曾錚　朱克力

為保證“十三五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀政策思路。“十三五”時(shí)期是中國加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要時(shí)期，應(yīng)該從重塑地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三大主體激勵(lì)出發(fā)，通過推進(jìn)國內(nèi)體制改革釋放經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，通過實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)全球資源配置拓展外部激勵(lì)，以構(gòu)建適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新激勵(lì)機(jī)制。

2007年國際金融危機(jī)以來，中國潛在增長出現(xiàn)了明顯趨勢性下降，加之國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)周期性因素的約束，在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃效應(yīng)減弱之后，2011年以來中國實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率出現(xiàn)了持續(xù)下行的態(tài)勢。在這樣的背景下，中國采用了較為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行需求側(cè)的“微刺激”管理，但經(jīng)濟(jì)下行壓力依然沒有緩解。原因有三：一是傳統(tǒng)優(yōu)勢正在消退，潛在增長明顯下降；二是三駕馬車?yán)ьD疲乏，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下滑；三是總量政策成效不大，后續(xù)施政空間縮窄。

從而，已經(jīng)不能僅僅依靠需求管理來解決當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下滑問題，而應(yīng)從長期持續(xù)健康增長的視角出發(fā)，在繼續(xù)注重需求管理的同時(shí)加大供給管理，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以化解短期需求管理難以解決的結(jié)構(gòu)性問題，既托舉短期經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，又為保持未來中國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長提供重要?jiǎng)恿?。為保證“十三五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀政策思路。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議提出，“要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為政界、學(xué)界和媒體關(guān)注的高頻詞匯。

為什么要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：

供給層面乏力，需求政策失效

2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是“十三五”規(guī)劃編制和思路設(shè)計(jì)的關(guān)鍵時(shí)期。但是，2007年以來的金融危機(jī)以來，我國潛在增長出現(xiàn)了明顯趨勢性下降，加之國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)周期性因素的約束，在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃效應(yīng)減弱之后，2011年以來我國實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率出現(xiàn)了持續(xù)下行的態(tài)勢。在這樣的背景下，我國采用了較為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行需求側(cè)的“微刺激”管理，但經(jīng)濟(jì)下行壓力依然沒有緩解。為了保證“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀政策思路。

—傳統(tǒng)優(yōu)勢正在消退，潛在增長明顯下降。

近年以來，學(xué)界對我國潛在增長率的預(yù)測很多，結(jié)論也不盡相同。比如，對“十三五”時(shí)期我國潛在增長率的預(yù)測有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以保持7%以上的增速，個(gè)別年份可能接近8%；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為可能要掉到6.5%以下，甚至下滑至6%左右甚至更低水平；還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為維持在6.5～7%的增速是有可能的。但是不論預(yù)測的具體數(shù)值如何，其結(jié)論卻是一致的，即我國潛在經(jīng)濟(jì)增長率出現(xiàn)了趨勢性下降態(tài)勢。

事實(shí)上，近年來支撐過去三十多年我國傳統(tǒng)增長動(dòng)力正在加快消退。首先，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口增量正在下降，從前期每年500萬以上降至近年200萬左右，勞動(dòng)力從低效率部門向高效率部門轉(zhuǎn)移的增長效應(yīng)逐步弱化。其次，老齡化導(dǎo)致勞動(dòng)年齡人口絕對量開始下降，2012年到2014年，16～59歲勞動(dòng)年齡人口差不多減少820萬，勞動(dòng)力供需發(fā)生變化，勞動(dòng)力成本上升，低成本的競爭優(yōu)勢逐步轉(zhuǎn)變。同時(shí)，資本回報(bào)率不斷下降，增量資本—產(chǎn)出比率（ICOR）從前期的2～4的水平升至6以上的水平，這意味著每增加一個(gè)單位的GDP要比以前多消耗2～4單位的資本，規(guī)模資本投入的優(yōu)勢也在喪失。此外，隨著我國逐步靠近全球技術(shù)前沿，技術(shù)引進(jìn)對全要素生產(chǎn)率增長的拉動(dòng)效應(yīng)逐步減弱，其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率從過去15%左右的水平降至5%左右的水平，加之要素配置帶動(dòng)全要素生產(chǎn)率提升的能力弱化，全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也從之前的30%以上降至25%左右的水平。由此，從趨勢性因素看，我國潛在增長率正在逐步下滑。

