●李 濤 任懷艷 劉長江

我國地方政府預(yù)算管理中的問題探討

●李 濤 任懷艷 劉長江

政府預(yù)算，即政府財政收支預(yù)算，它是政府財政部門按照法律規(guī)定的程序編制的政府年度財政收支計劃，是政府組織收入和安排支出的重要依據(jù)，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的有效工具。我國的預(yù)算管理在不斷地摸索和創(chuàng)新中，已初步形成了一套包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和決算的完整體系。但在實際運行中，地方政府預(yù)算管理還存在一些問題，需要對其進行研究，并提出相應(yīng)的對策建議，以便更好地管理和使用財政資金。

預(yù)算管理 制度改革預(yù)算公開

一、引言

政府預(yù)算是政府的年度財政收支計劃，政府預(yù)算管理是政府財政管理的核心環(huán)節(jié)，對政府的各項決策有著十分重要的指導(dǎo)作用。從1995年我國施行《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》以來，我國的財政制度取得了明顯的進步，已初步建立了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政制度體系，預(yù)算管理制度作為財政制度的基石也在不斷地完善，為我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

當(dāng)前，我國迎來“十三五”規(guī)劃，這是全面建成小康社會的關(guān)鍵階段。但我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度暴露出了一些問題，這些問題已成為我國社會主義建設(shè)的“絆腳石”，其主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制機制有待完善，預(yù)算體系不完整，政府債務(wù)管理混亂，預(yù)算約束力較低，財政收支結(jié)構(gòu)單一，資金浪費嚴(yán)重，財政公開程度不夠等。因此黨的十八屆三中全會對改進預(yù)算管理制度提出了明確要求。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化預(yù)算管理制度改革，施行規(guī)范、透明的預(yù)算制度，這是建立現(xiàn)代公共財政制度的必要條件，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，是全面建成小康社會，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。

二、政府預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制、審批等機制不夠合理

目前我國地方政府大多都是在每年的四季度才開始編制下一年度的預(yù)算，從開始編制到最終定稿，只有短短兩三個月的時間，用這么短的時間編制出來的預(yù)算很難做到科學(xué)、細致。另外，預(yù)算審批程序也是走過場，很多地方的政府預(yù)算根本沒有提交人大審議，即使提交了人大，人大的審查也僅僅停留在形式審查的階段，沒有起到對預(yù)算的約束監(jiān)督作用。由于編制時間很短，很多資料無法收集完整，很多基礎(chǔ)性工作也無法全面展開，一些政策性、技術(shù)性的工作很難做到細致周密，再加之人大的審查、監(jiān)督不力，導(dǎo)致我國地方政府的預(yù)算在執(zhí)行過程中報告過多、追加不斷，影響了預(yù)算的正常執(zhí)行，降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

相比之下，西方發(fā)達國家的預(yù)算編制就更加科學(xué)，也更加嚴(yán)格。以美國為例，在每個財政年度開始前18個月就開始著手編制預(yù)算，這樣就充分保證了有足夠的時間收集基礎(chǔ)資料、進行數(shù)據(jù)分析，也就提高了預(yù)算的客觀性、科學(xué)性及可行性，同時也能有效減少預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整。美國政府預(yù)算的審批機關(guān)是國會，它對政府預(yù)算的審批過程也是相當(dāng)嚴(yán)格的，審批時限為9個月，如此長的審批時間保證了審批的細致周密，國會審批后要經(jīng)總統(tǒng)簽署才能生效。如果國會通過的預(yù)算草案被總統(tǒng)否決，那么該草案需要國會再次審議，如以2/3的多數(shù)票再次通過，則立即產(chǎn)生法律效力，總統(tǒng)無權(quán)再否決該草案。如國會不能以2/3的多數(shù)票再次通過，就需要對預(yù)算草案進行修訂，然后提交總統(tǒng)簽署，其審批程序之嚴(yán)密可見一斑。

