◎ 董 彪

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權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷下的城市社區(qū)治理問題研究

◎ 董 彪

摘 要：創(chuàng)新城市社區(qū)治理體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)類型解體后，取而代之以“街居制”為主導(dǎo)的城市社區(qū)類型，城市社區(qū)治理中的權(quán)力類型從單一轉(zhuǎn)向多元。如何在多元化的權(quán)力碰撞過程中實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)值得考慮。有必要對我國城市社區(qū)治理中行政權(quán)力的作用、社區(qū)自治的理想與現(xiàn)實(shí)、社會組織的定位、居民委員會的性質(zhì)進(jìn)行分析，就城市社區(qū)治理的法治路徑提出建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理 社區(qū)自治 社會組織 協(xié)同共治

社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的社會主體基于地緣關(guān)系或血緣關(guān)系聯(lián)合形成的社會共同體。它是構(gòu)成社會的基本組織元素，其發(fā)展與治理直接關(guān)系到社區(qū)居民利益、公眾利益以及社會整體發(fā)展。近年來，伴隨社會轉(zhuǎn)型、城市人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化以及城市居民社會認(rèn)知轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)治理的權(quán)力類型和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在簡政放權(quán)的社會背景下，如何定位行政權(quán)力在社區(qū)治理中的功能與界線，社區(qū)自治是否可能以及如何真正落實(shí)，社會組織參與社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及未來發(fā)展方向，如何在法治思維的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的善治等問題值得思考。

一、城市社區(qū)治理中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化

我國城市社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從單一化向多元化轉(zhuǎn)變的過程。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)，行政權(quán)力以“單位”為依托進(jìn)行治理?！皢挝恢啤苯怏w后，從單位分離出來的部分職能被“街、居”取代，單一化行政權(quán)力治理方式并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。伴隨近年來社會主體權(quán)利意識提高，利益類型多樣化以及行政管理體制改革的發(fā)展變化，城市社區(qū)治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，呈現(xiàn)出國家權(quán)力、社會權(quán)力、市場權(quán)力等多重權(quán)力類型。多樣化的權(quán)力類型在城市社區(qū)治理中相互交織、碰撞，孕育著新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（一）“單位制”與權(quán)力一元化格局

“單位制”是指國家以“單位”為基本元素對社會資源進(jìn)行分配和管理?！坝?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國90%的城鎮(zhèn)人口屬于‘單位人’，其余的10%城鎮(zhèn)人口則工作和生活在街道居委會?！雹賳挝徊粌H承載著龐大的社會功能，還承載著部分行政功能。例如單位除了確定工資收入、住房、退休金、養(yǎng)老待遇等外，還對結(jié)婚許可、入黨等有決定權(quán)。行政權(quán)力經(jīng)由單位實(shí)現(xiàn)對“單位人”進(jìn)行治理。換言之，以“單位制”為基礎(chǔ)的社區(qū)管理方式“以單位作為社區(qū)治理的基本單元，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是所有權(quán)集中在一個(gè)行政權(quán)威上，治理的方式是單中心的或一元的管制與服務(wù)，由壟斷權(quán)威性資源與配置性資源而達(dá)到一個(gè)相對平衡的社會秩序?！雹?/p>

“單位制”為城市社區(qū)治理提供了強(qiáng)有力的組織保障，“發(fā)揮著政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征，構(gòu)成一個(gè)龐大而嚴(yán)密的社會組織體系”。③在治理過程中，直接與城市社區(qū)居民接觸的是單位，行政權(quán)力以隱形的方式間接發(fā)揮作用。