——三駕馬車?yán)ьD疲乏，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下滑。

在趨勢性下降因素之外，全球經(jīng)濟(jì)周期性衰退和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期性緊縮，國內(nèi)外需求都出現(xiàn)了快速收縮，給我國近期經(jīng)濟(jì)增長造成了極大的壓力。從國內(nèi)投資看，從2013年11月開始，我國固定資產(chǎn)投資完成額累積增長速度跌破20%以來，連續(xù)下跌，2015年10月跌至10.2%的水平，未來存在“破10”的可能性。從國內(nèi)消費(fèi)看，2012年以來，我國社會(huì)消費(fèi)品零售總額月度增長跌破了15%，到2015年11月跌至11.2%，雖然總體增速較之投資平穩(wěn)，但是在城鄉(xiāng)居民收入增長較快的情況下，這樣的消費(fèi)水平仍然有提升空間。從外部需求看，2011年以來，我國月度出口總值進(jìn)入波浪式下降渠道，2015年3月份以來連續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長的請款?？梢哉f，拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”出現(xiàn)了同步疲軟的跡象，導(dǎo)致我國實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)了持續(xù)下滑的態(tài)勢。

—總量政策成效不大，后續(xù)施政空間縮窄。

面對我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑的情況，近年來中央政府采取了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大需求管理對熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用，抑制經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)持續(xù)下滑，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長。財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力，2013年開始，我國財(cái)政赤字率一直保持在2%以上的較高水平。同時(shí)，央行也加大了利率和存款準(zhǔn)備金率的下調(diào)，2012年6月開始，連續(xù)8次降息；2011年12月5日開始，對存款準(zhǔn)備金率進(jìn)行了11次下調(diào)。與此同時(shí)，央行還通過SLF、SLO和PLS等工具加大定向?qū)捤闪Χ?，?cái)政也正通過專項(xiàng)債券和PPP模式等形式加大財(cái)政對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的刺激力度，經(jīng)濟(jì)“微刺激”政策已經(jīng)加快落實(shí)。

但是，在政府加大需求管理的同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)并沒有明顯企穩(wěn)的跡象。截到2015年11月，CPI連續(xù)16個(gè)月在2%或以下；PPI連續(xù)45個(gè)月負(fù)增長；PMI從2012年以來就一直在50的“榮枯線”上下徘徊，并且從2015年8月以來一直處于“榮枯線”以下。應(yīng)該說，在政府積極財(cái)政政策，以及穩(wěn)健甚至可以說適度寬松貨幣政策下，我國經(jīng)濟(jì)短期企穩(wěn)的跡象并不明顯，有待進(jìn)一步觀察。

從未來需求管理政策空間看，其余地已經(jīng)相對前兩年明顯縮小。首先，我國近年赤字率均在3%以下，但若把地方政府所有的融資平臺(tái)的債務(wù)都看作赤字積累的結(jié)果，那么這幾年赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了3%的水平，進(jìn)一步赤字的空間尚存，但幅度并不會(huì)太大。與此同時(shí)，目前我國一年期貸款基準(zhǔn)利率下調(diào)至4.35%，一年期存款基準(zhǔn)利率下調(diào)至1.5%，市場對此迅速反應(yīng)，國債到期收益率下降到3%以下，均為10年來的最低點(diǎn)，貨幣政策的操作空間也正在逐步縮窄，進(jìn)一步的降息有可能導(dǎo)致“流動(dòng)性陷阱”的危險(xiǎn)。

正是在這樣的背景下，我們意識(shí)到，不能僅僅依靠需求管理來解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下滑的問題，而應(yīng)該從長期持續(xù)健康增長的視角出發(fā)，在繼續(xù)注重需求管理的同時(shí)加大供給管理，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以化解短期需求管理難以解決的結(jié)構(gòu)性問題，既托舉短期經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，又為保持未來我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長提供重要?jiǎng)恿Α?/p>

正確理解“供給側(cè)改革”的邏輯

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在中國并不是全新話題。改革開放以來的高速增長正是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的結(jié)果，核心是擴(kuò)大地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的激勵(lì)空間，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)中各類角色的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。

