒定，并出具耕地質(zhì)量等級鑒定報告，耕地占用單位或個人應(yīng)按照耕地質(zhì)量鑒定等級，補充與其質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?.2.2 建立和健全耕地質(zhì)量監(jiān)測體系和預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)

將耕地質(zhì)量監(jiān)測納入財政預(yù)算，將未標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的208個市、縣監(jiān)測點重新改建，推進(jìn)市、縣（市、區(qū)）級耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高耕地質(zhì)量綜合管理水平和預(yù)測預(yù)警能力。

3.2.3 構(gòu)建耕地質(zhì)量建設(shè)長效投入機制

用于土地開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)費，如出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、農(nóng)業(yè)重點開發(fā)資金、土地復(fù)墾費、土地閑置費等，各地區(qū)應(yīng)依法足額收取、專款專用。同時，上級政府及相關(guān)部門應(yīng)對這些費用加強監(jiān)督檢查，重點檢查有無挪用、他用情況，是否將這些費用按規(guī)定足額用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)整理、耕地及基本農(nóng)田保護(hù)，并對現(xiàn)有的資金進(jìn)行科學(xué)合理利用，從而保證耕地保護(hù)資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

3.2.4 制定耕地質(zhì)量保護(hù)措施

各級政府要大力支持和鼓勵種植綠肥、生產(chǎn)和施用有機肥料，推廣測土配方施肥、秸稈還田等技術(shù)，改良土壤，提高地力。通過相關(guān)政策、培訓(xùn)、宣傳，引導(dǎo)耕地使用者合理利用耕地，采用有利于保護(hù)和提高耕地質(zhì)量的耕作技術(shù)，科學(xué)施肥、合理使用農(nóng)藥，增施有機肥料，發(fā)展綠肥生產(chǎn)。

3.3 提高耕地質(zhì)量保護(hù)的管理和服務(wù)水平

3.3.1 確立科學(xué)發(fā)展觀和政績觀

對地方各級干部進(jìn)行思想教育，樹立正確的政績觀，轉(zhuǎn)變思想觀念，為耕地保護(hù)工作提供思想保證。改變現(xiàn)行干部任用體制，對不顧農(nóng)民利益、不顧長遠(yuǎn)發(fā)展要求、對在耕地保護(hù)工作中出現(xiàn)問題的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得提拔重用，對有重大違法違紀(jì)違規(guī)者要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

3.3.2 積極開展耕地質(zhì)量保護(hù)田間技術(shù)指導(dǎo)及宣傳

建議各級政府及農(nóng)業(yè)、國土、水利等相關(guān)職能部門要深入基層，開展田間現(xiàn)場授課、示范，與農(nóng)戶面對面交流，進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，取得農(nóng)民的信任與理解，從而充分調(diào)動農(nóng)民的耕地質(zhì)量保護(hù)自覺性和積極性。相關(guān)部門要充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體開展廣泛宣傳，通過編印小冊子、張貼宣傳畫、熱線咨詢答疑等形式，引導(dǎo)全社會對耕地質(zhì)量保護(hù)工作的高度關(guān)注，形成推進(jìn)工作的強大合力。

3.3.3 加大對違法用地個案查處的力度

各級政府要進(jìn)一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，農(nóng)業(yè)、國土等部門要會同監(jiān)察機關(guān)不定期地開展耕地質(zhì)量保護(hù)情況的執(zhí)法檢查。嚴(yán)肅查處土地違法行為，并追究違法者的相關(guān)責(zé)任，對應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，移送監(jiān)察機關(guān)處理；對應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)處分的，移送紀(jì)檢機關(guān)處理；對涉嫌犯罪的，及時移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

3.3.4 讓老百姓自覺保護(hù)耕地

要千方百計地提高農(nóng)民收入，使他們在糧食及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中得到相應(yīng)的勞動報酬，甚至得到因進(jìn)行耕地質(zhì)量建設(shè)而帶來的超額利潤，從而讓農(nóng)民自覺采取措施對耕地進(jìn)行水土保持、土壤結(jié)構(gòu)改良、地力培肥等，將保護(hù)耕地責(zé)任視為己任并長期堅持。

2016-04-01