（二）“街居制”中行政權(quán)力的顯性與強(qiáng)化

“街居制”與“單位制”相對應(yīng)，是指通過街道辦事處和居民委員會對城市社區(qū)進(jìn)行治理。作為行政建制組織的街道辦事處和居民委員會扮演政府“腿”的角色，組織城市社區(qū)居民達(dá)到社會整合的目的?！敖志又啤痹恰皢挝恢啤钡难a(bǔ)充，主要對游離于單位以外的社會閑散人員、特殊利益群體進(jìn)行管理。市場化、商品化導(dǎo)向的住房制度改革使得單位在社會資源配置方面的作用收縮，城市居民的居住格局發(fā)生變化，即從以單位住宅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨唐贩繛橹?，職住分離越來越普遍。社區(qū)居民之間的生活場景越來越傾向于沒有血緣關(guān)系、工作關(guān)系、隸屬關(guān)系的“陌生人社會”。單位功能回歸，從“大而全”轉(zhuǎn)向“專業(yè)化”，政治行政管理功能退化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為行政權(quán)力有效傳導(dǎo)載體的“單位”在城市社區(qū)治理中的作用逐漸弱化，不再能夠繼續(xù)有效管理城市社區(qū)。

“街居制”的地緣結(jié)構(gòu)建立在行政區(qū)域劃分之上，不再以“單位”為基礎(chǔ)。行政權(quán)力不再經(jīng)由單位，而是通過街道辦事處或居民委員會，主導(dǎo)城市社區(qū)治理。行政權(quán)力顯性化，治理者與被治理者之間是命令與服從的行政關(guān)系。行政權(quán)力通過自上而下科層體系對社區(qū)進(jìn)行管理和控制。作為社區(qū)治理主體的基層行政機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)往往組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完善、職能明確。城市社區(qū)治理是社會控制的手段，體現(xiàn)了秩序的法律價(jià)值。社區(qū)居民對社區(qū)是否具有認(rèn)同感和歸屬感并非其關(guān)注的重心。

（三）在他治與自治的空白地帶生成的社會權(quán)力

我國城市社區(qū)治理中的社會權(quán)力是在行政權(quán)力他治與居民自治的縫隙中生成的。伴隨全能政府向有限政府理念轉(zhuǎn)變，政府通過簡政放權(quán)，將行政權(quán)力下移。行政權(quán)力收縮后的領(lǐng)域卻并不必然能夠由社區(qū)居民自治來填補(bǔ)。這就出現(xiàn)了一定的空白地帶，需要社會組織介入。換言之，社會權(quán)力的出現(xiàn)在一定程度上有效彌補(bǔ)了政府治理與居民自治的不足。

一方面，社會組織能夠彌補(bǔ)行政權(quán)力無效率或低效率供給公共物品的不足?！皞鹘y(tǒng)城市社區(qū)的公共服務(wù)主要由居委會行政化供給，公共服務(wù)的內(nèi)容包括社區(qū)秩序的維護(hù)、協(xié)助政府處理一些涉及社區(qū)的事務(wù)以及傳遞各種政務(wù)信息，服務(wù)內(nèi)容相當(dāng)有限?！雹苌鐣l(fā)展導(dǎo)致城市社區(qū)居民利益和需求倍增并趨于多元化。行政機(jī)構(gòu)有限供給公共服務(wù)的能力無法滿足社區(qū)居民的要求，需要通過向社會購買公共服務(wù)的方式，引入專業(yè)化社會組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。如照顧社區(qū)孤寡老人、教育外來務(wù)工人員子女、活躍社區(qū)文化等。另一方面，社會組織能夠彌補(bǔ)社區(qū)居民自治能力有限的缺陷。城市社區(qū)治理中居民的參與積極性不高，社區(qū)公共性認(rèn)同尚在形成過程中，共同決議形成的體制和機(jī)制缺失，資金及其他資源的配置缺乏規(guī)則性保障。這些都使得城市社區(qū)治理無法覆蓋權(quán)力退出后的領(lǐng)域，需要引入社會組織參與治理。

國外通常將參與社區(qū)治理的社會組織視為獨(dú)立于政府與市場的“第三部門”，并且從公民社會理論的視角進(jìn)行解讀。戈登·懷特認(rèn)為：“公民社會是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自由權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或者價(jià)值?！雹菖c此不同，在我國，社會權(quán)力參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)普遍并非直接源于城市社區(qū)居民的權(quán)利，而是來自于行政權(quán)力。社會組織具有官方化或半官方化色彩。非營利社會組織以非政府方式介入，提供部分原本應(yīng)由政府供給的公益服務(wù)時(shí)，為提高效率和執(zhí)行率，往往也明示或暗示其與行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（四）我國當(dāng)前城市社區(qū)治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