可以看到，三十多年改革開放就是一部供給側(cè)改革并帶來行為激勵(lì)的歷史，通過對地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的相關(guān)激勵(lì)，維持市場的主體活力，從而形成經(jīng)濟(jì)增長的主體動(dòng)力。因此，三個(gè)主體的激勵(lì)是中國增長奇跡的重要因素，也是未來中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要機(jī)制。而從未來看，以往以增量改革模式很難繼續(xù)，存量改革與增量改革并舉的模式將成為重點(diǎn)，通過分蛋糕和做蛋糕同步推進(jìn)，才能真正形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)激勵(lì)機(jī)制。

不論是美國供給經(jīng)濟(jì)學(xué)政策還是中國改革開放政策，供給側(cè)管理的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化個(gè)體行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。但是，近年來，中國延續(xù)已久的激勵(lì)機(jī)制出現(xiàn)了趨勢性的弱化。如何重塑地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三大主體行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，成為未來中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯起點(diǎn)。首先，地方政府財(cái)力下降相對事權(quán)增加難平衡，要通過重塑央地關(guān)系推進(jìn)形成地方政府新激勵(lì)機(jī)制；其次，成本高企和市場相對萎縮導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營困難，要通過減稅、放松管制和降低成本推進(jìn)構(gòu)建生產(chǎn)者新激勵(lì)機(jī)制；此外，消費(fèi)成本較高和更高升級(jí)需求難以滿足導(dǎo)致消費(fèi)者剩余被大量擠占，要通過減稅和增加有效供給推進(jìn)建立消費(fèi)者新激勵(lì)機(jī)制。

如今，以需求管理來刺激經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，之所以進(jìn)入瓶頸，原因在于中國現(xiàn)在的問題并不是周期性的經(jīng)濟(jì)失調(diào)，而是生產(chǎn)能力，尤其是創(chuàng)新性、高端的生產(chǎn)能力不足，伴隨著低端產(chǎn)能過剩、資源過度流入低效傳統(tǒng)部門的結(jié)構(gòu)性問題。一味從財(cái)政和貨幣政策進(jìn)行刺激，無法從本質(zhì)上解決該問題，反而會(huì)使問題積累越來越大，風(fēng)險(xiǎn)也隨之增高。加之刺激政策邊際效果遞減，需求管理已趨強(qiáng)弩之末。此番中國政府提出供給側(cè)改革之前，整個(gè)社會(huì)和大眾媒體都深陷在總需求管理的迷霧之中：提到經(jīng)濟(jì)增長，則滿篇不是談?wù)撏顿Y拉動(dòng)、消費(fèi)拉動(dòng)，就是談?wù)摻迪?、降?zhǔn)，在很大程度上造成了經(jīng)濟(jì)增長概念的混亂。實(shí)則，即便以凱恩斯主義視角觀之，也只有在總需求不足，即總需要小于長期總供給時(shí)，進(jìn)行需求管理才是有效的。而在短期內(nèi)，長期總供給線是垂直的，如果它不向右移動(dòng)，那即便將短期總需求提到高于長期總供給，實(shí)際產(chǎn)出最終還是會(huì)回落到潛在產(chǎn)出水平，保持經(jīng)濟(jì)增速自然也就無從談起。

什么是經(jīng)濟(jì)增長？從國內(nèi)生產(chǎn)總值這個(gè)詞的字面意義，可以認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長關(guān)注的是一國在一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)能力的增長。法國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊有句名言：供給創(chuàng)造自己的需求（薩伊定律）。生產(chǎn)能力即潛在產(chǎn)出提高了，長期總供給曲線能夠不斷向右移動(dòng)，那么總需求和國民收入自然就隨之而增長。反之，如果潛在產(chǎn)出不變，則長期來看國民收入也無法增長，即使短期內(nèi)進(jìn)行需求管理提高了實(shí)際產(chǎn)出，最終可能只是轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)能過剩和物價(jià)上升而已。

由此可見，當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的問題，主要在于潛在產(chǎn)出增長乏力。潛在產(chǎn)生面臨的巨大挑戰(zhàn)的一個(gè)具體表現(xiàn)，就是中國經(jīng)濟(jì)增速的不斷下滑，而這個(gè)下滑無法通過大規(guī)模貨幣政策刺激加以解決。開啟另一個(gè)思路，進(jìn)行供給側(cè)改革更合理和應(yīng)時(shí)。汲取美國80年代里根經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)改革可著重關(guān)注以下方面：第一，政府進(jìn)一步簡政放權(quán)減少不必要的行政干預(yù)，從而提升經(jīng)濟(jì)效率和減少市場運(yùn)行的體制成本。第二，國企市場化改革，提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。放開非必要的政府壟斷行業(yè)，為民營資本和國有資本的市場化競爭營造公平環(huán)境。第三，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，增強(qiáng)企業(yè)活力以促進(jìn)商業(yè)創(chuàng)新；同時(shí)增加個(gè)人可支配收入，以促進(jìn)消費(fèi)持續(xù)增長。第四，放開人口生育限制，甚至鼓勵(lì)生育，從而將人口生育率盡量提升至代際更替率的水平。

