孫蘭珠（甘肅省臨洮縣農(nóng)牧局，甘肅 臨洮 730500）

臨洮縣農(nóng)村土地糾紛的類型、特點及對策

孫蘭珠
（甘肅省臨洮縣農(nóng)牧局，甘肅 臨洮 730500）

隨著農(nóng)村綜合改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地租賃交易行為日趨增多，土地價值不斷升高，土地糾紛在現(xiàn)實生活中大量出現(xiàn)。如何依法正確解決土地糾紛，關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。2015年，臨洮縣被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)縣，確權(quán)登記頒證工作開展以來，農(nóng)村土地糾紛不斷涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出數(shù)量多、覆蓋范圍廣、種類繁雜等諸多特點。針對農(nóng)村土地糾紛案件大量產(chǎn)生的現(xiàn)狀，本文通過深入分析糾紛類型、特點和原因，探尋內(nèi)在規(guī)律和解決對策，以化解矛盾，定紛止?fàn)帲M(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

臨洮縣；土地糾紛；類型；特點；對策

臨洮縣屬于典型的農(nóng)業(yè)縣，80%的人口以務(wù)農(nóng)為主要生活來源。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的明顯加快，農(nóng)村土地不斷升值，農(nóng)村涉及土地類的糾紛尤其是與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有關(guān)的糾紛呈逐年遞增之勢。特別是隨著農(nóng)村土地改革的深入，貧困地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，它有效推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，有效提高了土地產(chǎn)出效益。但同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也引發(fā)了大量糾紛，此類糾紛由于其多樣性、復(fù)雜性、疑難性、群體性、易引發(fā)社會不穩(wěn)定等特點，在具體處置過程中極難短時間內(nèi)處置到位，引發(fā)了諸多社會矛盾。

一、農(nóng)村土地糾紛的基本情況

自2013年至2015年，臨洮縣信訪局、縣經(jīng)管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所共受理各類農(nóng)村土地承包糾紛案件153件，其中，2013 年38件、2014年51件、2015年64件。同期，臨洮縣人民法院受理42件，2013年10件、2014年15件、2015年17件，均呈逐年迅速增長態(tài)勢。對臨洮縣農(nóng)村土地承包糾紛案件進(jìn)行歸類分析，可以發(fā)現(xiàn)主要呈現(xiàn)出以下幾個特點：

（一）糾紛規(guī)模由個體性向群體性轉(zhuǎn)變

根據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)村土地糾紛整體數(shù)量迅速增長的同時，群體性土地糾紛增速更快，在糾紛總數(shù)中所占比重由2013年的33%增加到2015年的74%。特別是農(nóng)村群體性土地糾紛涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化。實踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)、村委會違背民意暗中向外發(fā)包土地、土地征用過程中強(qiáng)征強(qiáng)拆或補(bǔ)償款不到位導(dǎo)致農(nóng)民失地、部分土地承包企業(yè)合同履行不到位、土地賠償兌付不及時等問題，因涉及較多人的切身利益，一般容易引發(fā)群體性土地糾紛。由于糾紛規(guī)模的群體性，因而具有較大的社會震蕩性，如果處理不好，既不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也不利于社會的穩(wěn)定。

（二）糾紛范圍由局部性向廣泛性轉(zhuǎn)變

歷史上農(nóng)村土地糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村社會內(nèi)部，發(fā)生在農(nóng)村土地制度框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)生活中，如戶與戶之間因耕地界限發(fā)生變化引發(fā)的糾紛、因開發(fā)荒地引發(fā)的糾紛、因家庭內(nèi)部土地二次分配引發(fā)的糾紛等。這些糾紛反映了我國農(nóng)村人多地少的普遍矛盾。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應(yīng)變得更加突出，因而農(nóng)民與有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間、農(nóng)民與土地使用單位之間、農(nóng)民與工商企業(yè)之間的矛盾和沖突使糾紛的范圍更加廣泛。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年左右，發(fā)生在戶與戶之間的土地糾紛占到糾紛總數(shù)的70%以上，2014年以來，發(fā)生在以戶為單位的群眾與村委會、企業(yè)及其他土地使用者之間的土地糾紛以幾何倍數(shù)增長，達(dá)到糾紛總數(shù)的60%以上。