我國城市社區(qū)治理中的權(quán)力架構(gòu)經(jīng)歷著從單一化權(quán)力主體的平面縱向管理結(jié)構(gòu)向多元化權(quán)力主體的立體互動結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)中單一化行政權(quán)力隱性運(yùn)行，即行政權(quán)力依托單位實(shí)現(xiàn)管理社區(qū)的目標(biāo)。行政權(quán)力通過單位對“單位人”進(jìn)行垂直管理?！皢挝恢啤苯怏w后出現(xiàn)的權(quán)力空白地帶由街道辦事處和居民委員會進(jìn)行填補(bǔ)。以“街居制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)治理仍然采用的是單一化行政權(quán)力模式。與“單位制”不同的是，此時(shí)行政權(quán)力顯性化并進(jìn)一步強(qiáng)化。伴隨社會轉(zhuǎn)型，我國城市社區(qū)治理中的權(quán)力類型呈現(xiàn)出多樣化的特征。行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中運(yùn)行范圍和方式逐漸發(fā)生變化，城市社區(qū)治理的權(quán)力呈現(xiàn)出多元化特征。基層黨組織代表的黨的執(zhí)政權(quán)力，街道及其他政府職能部門代表的政府行政權(quán)力，業(yè)主委員會及其他社區(qū)居民自治組織代表的社區(qū)自治權(quán)力，非營利社會組織代表的社會權(quán)力在城市社區(qū)治理中并存并相互影響，形成立體互動的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)。這一權(quán)力架構(gòu)狀態(tài)處于動態(tài)的發(fā)展演變過程中，受到社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，總體趨向于城市社區(qū)自治權(quán)力和社會權(quán)力的不斷發(fā)展壯大。

二、新型權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下城市社區(qū)治理面臨的問題

（一）行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中的是與非

行政權(quán)力在我國城市社區(qū)治理中一直扮演極為重要的角色。危舊小區(qū)改造、社區(qū)老年人生活保障、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改善等基本都是在行政權(quán)力的推動和保障下完成的。行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中的功績未能阻止對其的批判和質(zhì)疑。行政權(quán)力的無效率或低效率以及權(quán)力尋租與濫用等現(xiàn)象的存在使得行政權(quán)力主導(dǎo)的城市社區(qū)治理模式飽受詬病。城市社區(qū)治理中行政權(quán)力往往被認(rèn)為有過度之嫌，甚至被認(rèn)為是壓制社會自治的根源。

對權(quán)力的質(zhì)疑和對自治的向往，促使我國城市社區(qū)治理從他治走向自治。在簡政放權(quán)的執(zhí)政理念下，行政機(jī)關(guān)將越來越多的社會事務(wù)交由社會、個(gè)體處理，行政權(quán)力處于克制與收縮的狀態(tài)，行政權(quán)力向社會權(quán)力轉(zhuǎn)移。這一轉(zhuǎn)變無疑具有進(jìn)步意義。問題在于，行政權(quán)力收縮后，城市社區(qū)居民自治以及非營利社會組織介入是否能夠有效彌補(bǔ)空白，保障城市社區(qū)居民的利益實(shí)現(xiàn)以及社區(qū)的秩序與安全？

（二）社區(qū)居民委員會性質(zhì)異化

城市社區(qū)居民委員會在法律性質(zhì)定位上應(yīng)當(dāng)為基層群眾自治組織。我國憲法第111條明確規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。1953年中共中央提交的《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》中載明：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿?！?989年全國人大頒布的《城市居民委員會組織法》第2條中規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?/p>