供給側(cè)改革政策的歷史邏輯：

地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三大主體激勵(lì)

供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革在我國并不是全新的話題。事實(shí)上，改革開放三十年的高速增長正是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的結(jié)果，其核心是擴(kuò)大地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的激勵(lì)空間，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)中各類角色的積極性和創(chuàng)造性，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展。

上世紀(jì)80年代初，我國開始了以商品經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革歷程，促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革政策極大釋放了壓抑已久的個(gè)體激勵(lì)。首先，為了激發(fā)地方各級(jí)政府加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能動(dòng)性，從1980年起，中央逐步改變高度集中的統(tǒng)一收支管理體制，在全國多數(shù)地區(qū)推行財(cái)政包干制，在保證中央財(cái)政收入的前提下，地方超收和支出結(jié)余，都留歸地方支配，地方短收和超支，中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，由地方財(cái)政自求平衡，這大大激勵(lì)了地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱情，是80年代全國經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的重要基礎(chǔ)性制度保障。其次，農(nóng)村責(zé)任承包制激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，國有企業(yè)承包制推進(jìn)了工業(yè)特別是輕工業(yè)的大發(fā)展，放開對城鄉(xiāng)個(gè)體勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的約束推動(dòng)了兩種私營經(jīng)濟(jì)形態(tài)的大發(fā)展，生產(chǎn)者激勵(lì)不斷釋放。此外，在國家鼓勵(lì)輕工業(yè)發(fā)展和流通體制改革的帶動(dòng)下，中國開始走出短缺經(jīng)濟(jì)，雖然仍然保持配給制，但配給的數(shù)量與質(zhì)量有大幅提高，城鄉(xiāng)人民生活大幅提升，消費(fèi)者剩余激勵(lì)得到釋放。

90年代開始，我國加快建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場化改革步伐加快有效挖掘了地方政府、企業(yè)和消費(fèi)者的發(fā)展?jié)摿ΑＪ紫龋?994年分稅制改革雖然在一定程度上削弱了地方財(cái)政實(shí)力，但是隨著土地有償使用規(guī)定的制定和招拍掛制度的成型，在各地房地產(chǎn)初步發(fā)展的情況下，地方土地出讓金大幅增長，成為彌補(bǔ)分稅制造成地方可能財(cái)力下降的重要補(bǔ)充，也對地方大力推進(jìn)工業(yè)化和城市化提供了制度激勵(lì)。其次，國有企業(yè)改革緩解了企業(yè)經(jīng)營困境，加之對非公經(jīng)濟(jì)政策的不斷放開，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，生產(chǎn)者激勵(lì)機(jī)制得以進(jìn)一步健全。

此外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國有效供給能力顯著增強(qiáng)，長期存在的短缺狀態(tài)宣告結(jié)束，社會(huì)商品大為豐富，由“賣方市場”進(jìn)入了“買方市場”，配給制逐步取消，消費(fèi)者剩余得到極大改善，消費(fèi)出現(xiàn)大幅增長的趨勢。

2000年以來，我國借助加入世界貿(mào)易組織倒逼改革，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，內(nèi)部改革和對外開放顯著增強(qiáng)了對地方政府作為和對市場主體激勵(lì)的動(dòng)力機(jī)制。首先，土地有償使用和招拍掛制度繼續(xù)實(shí)施，在住房貨幣化改革推動(dòng)下，全國地方政府土地出讓金量增長非常迅速，加之2005年之后地方融資平臺(tái)的急劇擴(kuò)張，在地方社會(huì)性事務(wù)支出不斷增長的情況下，保障了地方財(cái)政的可持續(xù)性，維持了地方政府的激勵(lì)。其次，入市給我國企業(yè)帶來了更大的海外市場，降低了企業(yè)技術(shù)引進(jìn)和資本引進(jìn)的成本，生產(chǎn)者激勵(lì)得到了極大強(qiáng)化。此外，加入世界貿(mào)易組織和商品市場化改革，極大豐富了國內(nèi)商品市場，我國進(jìn)入了相對過剩的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，買方市場占主導(dǎo)地位的市場格局進(jìn)一步得到確立，極大增加了消費(fèi)者剩余，消費(fèi)者激勵(lì)持續(xù)強(qiáng)化，消費(fèi)升級(jí)步伐也逐步加快。