（三）糾紛主體由單純性向多樣性轉(zhuǎn)變

長期以來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為單一，但是隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出多元化快速發(fā)展的特點，具體到土地承包糾紛案件中，就體現(xiàn)在土地承包的主體多元化、承包方式多樣性和承包糾紛的復(fù)雜性上。主體多樣性表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包的主體由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擴(kuò)大到以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個人、法人或者其他組織，尤其是農(nóng)業(yè)科技公司的迅速發(fā)展，以及農(nóng)村合作社的出現(xiàn)，豐富了土地承包的主體。主體的多元化必然導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛的復(fù)雜性。農(nóng)村土地糾紛過去大多數(shù)集中在群眾之間，主體以群眾為主。近年來，隨著糾紛范圍的不斷擴(kuò)大，糾紛主體開始向包括作為集體經(jīng)濟(jì)組織的村委會、有關(guān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、土地征用的相關(guān)單位、合作社、企業(yè)等轉(zhuǎn)變，此外，近幾年因外嫁女、嫁城女、喪偶、外出讀書或打工等導(dǎo)致戶籍變動引發(fā)的糾紛亦日益增多，使糾紛主體呈現(xiàn)多樣化特征。2013年至2015年，涉及群眾、村委會、企業(yè)、政府等多樣化主體的土地糾紛占到總數(shù)的80%以上。

（四）糾紛性質(zhì)由簡單性向復(fù)雜性轉(zhuǎn)變

城市和工業(yè)建設(shè)迅速發(fā)展及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大量流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)村土地糾紛大部分集中在群眾之間，這部分糾紛由于其涉及人數(shù)少、范圍小，大多數(shù)為耕作過程中使土地界限變化而造成，糾紛處置基本上以調(diào)解為主。但是近年來，農(nóng)村土地糾紛愈加復(fù)雜，大量糾紛以主體間權(quán)利義務(wù)沖突為主，屬于民事法律關(guān)系性質(zhì)，如合同、民事侵權(quán)；涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或其他政府部門侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)以及政府部門作出錯誤的行政行為引發(fā)的糾紛，則屬于行政法律關(guān)系性質(zhì)；當(dāng)土地糾紛誘發(fā)大規(guī)模群體性沖突、暴力，或涉及黑惡豪強(qiáng)勢力時，又可能需用刑事法律進(jìn)行調(diào)整。大量園區(qū)流轉(zhuǎn)土地機(jī)械化操作破壞原地形地貌，修建農(nóng)業(yè)設(shè)施等，使矛盾更加附加。此外，村民自治問題、“富人村官”問題、“賄選”問題、強(qiáng)制征占問題等，都是引發(fā)土地糾紛的重要原因。

二、農(nóng)村土地糾紛的主要類型及表現(xiàn)形式

通過對大量農(nóng)村土地糾紛案例的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)為以下類型：

（一）界限不明類糾紛

由于歷史原因，部分承包戶的耕地在耕作過程中，造成以地埂為主的原始界限發(fā)生變化，甚至部分農(nóng)戶有意的蠶食鄰地，最終引發(fā)土地糾紛。

（二）歸屬不清類糾紛

主要表現(xiàn)為土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬不明，法定所有者和實際使用者歸屬不一。例如過去因興辦學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、林場、農(nóng)場而使用村組土地，這些學(xué)?；蚪?jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在后，土地由有關(guān)部門使用，村組要求收回原被占用的土地，而這些土地因所有權(quán)與使用權(quán)不一產(chǎn)生糾紛。另外有一部分權(quán)屬不清的集體用地，初始地貌為荒地，經(jīng)部分群眾開墾后變?yōu)楦亍Ｔ诟N過程中，引起其他群眾不滿，而因為權(quán)屬不清，這些糾紛在處理過程中難度很大。