這一基本性質(zhì)定位在法律規(guī)范中并未一以貫之，在實(shí)踐中更是出現(xiàn)異化。一方面，我國《憲法》及其他相關(guān)法律法規(guī)將居民委員會定性為社區(qū)自治組織后，對其機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能定位的規(guī)定明顯具有濃厚的行政權(quán)力色彩；另一方面，“社區(qū)居委會名為自治組織，實(shí)際上仍然被上級行政機(jī)關(guān)當(dāng)作他們的‘腿’和下屬機(jī)構(gòu)。特別是隨著基層治理體制改革，街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、合并以及社區(qū)范圍擴(kuò)大以后，社區(qū)的工作量大增，承擔(dān)了很多干不了、干不好、不該干的工作?！雹逓楦淖兙游瘯再|(zhì)異化的狀況，部分地區(qū)試行“站居分離”，社區(qū)公共服務(wù)站提供政務(wù)服務(wù)，居委會負(fù)責(zé)社區(qū)自治，從而改變政社合一的狀況，實(shí)現(xiàn)政社分離。但是，部分“站居分離”流于形式，實(shí)質(zhì)上站居混同，即社區(qū)公共服務(wù)站與居委會人財(cái)物混同，“一套班子兩塊牌子”，“合署辦公”。

（三）城市社區(qū)自治的理想與現(xiàn)實(shí)

自由歷來為人們所追求和向往。體現(xiàn)自由價(jià)值的社區(qū)自治通常被認(rèn)為是社區(qū)治理最優(yōu)化的理想狀態(tài)。實(shí)踐中，城市社區(qū)自治的狀態(tài)卻是“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”。行政權(quán)力退出后是否必然帶來社區(qū)自治的繁榮？雖然不少學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者主張城市社區(qū)自治，但是就如何自治以及通過何種實(shí)體或程序有效保障實(shí)現(xiàn)自治，并未提出有效的解決方案。城市社區(qū)自治仍處于看上去很美的狀態(tài)，并未成為社會生活中常態(tài)性的實(shí)踐。

城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性與主動性尚未達(dá)到社區(qū)自治的要求。社區(qū)應(yīng)當(dāng)是居民有機(jī)團(tuán)結(jié)的利益共同體?！叭藗冊谏鐓^(qū)里與同伴一起，從出生之時(shí)起，就休戚與共，同甘共苦?！雹叱鲇趯ψ陨砑肮餐w利益的關(guān)注，城市社區(qū)居民理論上具有參與社區(qū)治理的意愿。城市社區(qū)治理的實(shí)踐卻恰恰相反，即多數(shù)居民并不熱衷于城市社區(qū)治理。究其原因主要有：利益共同體意識淡薄，存在“事不關(guān)己、高高掛起”的心理；不愿支付時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)成本，存在“搭便車”的心理；不愿拋頭露面，沾染是非；理性意識和制度保障的缺失，導(dǎo)致集體行為困境極易產(chǎn)生等。

城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的積極性也受到政府行政權(quán)力的影響。部分社區(qū)自治的實(shí)踐遭到地方政府的不當(dāng)干預(yù)，這在一定程度上挫傷了城市社區(qū)居民自治的積極性。如“在許多業(yè)主維權(quán)行動中，業(yè)主委員會擔(dān)當(dāng)了發(fā)起、組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，也進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對于業(yè)主委員會的提防心理，因此它們被排除在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，甚至在其成立過程中面臨重重障礙?！雹噙@就影響了城市社區(qū)自治的進(jìn)程。

城市社區(qū)自治出現(xiàn)變形，名不副實(shí)的情形普遍存在。一方面，城市社區(qū)自治異化為社會組織參與治理。不少學(xué)者或?qū)崉?wù)工作者將政府購買公共服務(wù)模式下社會組織的介入理解為城市社區(qū)自治。誠然社會組織參與城市社區(qū)自治從長遠(yuǎn)而言對社區(qū)自治有推動作用。但是，政府購買社會服務(wù)中社會組織的參與仍然是自上而下的結(jié)果，只是行政權(quán)力運(yùn)行的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。考慮到社會組織參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)及在參與治理過程中的角色、作用，不能將社會組織參與和社區(qū)自治混為一談。另一方面，城市社區(qū)自治異化為精英治理模式。多數(shù)城市社區(qū)居民不愿參與城市社區(qū)治理，使得社區(qū)居民集體意志成為少數(shù)參與治理的社區(qū)居民意思表示的結(jié)果。