（二）政府預(yù)算信息透明度太低

財政預(yù)算信息的公開，既是保障公眾對政府財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式，也是促進基層政府預(yù)算管理法制、民主、科學(xué)的有效工具，還是有效預(yù)防腐敗滋生的“防腐劑”。我國政府早已將預(yù)算公開寫進了《預(yù)算法》里，明確規(guī)定各級政府及部門的預(yù)算必須向公眾公開，但是，不規(guī)范的公開程序，不健全的公開機制，不嚴(yán)格的公開監(jiān)督等等，都導(dǎo)致了預(yù)算信息不能得到充分的披露。目前我國地方政府在預(yù)算信息公開方面主要存在以下幾種問題：

1、公開的內(nèi)容不詳細?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算公開應(yīng)將收入預(yù)算與支出預(yù)算同時進行公開，而且公開應(yīng)細化到當(dāng)年《政府收支分類科目》“類款項”中的“項”級。但多數(shù)政府沒有對需要公開的預(yù)算信息進行足夠地細化，有的甚至只公開幾個總體的數(shù)字，或者只有收入預(yù)算，沒有支出預(yù)算。

2、公開的時間不及時?！额A(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)本級人大批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算等報告或報表，經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)的部門預(yù)算，都應(yīng)當(dāng)于批準(zhǔn)后二十日之內(nèi)向社會公開”，但多數(shù)地方政府并沒有做到公開的及時性，有的甚至在年度快結(jié)束時都沒有公開。

3、公開的渠道不暢通。預(yù)算信息一般都是公開在政府或財政部門的門戶網(wǎng)站，但很多政府或部門的網(wǎng)站都疏于管理維護，經(jīng)常出現(xiàn)打不開網(wǎng)站或網(wǎng)站更新太慢，無法使公眾順利地獲取政府預(yù)算信息。

以上這些問題都使得廣大群眾無法很好地實現(xiàn)對政府財政預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致了政府預(yù)算缺少來自社會的監(jiān)督，既造成政府公信力的降低，不利于建立陽光政府，也不利于財政資金和社會資源的合理分配及有效使用。

（三）預(yù)算內(nèi)容不夠完整

我國《預(yù)算法》規(guī)定，政府財政預(yù)算應(yīng)包含政府的全部收入和支出，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，各預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持獨立、完整。只有按照《預(yù)算法》的規(guī)定將政府各方面的全部收支都納入到預(yù)算體系中來，才能通過預(yù)算來全面反映政府的收支狀況、結(jié)構(gòu)及管理活動，才能更好地合理分配使用財政資金。但多數(shù)地方政府只編制了一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，并沒有編制國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，有的地方還專門有預(yù)算外資金的說法，使大量的財政資金游離于人大及社會公眾的監(jiān)督之外，沒有在陽光下運行，這與預(yù)算完整性原則不符，造成了資金使用不合理、不規(guī)范，也容易滋生腐敗。

（四）資金浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，資金使用績效低

在地方政府的預(yù)算中，可以發(fā)現(xiàn)不少內(nèi)容相似或者相近的項目。例如，不少部門都安排有與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的項目，如鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮建設(shè)、農(nóng)村體育設(shè)施、鄉(xiāng)村書屋、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技興農(nóng)、農(nóng)民培訓(xùn)項目等等，這些項目都是新農(nóng)村建設(shè)的一部分，但資金卻掌握在多個不同的政府部門手中，資金分散，而且還有重復(fù)安排的現(xiàn)象，這樣自然難以有較高的資金使用績效。

在項目支出中安排的培訓(xùn)、會議、調(diào)研以及出國考察等費用過多造成了資金的浪費。其實，在本地區(qū)的調(diào)研不需要多少額外的費用，并且車輛運行費用已經(jīng)包括在了部門的基本支出里；研討會、座談會并沒有真正召開，而且多數(shù)會議本可以在單位會議室召開，不需額外的經(jīng)費；多數(shù)出國考察更是一種領(lǐng)導(dǎo)待遇，并不是確有必要。

另外，有的建設(shè)項目在立項之初沒有進行科學(xué)地論證，對于“到底有沒有必要建，建成多大規(guī)模，需要有什么使用功能”等問題都沒有搞清楚，等建好之后，發(fā)現(xiàn)不合適就又拆了重來，致使出現(xiàn)了許多短命建筑。這是財政資金被浪費的主要原因。

