陳少強(qiáng)　劉　薇

“PPP立法
——地方政府視角”專題研討會紀(jì)要

陳少強(qiáng)劉薇

2016年6月22日，中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP立法研究課題組在北京召開“PPP立法——地方政府視角”專題研討會，會議圍繞PPP項(xiàng)目實(shí)施及地方對PPP立法和政策的建議等議題展開研討。會議由劉尚希院長主持，財(cái)政部條法司、預(yù)算司、資產(chǎn)管理司、金融司、PPP中心，山東、河南、陜西、內(nèi)蒙古、湖北、四川等六省市地方財(cái)政部門和財(cái)政部PPP中心相關(guān)人員，本院課題組以及部分新聞媒體共78人參會。

一、地方PPP運(yùn)行的實(shí)踐

總體來看，各地在PPP項(xiàng)目入庫、項(xiàng)目落地、項(xiàng)目實(shí)施等方面取得積極進(jìn)展，PPP工作階段性成果明顯。

截至2016年5月底，山東省納入省級項(xiàng)目庫的項(xiàng)目（同時(shí)報(bào)了財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫）共1024個（其中已開工建設(shè)的項(xiàng)目94個），這些項(xiàng)目均為山東省重大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資為9714億元。

目前河南省入庫的PPP項(xiàng)目共755個，總投資8770.17億元，其中落地的達(dá)到87個，總投資1700.52億元，落地率為11.52%，列入第二批全國示范項(xiàng)目的共41個，總投資達(dá)到349.92億元，落地率為40%。其中，洛陽市共有11個項(xiàng)目入選財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目庫，總投資216.44億元，其中，已落地8個項(xiàng)目，總投資207.86億元，落地率為72.72%，2013年11月洛陽市被財(cái)政部確定為亞行PPP項(xiàng)目試點(diǎn)城市。

內(nèi)蒙古包頭市經(jīng)過三年的項(xiàng)目征集和遴選，建立了PPP項(xiàng)目儲備庫，已儲備項(xiàng)目136個，總投資約1676億元，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、交通運(yùn)輸、市政道路等多個領(lǐng)域。

四川省德陽市共儲備PPP項(xiàng)目177個，總投資1056.23億元，項(xiàng)目覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，按投資額計(jì)算落地率為28.99%。

湖北省孝感市的文化中心和臨空區(qū)城市地下綜合管廊兩個項(xiàng)目入圍財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，其中，孝感市文化中心項(xiàng)目為存量轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，項(xiàng)目采取“整體打捆+PPP”模式運(yùn)作，建設(shè)運(yùn)營期18年，目前項(xiàng)目主體工程已封頂，擬定于2017年下半年建成運(yùn)營。

陜西省銅川市成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組和PPP聯(lián)席會議制度，設(shè)立了PPP項(xiàng)目管理辦公室，明確了政府部門之間以及財(cái)政部門內(nèi)部之間的職責(zé)。銅川市是在陜西省啟動比較慢的情況下取得先機(jī)，在財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目中陜西省總共只有5個，而銅川市就占了3個。目前，銅川市成立了政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模100億元，60%用于PPP，40%用于產(chǎn)業(yè)基金。

二、地方PPP運(yùn)行中面臨的問題及原因分析

本次研討會的重點(diǎn)內(nèi)容是地方PPP項(xiàng)目中存在的問題。在研討會上，來自一線的地方代表紛紛就PPP項(xiàng)目存在的問題提出了各自的看法。

（一）認(rèn)識存在分歧

推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展的最大障礙是認(rèn)識不統(tǒng)一，特別是政府部門內(nèi)部存在認(rèn)識上的偏差。

在PPP的立法和政策層面，政府部門間的認(rèn)識分歧突出反映在國家發(fā)展改革委和財(cái)政部各自牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》與《政府和社會資本合作法》（征求意見稿）上。財(cái)政部官員認(rèn)為，PPP是政府和社會資本之間的平等合作行為，解決的是公共產(chǎn)品提供問題，應(yīng)該屬于民事范圍，特許經(jīng)營屬于行政范圍的行政賦權(quán)行為，這是有很大區(qū)別的。國家發(fā)展改革委牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》與財(cái)政部積極推進(jìn)的《政府和社會資本合作法》，是兩種制度體系，存在交叉和重復(fù)。