由此，我們可以看到，三十年改革開放就是一部供給側(cè)改革并帶來行為激勵(lì)的歷史，通過對地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的相關(guān)激勵(lì)，維持市場的主體活力，從而形成經(jīng)濟(jì)增長的主體動(dòng)力。因此，三個(gè)主體的激勵(lì)是我國增長奇跡的重要因素，也是未來我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要機(jī)制。而從未來來看，以往以增量改革的模式很難繼續(xù)，存量改革與增量改革并舉的模式將成為重點(diǎn)，通過分蛋糕和做蛋糕同步推進(jìn)，才能真正形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)激勵(lì)機(jī)制。

供給側(cè)改革政策未來方向：

釋放地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三重激勵(lì)

不論是美國供給經(jīng)濟(jì)學(xué)政策還是我國改革開放政策，供給側(cè)管理的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化個(gè)體行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。但是，近年來，我國延續(xù)已久的激勵(lì)機(jī)制出現(xiàn)了趨勢性的弱化。如何重塑地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三大主體行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，成為未來我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的邏輯起點(diǎn)。

首先，地方政府財(cái)力下降相對事權(quán)增加難平衡，要通過重塑央地關(guān)系推進(jìn)形成地方政府新激勵(lì)機(jī)制。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重下降，已由從分稅制改革前的70%左右驟降到50%以下。加之，地方政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相匹配的事權(quán)，使得本已拮據(jù)的地方財(cái)政非常困難。之前一段時(shí)間，由于土地價(jià)格上漲帶來的土地出讓金增長以及地方融資平臺(tái)的運(yùn)營，地方整體財(cái)政還較為寬松。近年來，一方面土地出讓金雖然仍有增長，但動(dòng)拆遷成本不斷升高，可用于社會(huì)福利事業(yè)等政府支出的部分越來越少，而“營改增”之后地方稅源也有所減少；另一方面由于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，中央對融資平臺(tái)進(jìn)行了管控，維持地方收入重要的來源出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，全國地方政府財(cái)政收入顯著放緩，有些省份甚至出現(xiàn)了負(fù)增長，給地方財(cái)政造成了巨大壓力。在這樣的條件下，過去一段時(shí)期的制度框架很難保障現(xiàn)有的地方財(cái)政可持續(xù)性，應(yīng)該通過財(cái)稅體制改革加快形成新的央地關(guān)系，以形成新的有效激勵(lì)機(jī)制。

其次，成本高企和市場相對萎縮導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營困難，要通過減稅、放松管制和降低成本推進(jìn)構(gòu)建生產(chǎn)者新激勵(lì)機(jī)制。近年來，我國企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本大幅提高，并在周期性衰退因素的共同影響下，企業(yè)利潤持續(xù)走低。與此同時(shí)，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政審批仍然管理較為嚴(yán)格，一些行業(yè)存在壟斷性產(chǎn)業(yè)政策，加之服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)γ耖g資本放開程度不高，民間資本很難進(jìn)入一些本質(zhì)上的競爭性領(lǐng)域，不利于資源的有效配置，也不利于發(fā)揮民間資本的重要作用。此外，我國宏觀稅負(fù)仍然較高，除了正規(guī)稅收外，大量地方政府的費(fèi)稅以及各類基金給企業(yè)造成了巨大負(fù)擔(dān)，如不根除，可能影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的正常生產(chǎn)與經(jīng)營。由此，在我國生產(chǎn)成本趨勢性上升的情況下，一些制度性成本與管制對生產(chǎn)者開始形成較大的制約，應(yīng)該通過減稅等方式降低企業(yè)成本，并盡快推進(jìn)國有企業(yè)改革，同時(shí)放松產(chǎn)業(yè)管制，形成新的生產(chǎn)者激勵(lì)機(jī)制。