（四）非營利社會組織在城市社區(qū)治理中的定位

城市社區(qū)治理中的非營利社會組織通常在理論上被定位為與政府和市場相并列的“第三領(lǐng)域”。理論和實(shí)務(wù)工作者往往基于非營利社會組織的非行政化、專業(yè)化、中立性、非營利性等特征，將其視為城市社區(qū)治理去行政化、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的希望。近年來，非營利社會組織參與城市社區(qū)治理的深度和廣度不斷增加，為提升社區(qū)居民參與治理的能力、改善城市社區(qū)環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能作出了貢獻(xiàn)。但是，我國的非營利社會組織與“理想型構(gòu)”的“獨(dú)立第三領(lǐng)域”差距甚遠(yuǎn)，其在城市社區(qū)治理過程中存在一定的依附性，且作用有限。

1.作為獨(dú)立第三方參與治理的非營利社會組織是否可能

（1）純粹第三方非營利社會組織參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性質(zhì)疑

環(huán)保組織、殘障人士組織等非營利社會組織參與社區(qū)治理的目的在于防范私人利益妨害公共利益，保障特殊群體的利益。在部分國家或地區(qū)，他們往往以公益代言人的身份參與治理，獨(dú)立于代表國家利益的行政機(jī)構(gòu)和代表個(gè)人利益的社區(qū)居民。在我國，非營利社會組織具有公益性特征，但是，能否作為公益代言人直接參與城市社區(qū)治理則不無疑問。在傳統(tǒng)文化和現(xiàn)有制度的共同作用下，人們傾向于將國家機(jī)關(guān)而不是非營利社會組織作為公益代言人。非營利社會組織參與城市社區(qū)治理缺乏明確的制度保障，存在身份合法性危機(jī)。

（2）“政府購買公共服務(wù)”中非營利社會組織的依附性

政府購買公共服務(wù)是指政府通過招標(biāo)、委托等方式將原本應(yīng)由自身承擔(dān)的公共服務(wù)供給義務(wù)轉(zhuǎn)移至非政府組織或個(gè)人。公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，有利于提高服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，滿足不同類型主體多層次、專業(yè)化、個(gè)性化需求。目前政府通過向非營利社會組織購買公共服務(wù)治理城市社區(qū)的現(xiàn)象并不鮮見，如政府出資由非營利社會組織引導(dǎo)、組織社區(qū)居民整治和改造小區(qū)環(huán)境。政府購買公共服務(wù)的模式中，非營利社會組織參與治理得到了政府允許或支持，往往不存在身份合法性危機(jī)。非營利社會組織的行為因打上政府的印記，具有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì)，通常能夠得到居民的認(rèn)同和配合。這一方面解決了非營利社會組織參與城市社區(qū)治理的身份合法性危機(jī)，另一方面使得非營利社會組織在治理過程中對行政權(quán)力產(chǎn)生了一定的依附性和依賴性。雖然非營利社會組織并非政府的分支機(jī)構(gòu)，但是由于其參與城市社區(qū)治理的資格是政府賦予的，而且活動資金來源于政府，事實(shí)上是政府行為的延伸，受到政府主觀意愿的影響。換言之，非營利社會組織基于“政府購買公共服務(wù)”取得參與城市社區(qū)治理的資格，作為賣方在供給公共服務(wù)的目的、方式、范圍等方面受到買方即政府的影響或控制。非營利社會組織并非獨(dú)立于政府和市場的“第三領(lǐng)域”，而是政府的延伸和擴(kuò)展。