（五）“量入為出、收支平衡”成空談

我國《預(yù)算法》將“量入為出、收支平衡”作為地方各級政府預(yù)算編制的基本原則?！傲咳霝槌觥本褪歉鶕?jù)收入能力來安排支出，即“有多少錢辦多少事”。長期以來，我國一直把“量入為出”作為財政收支安排的基本原則，這種緊縮性的財政政策有利于控制財政赤字的增長，適合我國目前的經(jīng)濟發(fā)展形勢。而很多地方政府卻在執(zhí)行“量出為入”的預(yù)算政策，這是與《預(yù)算法》背道而馳的?！傲砍鰹槿搿奔锤鶕?jù)支出來組織收入，“要辦多少事，去找多少錢”，當(dāng)然，“量出為入”并不是錯誤的，在適當(dāng)?shù)臅r期它也是一種正確的預(yù)算編制原則。但“量出為入”并不是要滿足全部的支出需求，關(guān)鍵是要合理地確定支出范圍，安排支出應(yīng)從本地的經(jīng)濟水平和人民負擔(dān)能力等方面綜合考慮?？芍档藐P(guān)注的是，當(dāng)前的一些地方政府在執(zhí)行“量出為入”政策時出現(xiàn)了問題，特別是在一些貧困地區(qū)，本來資金就已經(jīng)十分緊張，卻還在搞政績工程，大拆大建，以至于把地方財政弄得入不敷出。在這種狀況下，有的地方政府沒有資金就大搞舉債，搞BT項目，搞融資等等，讓政府背上了沉重的債務(wù)負擔(dān)，相當(dāng)于將以后幾年甚至幾十年的資金都挪到現(xiàn)在來使用，其危害不言而喻。

三、改進政府預(yù)算管理的對策建議

（一）建立健全預(yù)算編制、審批制度

科學(xué)、合理、可行的政府預(yù)算不是短時間之內(nèi)能完成的，應(yīng)當(dāng)合理延長預(yù)算的編制和審批時間。首先，要提前編制預(yù)算草案，建議每一年度開始的時候就可以著手下一年度預(yù)算的編制，以保證有足夠的時間收集和整理數(shù)據(jù)資料。其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長人大審議預(yù)算的時間。各級政府最好能在同級人大召開的前三四個月向人大常委會提交細化的預(yù)算草案并匯報預(yù)算編制情況，讓人大代表們有充足的時間去細致閱讀預(yù)算草案，以保證政府預(yù)算得到細致深入的審查。

（二）實行中長期財政規(guī)劃，大力推進三年滾動預(yù)算

目前，我國政府預(yù)算的一個重大缺點就是沒有重視預(yù)算執(zhí)行的前瞻性。雖然我國也編制了中長期的財政規(guī)劃，但只是一個綱要式的參考文件，沒有必要的分析和計算，其明細程度和結(jié)構(gòu)與年度預(yù)算差距較大，指導(dǎo)意義不強，不是真正意義上的多年預(yù)算。因此，我國應(yīng)學(xué)習(xí)國外先進的經(jīng)驗，以對經(jīng)濟形勢的預(yù)測為依據(jù)，由財政部門會同相關(guān)各業(yè)務(wù)部門編制三年期滾動財政規(guī)劃，對未來三年的財政收支情況進行預(yù)測分析，針對規(guī)劃期內(nèi)可能發(fā)生的一些重大改革、項目和重要政策，研究相應(yīng)的政策、機制和評價辦法。往后每一年的年度財政預(yù)算都要與三年期的滾動財政規(guī)劃相銜接，這樣就可以提高年度財政預(yù)算的科學(xué)性、可行性。

（三）加大政府預(yù)算信息公開力度

要切實做好預(yù)算信息的公開，使財政預(yù)算真正做到透明，則政府首先要轉(zhuǎn)變思想。要認識到政府的每一分錢都是來自于人民群眾，政府的公共權(quán)力是人民賦予的，因此政府必須要接受廣大群眾的監(jiān)督，這就需要很高的財政透明度。要建立健全法律體系來保證預(yù)算的透明度，沒有法制，也就無所謂透明度。另外，在財政公開的內(nèi)容上，除涉密信息外，政府預(yù)算支出應(yīng)全部細化到功能分類的項級科目，特別是“三公”經(jīng)費等敏感的支出，更要全部公開，接受公眾監(jiān)督。還有一些財政政策也應(yīng)及時讓公眾知曉，以便公眾能更好地理解政府的決策，更好地行使監(jiān)督職能。