（三）征收補(bǔ)償類糾紛

隨著城市化、工業(yè)化步伐的不斷加快，城市擴(kuò)張和工業(yè)用地成倍增長，加之各類基礎(chǔ)建設(shè)項目用地，土地征收任務(wù)量大面寬，對耕地的保有量造成很大壓力，客觀上與我國以土地為根本的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成矛盾，與群眾的利益發(fā)生直接沖突，群眾不愿意、也不放心將土地全部被征收使用。受區(qū)域條件等因素影響，相同類型的耕地或耕種條件相似的耕地在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上差距很大。城市周邊因城市擴(kuò)張占用的耕地較其他區(qū)域的耕地，征收標(biāo)準(zhǔn)普遍要高，部分耕地高出數(shù)萬元，加之種植農(nóng)作物不同、青苗補(bǔ)償費不同，不公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)大量糾紛。受利益驅(qū)動，部分群眾期望通過土地征收實現(xiàn)“一夜暴富”的夢想，對承包地要價過高，與實際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大。

（四）承包轉(zhuǎn)讓類糾紛

強(qiáng)行終止合法有效的土地承包合同。因為近幾年土地收益明顯增加產(chǎn)生較大利潤，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。利用村委會換屆或集體經(jīng)濟(jì)組織分立或者合并，村委會負(fù)責(zé)人變更，以原職權(quán)變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動而變更或解除承包合同，因而變更或解除承包合同等。承包合同的內(nèi)容不完善，有的承包合同內(nèi)容非常簡單，缺少合同的主要條件，有的承包合同只明確了地塊的名稱，但對承包土地面積、承包期限都沒有約定，由于約定不明，一旦發(fā)生糾紛，雙方就會各執(zhí)一詞。

三、農(nóng)村土地糾紛發(fā)生的主要原因

分析以上糾紛發(fā)生的原因，主要有以下幾個方面：

（一）人多地少的實際現(xiàn)狀是土地糾紛產(chǎn)生的根本原因

我國人地矛盾十分突出，這是糾紛產(chǎn)生的根本性原因。就臨洮縣來講，農(nóng)民人均耕地占有量不足畝，其中，川區(qū)和山區(qū)群眾人均耕地占有量差距較大，部分川區(qū)群眾人均耕地不足1畝，一旦被別人承包或者征占，基本生活來源就成為最大問題。對于山區(qū)和山坪區(qū)群眾來講，雖然人均耕地占有量較川區(qū)群眾較多，但是耕地條件很差，土地肥力極底。

（二）行政行為失范和管理職能缺失引發(fā)的糾紛

基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行推進(jìn)土地征收、流轉(zhuǎn)等引發(fā)大量糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權(quán)利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政強(qiáng)行干預(yù)現(xiàn)象時有發(fā)生?？h級政府在征地過程中，采取強(qiáng)制征收等強(qiáng)硬措施，部分強(qiáng)征行為缺少法律依據(jù)，違法強(qiáng)征，很在程度上造成干群關(guān)系緊張，致使土地糾紛擴(kuò)大化。村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主議定而私自發(fā)包給家族成員或有其他關(guān)系的農(nóng)戶，有的發(fā)包價格明顯偏低。這樣當(dāng)土地收益提高，本有情緒的農(nóng)民就容易因此引發(fā)糾紛。多數(shù)村民以“民主議定”的合法形式侵害少數(shù)特殊群體利益的情況較為普遍。

（三）法律素養(yǎng)不高和誠信意識欠缺引發(fā)的糾紛

這類糾紛主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是土地征收、承包流轉(zhuǎn)過程明顯違法或不符合法律規(guī)定，諸如應(yīng)該由全體村民表決同意的，僅村委會簡單研究決定了事。二是征收、承包流轉(zhuǎn)合同協(xié)議不規(guī)范，部分條款明顯違法或者損害相關(guān)當(dāng)事人利益。