在地方政府內(nèi)部，部門之間也有一些分歧。例如，有的政府主管部門希望加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目，而財(cái)政部門則認(rèn)為需要謹(jǐn)慎考慮財(cái)政承受能力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；有的行業(yè)主管部門習(xí)慣于主導(dǎo)和控制投資項(xiàng)目，擔(dān)心引進(jìn)社會資本后會失去控制權(quán)。

政府之間對PPP的認(rèn)識也不完全一致。中央政府認(rèn)為，PPP是供給側(cè)改革和推動政府治理的有力手段，而相當(dāng)一部分的地方政府則認(rèn)為PPP的主要動機(jī)是融資，PPP模式更容易被理解為投資刺激供給的政策工具。

（二）PPP項(xiàng)目落地慢

地方的同志普遍反映，PPP項(xiàng)目落地率不高。究其原因，主要有：

1.法規(guī)政策方面的原因

一是法規(guī)政策依據(jù)不足。缺少高層次的PPP立法，PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰等是PPP項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的根本原因。

二是法規(guī)政策之間缺乏協(xié)調(diào)。沒有形成系統(tǒng)完整的PPP政策體系，難以發(fā)揮政策合力。在土地政策方面，受限于國有資產(chǎn)的管理規(guī)定，社會資本即便中標(biāo)，也必須按照土地管理的規(guī)定程序，項(xiàng)目公司一般無法自行取得土地的使用權(quán)。在招標(biāo)采購方面，財(cái)政部雖然出臺了競爭性磋商等采購政策加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目，但由于PPP項(xiàng)目多為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，地方政府多數(shù)項(xiàng)目采用了招投標(biāo)法，因而中標(biāo)的社會資本不一定有建設(shè)資質(zhì)和能力，存在著二次招標(biāo)的問題。在金融政策方面，商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目的信貸政策比較謹(jǐn)慎，融資渠道有待進(jìn)一步創(chuàng)新，金融監(jiān)管機(jī)制也與PPP管理機(jī)制不匹配。在財(cái)政支出政策方面，PPP項(xiàng)目支出涉及長期財(cái)政補(bǔ)貼，而我國還沒有出臺PPP項(xiàng)目預(yù)算管理的相關(guān)政策，也未建立上級財(cái)政對下級財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，無法約束地方政府在項(xiàng)目周期內(nèi)按照合同約定付費(fèi)。在稅收政策方面，PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過程中由于融資的需要發(fā)生產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，會造成重復(fù)征稅的問題。

三是政策之間存在沖突。山東省的代表指出，當(dāng)前投資專項(xiàng)債基金利率很低，極大地影響了地方和社會資本參與PPP的積極性。國家出臺了對棚戶區(qū)、城中村等等優(yōu)惠的開發(fā)性貸款政策，只要是國家發(fā)展改革委批復(fù)的項(xiàng)目，財(cái)政部就往里面大量貼息，這些項(xiàng)目利率低、期限長、撥款快、規(guī)模大，很適合地方政府的融資需求。2016年以來，這類政策性貸款對山東省PPP市場沖擊非常大，原來一些項(xiàng)目已入了PPP項(xiàng)目庫，但由于地方政府拿到了國家的貸款優(yōu)惠政策，因而就棄用了PPP方式而采取開發(fā)性貸款融資方式，金融政策對PPP運(yùn)行的擠出效應(yīng)近期尤其值得關(guān)注。

四是地方對PPP政策理解不夠。在政策層面，由于PPP是一項(xiàng)新事物，地方政府普遍反映對PPP的政策尺度不好把握。山東省的代表提出了收益分配機(jī)制缺失的問題，即到目前為止所有的文件都強(qiáng)調(diào)了讓社會資本取得合理的收益，但具體合理收益率的范圍是什么，國家對此沒有指導(dǎo)性的意見，各地都是根據(jù)市場的情況談，SPV公司募集了資金成本高的資金，地方不清楚是在這個基礎(chǔ)上加一定利潤，還是在整個投資規(guī)模上再加利潤，合理的投資利潤到底是多大的利潤，是制定統(tǒng)一的政策指導(dǎo)意見還是分門別類出臺指導(dǎo)性政策？包頭市有關(guān)部門對國際醫(yī)院的PPP模式選擇上花了近兩年時(shí)間，最終決定采用BOO模式，延遲了PPP建設(shè)開工時(shí)間。孝感市的代表則認(rèn)為，PPP涵蓋多個領(lǐng)域，專業(yè)性很強(qiáng)，國家關(guān)于PPP土地、稅收、財(cái)政支持等方面的政策尚未明確，地方對相關(guān)政策吃不準(zhǔn)，害怕承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)。此外，孝感市的代表還提出，地方對如何用好政府引導(dǎo)基金和進(jìn)行市場化管理等政策問題也把握不好，期待著國家給予政策指導(dǎo)。