2．社會組織的獨(dú)立性與有效監(jiān)管

鼓勵(lì)非營利社會組織發(fā)展與對其進(jìn)行有效監(jiān)管之間并不矛盾。從理論上而言，非營利社會組織作為獨(dú)立的主體應(yīng)當(dāng)是大公無私的，不同于趨利避害的理性人。但是，這種理想型構(gòu)在現(xiàn)實(shí)生活中卻遭遇挑戰(zhàn)。非營利社會組織及工作人員基于自身生存和發(fā)展的需要，為獲取資金以及其他方面的支持，可能偏離法律和道德的界線，在城市社區(qū)治理過程中謀求不當(dāng)利益。例如，某些非營利社會組織披著“人權(quán)”、“環(huán)保”等外衣，在治理過程中煽動社會公眾，行謀求不當(dāng)政治利益或商業(yè)利益之實(shí)。又如，“政府購買公共服務(wù)”過程中少數(shù)行政機(jī)關(guān)或個(gè)人進(jìn)行權(quán)力尋租，與社會組織串通，使得社會組織以及少數(shù)機(jī)構(gòu)或個(gè)人獲取不當(dāng)利益，而政府財(cái)政支出與所應(yīng)提供的公共服務(wù)之間差距甚遠(yuǎn)。

這就需要對非營利社會組織進(jìn)行有效監(jiān)管，主要包括以下方面：第一，主體資格監(jiān)管。參與城市社區(qū)治理的非營利社會組織應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立并登記。第二，參與城市社區(qū)治理的行為能力以及正當(dāng)性基礎(chǔ)監(jiān)管。擁有合法主體身份，并不意味著其必然有權(quán)參與治理。取得參與治理的行為能力應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)。這一正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)要么來源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，要么來源于相關(guān)主體（如行政機(jī)關(guān)、城市社區(qū)居民）授權(quán)。第三，參與城市社區(qū)治理過程中的行為監(jiān)管。非營利社會組織參與城市社區(qū)治理中享有行為自由的權(quán)利，但是自由的范圍是有限度的。非營利社會組織應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)以及道德限定的范圍內(nèi)運(yùn)營，接受相關(guān)部門的監(jiān)督和檢查。

三、城市社區(qū)治理的法治路徑

（一）城市社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)

城市化、工業(yè)化快速發(fā)展使得我國城市社區(qū)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)，居民的社會心理和法律意識，行政機(jī)關(guān)的職能定位等發(fā)生了翻天覆地的變化。適應(yīng)早期城市化要求的《居民委員會組織法》以及其他社區(qū)治理的相關(guān)法律制度明顯滯后于城市社區(qū)的發(fā)展與實(shí)踐，不能滿足社會生活的新需求。此外，我國《居民委員會組織法》以及其他社區(qū)治理相關(guān)法律制度的規(guī)定相對原則、抽象，不適應(yīng)現(xiàn)代社會城市社區(qū)專業(yè)化、精細(xì)化治理的要求。

為彌補(bǔ)或緩解上述缺陷，國家通過印發(fā)通知、制定相關(guān)辦法以及試點(diǎn)等方式對居民委員會的職能進(jìn)行調(diào)整，創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式，適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的需要。如民政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，民政部、中央組織部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》等。但是，這也產(chǎn)生了新的問題：第一，通知、辦法作為規(guī)范性文件具有一定的約束力，但是，其效力層級較低，且缺乏穩(wěn)定性。第二，城市社區(qū)治理試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地特色創(chuàng)新性地構(gòu)建了諸多治理模式，推動了社區(qū)治理的理論和實(shí)踐發(fā)展，但是，其負(fù)面效應(yīng)也隨之顯現(xiàn)，即在一定程度上造成了法治的不統(tǒng)一，有損于法律的權(quán)威性。有必要根據(jù)城市社區(qū)的現(xiàn)狀，結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定新的《居民委員會組織法》以及其他城市社區(qū)治理配套法律法規(guī)，如居住權(quán)利法、家庭寵物限養(yǎng)法、社區(qū)停車管理法、社區(qū)噪音防治法等。