（四）健全預(yù)算監(jiān)督制度

預(yù)算監(jiān)督就是對預(yù)算從編制、審批到執(zhí)行等全過程進行的監(jiān)督，包括多種監(jiān)督方式，例如人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，健全的監(jiān)督機制可以使政府預(yù)算更加科學(xué)、合理，運行更加順暢。首先應(yīng)該完善預(yù)算監(jiān)督法律制度，從法律高度來規(guī)范預(yù)算監(jiān)督的各個方面。其次要明確各個監(jiān)督主體的職權(quán)，讓監(jiān)督主體清楚知道該怎么去監(jiān)督，監(jiān)督哪些方面，在監(jiān)督過程中，各主體之間還應(yīng)做到信息交換，合理協(xié)調(diào)任務(wù)，真正做到切實有效的監(jiān)督。再次要加強公眾監(jiān)督，形成有效的公眾監(jiān)督機制，使公眾有表達意愿、參與決策的機會，防止權(quán)力的濫用，這也是提高財政透明度的要求之一。

（五）全面實施財政支出績效評價

財政支出績效評價是指財政部門或預(yù)算單位根據(jù)預(yù)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)合理的評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和評價辦法，對財政支出的效益性、經(jīng)濟性等進行客觀公正的評價?？冃гu價是監(jiān)督財政資金使用、提高資金使用效率的有效工具，但目前我國很多地方財政支出績效評價還未開展，因此積極推行績效評價刻不容緩。首先要盡可能地將財政支出都納入到評價范圍中來，保證每一筆資金都能做到“物盡其用”；其次，要培訓(xùn)一批專業(yè)的、可靠的業(yè)務(wù)骨干，專門負責(zé)績效評價工作，保證績效評價結(jié)果的真實性；最后，要及時整理并合理利用績效評價結(jié)果，作為改進預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

（六）規(guī)范地方債務(wù)管理，化解財政風(fēng)險

加強政府預(yù)算管理，必須要控制財政赤字。雖然《預(yù)算法》規(guī)定不準(zhǔn)列赤字，但地方政府的財政赤字還是逐年上升，這與我國地方政府債務(wù)管理不夠規(guī)范有很大關(guān)系，各地政府基本都背上了沉重的債務(wù)包袱，好多縣（區(qū)）一級政府的債務(wù)都達到了上百億，而他們一年的財政收入?yún)s只有區(qū)區(qū)十幾億，如此大的負債率也增大了財政風(fēng)險。因此，必須規(guī)范地方政府性債務(wù)管理以化解財政風(fēng)險。首先應(yīng)該嚴(yán)格控制舉債程序和資金用途，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額并需報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。其次要將政府與企業(yè)分開，政府舉債必須由政府以自己的名義舉借，不能通過企事業(yè)單位代為舉借，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。最后還要建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和應(yīng)急處置機制，建立對違法違規(guī)融資和使用政府性債務(wù)的懲罰機制，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，切實化解財政風(fēng)險。

（作者單位：西華師范大學(xué)管理學(xué)院）

1.古炳瑋.2013.政府預(yù)算管理與監(jiān)督的問題及完善思路[J].會計之友，1。

2.李秀梅.2013.地方政府預(yù)算管理的問題及對策研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，6。

3.劉怡斐.2012.規(guī)范政府預(yù)算管理的幾點思考[J].中國財政，16。

4.王艷.2007.南京市公共部門預(yù)算管理改革探析[D].南京：南京大學(xué)。

5.肖菲.2013.加強政府預(yù)算管理的研究[J].內(nèi)蒙古統(tǒng)計，5。

6.朱世剛.2009.淺議我國政府預(yù)算管理存在的問題[J].現(xiàn)代商業(yè)，3。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>