2.程序方面的原因

按照財(cái)政部操作指南規(guī)定，PPP操作步驟分為5個階段（項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交）和19個步驟（項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力認(rèn)證、管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核、資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署、項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估、移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價(jià)），推進(jìn)PPP項(xiàng)目的手續(xù)多，程序復(fù)雜，談判時(shí)間長，不少地方嫌PPP項(xiàng)目操作麻煩。與之相比，傳統(tǒng)的投融資方式（如地方融資平臺、地方債、企業(yè)債等）因操作簡單、決策快、效率高而受到地方青睞。

3.能力方面的原因

PPP相關(guān)主體（政府、社會資本、中介機(jī)構(gòu)）對PPP認(rèn)識不夠，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行難以執(zhí)行。比如，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量不足，目前大多由行業(yè)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體人員從各個處室臨時(shí)抽調(diào)人員組成，沒有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，對PPP的流程也不熟悉。社會資本方多數(shù)是施工承包企業(yè)，重建設(shè)，輕管理，對后期運(yùn)營服務(wù)不愿做出深層次的考量，不習(xí)慣于全生命周期管理。一些中介機(jī)構(gòu)在論證上走形式，將PPP的風(fēng)險(xiǎn)掩蓋到后面環(huán)節(jié)。

（三）民營資本參與度不高

從地方PPP實(shí)際落地的情況看，國有資本特別是中央國有企業(yè)對民營資本的擠出效益明顯，其中一個關(guān)鍵性要素是民營企業(yè)對地方政府的信用缺乏信心，擔(dān)心沒有完善的法律保障民營企業(yè)的合法權(quán)益；從地方政府的角度看，也擔(dān)心難以保證長時(shí)間的代際的公平。這樣，社會資本參與中就出現(xiàn)了國有資本熱、民營資本冷，叫好不叫座的現(xiàn)象。

三、PPP規(guī)范運(yùn)行的相關(guān)建議

針對PPP運(yùn)行中的思想認(rèn)識不統(tǒng)一、落地難、民營企業(yè)參與度不高等問題，與會代表獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了許多有益的建議。概括起來，可以分為三類建議。

（一）凝聚立法共識

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。要站在整個國家依法治國的高度完善社會主義法制體系，要考慮政府授權(quán)的行為，要解決市場準(zhǔn)入行為，制定統(tǒng)一的PPP法。

1.制定統(tǒng)一的PPP法，不能二法并行

應(yīng)當(dāng)有一個上位法，從更高層面來統(tǒng)攬其他方面相關(guān)的法律法規(guī)。PPP法的定位就是解決政府和社會資本平等合作的問題，特許經(jīng)營法應(yīng)該解決行政授權(quán)的問題，不存在特許經(jīng)營和PPP交叉的問題。從法理上講，PPP是政府和社會資本的平等合作行為，解決公共產(chǎn)品提供的問題，應(yīng)該屬于民事范圍的，而特許經(jīng)營屬于行政范圍的，二者之間有很大區(qū)別。

2.明確PPP立法的關(guān)鍵內(nèi)容

（1）法律屬性

PPP立法需要解決政府在民事合同和行政管理合同的角色定位，明確政府在不同的領(lǐng)域如何履行行政權(quán)力和非行政的權(quán)力，履行行政權(quán)力時(shí)如何管理，承擔(dān)哪些責(zé)任和義務(wù)，履行非行政權(quán)力的時(shí)候，作為特殊的民事主體應(yīng)該按照什么原則、怎樣的要求訂立合同。

（2）法律邊界

一是處理好PPP項(xiàng)目融資、政府支出和政府債務(wù)邊界問題。包括明確如下事項(xiàng)：PPP項(xiàng)目融資是屬于政府債務(wù)還是企業(yè)債務(wù)？政府未來補(bǔ)助或者可行性缺口支出統(tǒng)計(jì)為一般預(yù)算支出、政府債務(wù)還是政府性債務(wù)？結(jié)合政府會計(jì)準(zhǔn)則如何定義政府債務(wù)和支出風(fēng)險(xiǎn)？