（二）城市社區(qū)的軟法之治

傳統(tǒng)中國奉行“國權(quán)不下縣”的原則，將鄉(xiāng)村社會交由族長、鄉(xiāng)紳、保甲等依村規(guī)民約等進(jìn)行治理。國家正式法律制度并不延伸至基層社會。熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變過程中，建立在血緣或地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的村規(guī)民約等軟法的約束力日漸削弱。以國家強(qiáng)制力保障的法律法規(guī)在城市社區(qū)治理中的作用增強(qiáng)。但這并未完全否定軟法之治在城市社區(qū)治理中的作用。相對而言，“硬法”雖有責(zé)任明晰、指向明確、程序規(guī)范、救濟(jì)保障有力的特征，但是，也具有耗費(fèi)時(shí)間、精力、金錢以及惡化鄰里關(guān)系等不利之處。城市社區(qū)居民往往因地緣關(guān)系上的相對穩(wěn)定性，傾向于“據(jù)理力爭”而非“依法辦事”，更不愿意通過訴訟方式解決糾紛，這就為軟法之治預(yù)留了空間。目前，我國應(yīng)當(dāng)加大軟法之治的力度。一方面，利用軟法是社區(qū)居民集體意志結(jié)晶的特點(diǎn)增強(qiáng)居民的認(rèn)同感，將部分社區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛消弭在萌芽狀態(tài)，防范于未然。另一方面，通過非訴方式化解矛盾糾紛節(jié)約社會資源，避免訟累，改善鄰里關(guān)系。

城市社區(qū)中典型的軟法之治是社區(qū)居民依共同形成的自治公約進(jìn)行社區(qū)治理。由于我國社區(qū)自治能力仍處于相對匱乏的狀態(tài)，軟法之治的形態(tài)發(fā)生了一定的變化。第一，借助非營利社會組織實(shí)現(xiàn)軟法之治。非營利社會組織在城市社區(qū)治理如小區(qū)環(huán)境治理過程中，借助其專業(yè)優(yōu)勢引導(dǎo)居民共同參與，形成一致意見。第二，市場化力量如物業(yè)管理主導(dǎo)的軟法之治。如物業(yè)管理公司頒布《住宅安全管理?xiàng)l例》等對小區(qū)內(nèi)住宅裝修、寵物喂養(yǎng)、房屋租賃等進(jìn)行規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。值得注意的是，軟法之治過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注軟法與硬法以及公序良俗等之間的關(guān)系。軟法之治不能成為剝奪社區(qū)居民權(quán)益的借口。物業(yè)管理公司頒布《住宅安全管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)是建立在社區(qū)居民集體意愿基礎(chǔ)上的。倘若管理?xiàng)l例是物業(yè)公司單方意愿，則可能構(gòu)成對社區(qū)居民合法權(quán)益的不當(dāng)侵害。

（三）城市社區(qū)治理相關(guān)制度設(shè)計(jì)的具體建議

第一，社區(qū)居委會功能定位回歸。改變社區(qū)居委會人員自上而下的任命的方式，剪斷社區(qū)居委會與行政權(quán)力之間的“臍帶”，讓居委會真正成為社區(qū)自治的組織。作為居民集體意志代表的社區(qū)居委會應(yīng)當(dāng)致力于社區(qū)自治，而非忙于行政事務(wù)。社區(qū)居委會與社區(qū)工作站實(shí)質(zhì)分離，在人財(cái)物上相互獨(dú)立。由社區(qū)居民對居委會進(jìn)行考核評價(jià)，取消政府對居委會的考核。

第二，行政權(quán)力管理與社區(qū)自治有機(jī)銜接、良性互動。提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性，擴(kuò)大社區(qū)自治的范圍。行政權(quán)力有效補(bǔ)充社區(qū)自治的空白地帶。行政權(quán)力介入城市社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，將關(guān)注的重心置于老舊社區(qū)改造、特殊群體利益保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全保障等方面。

第三，鼓勵(lì)專業(yè)性社會組織參與社區(qū)治理，國家給予其相應(yīng)的政策和資金支持。明確社會組織的法律性質(zhì)及其在城市社區(qū)治理中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。避免社會組織行政化。拓寬社會組織參與城市社區(qū)治理的途徑，創(chuàng)新“自下而上”的社區(qū)治理模式。通過社會組織參與提升社區(qū)居民參與治理的意識和能力。

第四，設(shè)定多元化社區(qū)治理目標(biāo)。城市社區(qū)治理是整體社會治理中的一環(huán)，不僅承載著改善社區(qū)居民福利的任務(wù)，還需要維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，避免治理過程中產(chǎn)生“外部性效應(yīng)”。單一以社區(qū)居民福利最大化為目標(biāo)的城市社區(qū)治理存在忽視社會整體利益、國家利益、其他社區(qū)居民利益之嫌?！皠?chuàng)新社會治理，必須著眼于最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展的活力，提高社會的治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)社會安定有序。”⑨