四、應(yīng)對農(nóng)村土地糾紛的主要措施

面對如此多的土地糾紛案件，面對土地糾紛的上升態(tài)勢，如何妥善處理這類案件，是擺在我們面前的一個重大課題，筆者建議采取以下對策：

（一）不斷強(qiáng)化土地承包管理

一是進(jìn)一步加大宣傳培訓(xùn)力度。要加大輿論宣傳力度，充分利用專欄、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等形式的宣傳活動，進(jìn)一步統(tǒng)一全縣各級干部和廣大群眾對加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作和發(fā)展規(guī)范經(jīng)營重要性的認(rèn)識。通過典型示范、效益引領(lǐng)，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾了解領(lǐng)會農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念、原則和政策，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的意識。二是健全完善利益保障機(jī)制。建議建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請制度，加大對流入規(guī)模經(jīng)營主體的資質(zhì)審查，同時建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，要求流入經(jīng)營主體按流轉(zhuǎn)期限內(nèi)全部流轉(zhuǎn)費總額的一定比例交納風(fēng)險保證金，專戶儲存，用于解決復(fù)耕等問題。健全土地流轉(zhuǎn)價格評估制度，保證土地流轉(zhuǎn)實際收益始終保持在一個合理區(qū)間，切實保障農(nóng)戶利益。三是健全完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。要進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，特別是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的備案、檔案管理制度，確保土地流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范，積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，盡快建成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺，規(guī)范和發(fā)展中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供便捷服務(wù)。

（二）加快推進(jìn)土地確權(quán)頒證

對現(xiàn)有土地承包關(guān)系進(jìn)一步完善，以現(xiàn)有農(nóng)村土地承包合同、證書、臺賬為依據(jù)，參考最新二調(diào)資料，利用確權(quán)專業(yè)公司技術(shù)，實際確認(rèn)承包地農(nóng)戶地畝數(shù)、地塊、空間位置、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明確、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，為解決土地承包經(jīng)營糾紛、維護(hù)農(nóng)民土地承包的各項合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的原始依據(jù)。

（三）健全完善糾紛解決機(jī)制

盡快建立完善鄉(xiāng)、縣級農(nóng)村土地仲裁工作機(jī)構(gòu)，制定與農(nóng)村土地承包法相配套的規(guī)章制度?？h級政府的調(diào)處機(jī)構(gòu)人員少，有的業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，工作原則性不強(qiáng)，不能適應(yīng)新時期調(diào)處工作的要求。為此，各級政府應(yīng)重視加強(qiáng)調(diào)處機(jī)構(gòu)建設(shè)，挑選政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)水平高，責(zé)任心強(qiáng)的干部充實到土地矛盾調(diào)處隊伍，逐步建立有土地管理等多個職能部門參加的綜合性調(diào)處機(jī)構(gòu)。同時，要加強(qiáng)調(diào)處隊伍的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)他們依法行政的觀念和工作責(zé)任感，確保調(diào)處工作依法、高效、有序地進(jìn)行。其次，強(qiáng)化糾紛調(diào)處機(jī)制。按照“屬地管理”和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，對于農(nóng)村土地承包合同糾紛案件，實行主管部門負(fù)責(zé)調(diào)解和屬地管轄、分級負(fù)責(zé)的調(diào)處工作機(jī)制，實行案件調(diào)處責(zé)任制，把排查和調(diào)處任務(wù)落實到單位和個人，對領(lǐng)導(dǎo)采取案件聯(lián)系制度，對工作人員采取包案調(diào)處制度，抓好糾紛的調(diào)處工作。第三，要加大農(nóng)村土地承包合同的調(diào)處和執(zhí)行力度。政府調(diào)解部門、法院、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)解部門相互協(xié)調(diào)配合、形成合力，提高解決農(nóng)村土地承包合同糾紛問題的辦事效率，減少推諉扯皮現(xiàn)象。同時，法院要堅決執(zhí)行已生效的判決、裁定，維護(hù)法律的權(quán)威，讓群眾說理有地方，糾紛得處理，權(quán)益得到維護(hù)，從源頭上減少和遏制群體事件的發(fā)生。要充分利用調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建立信息點，規(guī)定調(diào)解人員發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛苗頭和動向的，要及時上報信息和及時反映到基層調(diào)解組織并進(jìn)行調(diào)解，消除隱患，防止矛盾糾紛擴(kuò)大激化，釀成群體性事件。

（編輯：劉國華）

F323.4

A

1673-9019（2016）21-0024-03

2016-07-01

孫蘭珠，女，甘肅臨洮人，農(nóng)經(jīng)師，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理工作。