二是控制權(quán)問題。處理好政府與社會資本的控制權(quán)問題。項(xiàng)目公司中政府占多大的股權(quán)比例，應(yīng)是雙方協(xié)商的問題，不應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定。在社會資本進(jìn)行控股的情況下，要考慮對于公益性項(xiàng)目特別是涉及廣大人民群眾生命健康的純公益性項(xiàng)目，要發(fā)揮政府的管制、監(jiān)管職能，構(gòu)建一套機(jī)制讓社會資本提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是安全有效的。

三是明確PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)制度。PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸投資者所有還是歸國有需要在法律中明確。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)是一體的還是分離的？如果分離的情況下，所有權(quán)維護(hù)公共利益，出于提供公共產(chǎn)品的需要保留國有的成分，那么在兩權(quán)分離的情況下經(jīng)營權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)？

四是其他主體之間的邊界。在PPP立法的過程中，要特別關(guān)注厘清以下邊界關(guān)系：政府和社會資本之間的關(guān)系，政府和SPV公司之間的關(guān)系，多個社會資本之間的關(guān)系，不同層次的政府間的關(guān)系，社會資本、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目貸款人和投資人之間的融資關(guān)系，項(xiàng)目公司與二級服務(wù)商之間的關(guān)系，項(xiàng)目公司在設(shè)施使用過程中的行政管理關(guān)系以及項(xiàng)目各方與社會公眾的關(guān)系。

（3）相關(guān)法律的協(xié)調(diào)

進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目相關(guān)法律細(xì)則，做好PPP法律的頂層設(shè)計(jì)。針對當(dāng)前《政府采購法》和《招投標(biāo)法》在PPP項(xiàng)目實(shí)施中有關(guān)規(guī)定不一致的問題，PPP立法需要在兩部法律之間作出取舍，對PPP模式的適用法律予以明晰，妥善化解爭議。

考慮設(shè)立例外條款，解決二次招標(biāo)的問題，比如組團(tuán)參與PPP合作項(xiàng)目，成員里或者特殊項(xiàng)目公司的母公司都具備了工程建設(shè)的條件，那二次招標(biāo)的問題就可以解決了。

（二）提高政策水平

建立系統(tǒng)完整的政策體系，發(fā)揮政策的合力。加快完善政策扶持體系，進(jìn)一步完善財(cái)稅政策、金融政策、土地政策、環(huán)境政策，使之協(xié)調(diào)有效。

完善相關(guān)財(cái)政制度，包括政府預(yù)算管理體制、資產(chǎn)管理體制、政府會計(jì)制度等。盡快出臺PPP預(yù)算管理辦法，對列入預(yù)算的PPP項(xiàng)目明確操作程序。加快出臺PPP相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

完善相關(guān)金融配套政策，進(jìn)行相關(guān)金融政策改革，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，更好地支持PPP項(xiàng)目運(yùn)作。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)

PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才，為此要加強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率的完成。

加強(qiáng)能力建設(shè)，深化項(xiàng)目管理。進(jìn)一步細(xì)化部門的職責(zé)分工，重視專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，深化項(xiàng)目管理。政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)注重采用合同管理這種與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過合同管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，達(dá)到投資效益和社會效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動各方出現(xiàn)問題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段而不是行政干預(yù)來解決。增強(qiáng)服務(wù)意識，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)方等方面的工作，對項(xiàng)目起導(dǎo)向作用。

建立穩(wěn)定的長期的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，避免分散各行業(yè)的工作缺乏統(tǒng)籌考慮，更主要是避免政府重視項(xiàng)目前期運(yùn)作，而在以后運(yùn)營階段疏于管理，或隨著時(shí)間的推移，當(dāng)事人員調(diào)離，出現(xiàn)管理缺位。

建立PPP項(xiàng)目進(jìn)出機(jī)制和后期防范機(jī)制。示范項(xiàng)目的績效考核與財(cái)政補(bǔ)助資金掛鉤，研究建立考核體系，可進(jìn)可退，推動地方政府對項(xiàng)目進(jìn)行合理論證，做好做實(shí)PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、科學(xué)設(shè)計(jì)和采購實(shí)施等基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)PPP運(yùn)營方面的考察研究，因地因時(shí)制宜，建立科學(xué)合理的調(diào)價(jià)機(jī)制和賠償機(jī)制，轉(zhuǎn)變社會資本方理念，使其積極主動地長期參與政府項(xiàng)目建設(shè)。完善收益的分享機(jī)制、社會資本的退出機(jī)制和退出渠道。

建立行之有效的監(jiān)管體系。政府要確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。

出臺PPP項(xiàng)目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。盡快制定咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及選用PPP咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)辦法，規(guī)范咨詢中介市場。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）