第五，建立“以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、以社區(qū)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，社區(qū)群團(tuán)組織、社會組織和駐社區(qū)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與其中”⑩的城市社區(qū)治理組織體系。明晰不同類型社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)體系。強(qiáng)調(diào)黨在城市社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。明確政府作為“立法者”、“引領(lǐng)者”、“管理者”的多重角色，以及在不同角色中的職責(zé)。厘清社區(qū)居委會與業(yè)主委員會、物業(yè)公司等之間的關(guān)系以及各自的正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)及職責(zé)。

第六，改變目前社區(qū)公共事務(wù)議題形成機(jī)制、利益代表機(jī)制、決議形成與執(zhí)行機(jī)制。建立自下而上的公共事務(wù)提取機(jī)制，將關(guān)注的重心置于城市社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需要。建立多元化的利益代表機(jī)制，使得公共利益、社區(qū)居民利益、特殊群體利益等在治理中都能得到體現(xiàn)。突破集體行動困境，建立決議形成及執(zhí)行機(jī)制。圍繞利益表達(dá)、利益整合、利益實(shí)現(xiàn)、利益救濟(jì)設(shè)計(jì)城市社區(qū)協(xié)同共治的程序。

四、結(jié)論

創(chuàng)新城市社區(qū)治理是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要環(huán)節(jié)。社會類型不同，城市社區(qū)治理的權(quán)力類型和結(jié)構(gòu)有所差異。以“單位制”和“街居制”為基礎(chǔ)的社會治理都體現(xiàn)了單一行政權(quán)力縱向治理的特征。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)隨著社會轉(zhuǎn)型以及行政體制改革發(fā)生變化。目前，我國城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出國家權(quán)力、自治權(quán)力以及社會權(quán)力并存且相互影響、此消彼長的狀態(tài)。行政權(quán)力在我國城市社區(qū)治理過程中起到了并將繼續(xù)起到重要作用。城市社區(qū)自治是社區(qū)治理的方向，但面臨著諸多障礙。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識社會組織的作用，重新定位社區(qū)居民委員會，綜合運(yùn)用軟法與硬法，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

注釋：

①龔維斌.依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新.行政管理改革,2015(3):67.

②③周慶智.基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)——對深圳市南山區(qū)“單位制式”治理的制度分析.學(xué)習(xí)與探討,2015(3):55.

④陳天祥.擺脫管控型的城市社區(qū)治理模式.國家治理,2015(9):30.

⑤(英)戈登·懷特.公民社會、民主化和發(fā)展：廓清分析的范圍.公民社會與第三部門.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:64.

⑥龔維斌.依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新.行政管理改革,2015(3):69.

⑦滕尼斯.共同體與社會.商務(wù)印書館,1999:3.

⑧陸家喜.反思中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2015(1):74.

⑨中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會第三次會議文件匯編.人民日報(bào)出版社,2013.

⑩陸家喜.反思中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2015(1):72.

（責(zé)任編輯：盧小文）

The Problems and Solutions of Urban Community Governance under the New Power Structure System

Dong Biao

Abstract:The innovation of city community governance system is an important component to promote national governance systems and governance capacity modernization. Replacing the “unit system” as the carrier of administrative management in the urban communities is the neighborhood committees. With the reform of administrative system, the development of public awareness of the rights and social organization, and the type of urban community governance in China has gradually become diversified. How can we achieve the goal of city community governance with the collisions of diversified powers? It is necessary to analyze the role of administrative power, the ideal and the reality of community autonomy, the position of social organization, and the nature of residents committees. Suggestions concerning urban community governance by law are also proposed.

Keywords:urban community governance; power structure; community autonomy; social organization; collaborative governance

【中圖分類號】D669.3

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.009

【基金項(xiàng)目】國家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障視角下的土地征收補(bǔ)償制度研究”（12CFX079）階段性成果。

作者簡介：董彪，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理、民商法學(xué)。