此外，消費(fèi)成本較高和更高升級(jí)需求難以滿足導(dǎo)致消費(fèi)者剩余被大量擠占，要通過減稅和增加有效供給推進(jìn)建立消費(fèi)者新激勵(lì)機(jī)制。我國消費(fèi)整體已經(jīng)完成從生存型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，正在向享受型邁進(jìn)，模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全、通過創(chuàng)新供給激活需求的重要性顯著上升，消費(fèi)升級(jí)正在加速展開。我國現(xiàn)有生產(chǎn)以及制度模式能較好的滿足發(fā)展型的消費(fèi)方式，但難以適應(yīng)享受型消費(fèi)升級(jí)的需要。比如，我國奢侈品品牌價(jià)值和生產(chǎn)工藝難以滿足高端消費(fèi)需求，但進(jìn)口奢侈品關(guān)稅太重，導(dǎo)致國民大量海外消費(fèi)，極大擠壓了消費(fèi)者剩余。與此同時(shí)，我國消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅收仍然較高，不利于國內(nèi)消費(fèi)升級(jí)的需要。因此，必須加快減稅和提高有效供給，促進(jìn)我國消費(fèi)升級(jí)，不斷提升消費(fèi)者剩余水平，創(chuàng)造新型消費(fèi)的激勵(lì)機(jī)制。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，

培育新供給新動(dòng)力

要想如期完成“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，保持經(jīng)濟(jì)中高速增長和全面建成小康社會(huì)，中國需要培育新的增長動(dòng)力和源泉。國務(wù)院2015年11月發(fā)布的《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用 加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》提出，讓新消費(fèi)引領(lǐng)和催生新投資、新供給，并形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。進(jìn)一步說，就是促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以滿足服務(wù)消費(fèi)、信息消費(fèi)、綠色消費(fèi)、品質(zhì)消費(fèi)、農(nóng)村消費(fèi)等新消費(fèi)需求；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，淘汰落后產(chǎn)能和僵尸企業(yè)，從需求和供給兩側(cè)同時(shí)發(fā)力，提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和增長潛力。

以網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)為例。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，以及傳統(tǒng)出租行業(yè)無法滿足居民外出打車需求的矛盾激發(fā)，網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)這種新商業(yè)模式應(yīng)運(yùn)而生。通過在線平臺(tái)的資源調(diào)配和私家車主的接入，在很大程度上彌補(bǔ)了原來管制市場的供給不足。政府在管理過程中需盡量減少對這種服務(wù)模式的創(chuàng)新添加過重的行政管制，而要鼓勵(lì)市場來發(fā)揮資源配置的決定性作用，以創(chuàng)新供給來滿足新的需求，從而提升經(jīng)濟(jì)效率。

在新消費(fèi)的目標(biāo)函數(shù)下，供給側(cè)改革，就是促進(jìn)資本、勞動(dòng)力等資源流動(dòng)到最有生產(chǎn)力和創(chuàng)新力的部門，從而不斷煥發(fā)市場活力、發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。供給側(cè)改革不是加大政府對供給的計(jì)劃和管制，而是進(jìn)一步簡政放權(quán)，讓市場和民營資本發(fā)揮更多主動(dòng)性與創(chuàng)新性，增加供給的活力和質(zhì)量。

以此為出發(fā)點(diǎn)，中國未來經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能，主要包括：對內(nèi)深化供給側(cè)改革，以激活中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力；對外深入挖掘“一帶一路”等協(xié)同效應(yīng)，以加強(qiáng)國際產(chǎn)能合作；大力鼓勵(lì)創(chuàng)新，以法治保障創(chuàng)新創(chuàng)造，使創(chuàng)新真正成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展之源。其中，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，立足于“市場決定”和新常態(tài)的宏觀經(jīng)濟(jì)大邏輯，在“雙創(chuàng)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“中國制造2025”等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)層面的戰(zhàn)略矩陣下，蓄勢發(fā)力，持續(xù)激發(fā)企業(yè)家精神和萬眾創(chuàng)新偉力，方可順利實(shí)現(xiàn)要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四大戰(zhàn)略構(gòu)建新的激勵(lì)機(jī)制

具體而言，“十三五”時(shí)期是中國加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要時(shí)期，應(yīng)該從重塑地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三大主體激勵(lì)出發(fā)，通過推進(jìn)國內(nèi)體制改革釋放經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，通過實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)全球資源配置拓展外部激勵(lì)，以構(gòu)建適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新激勵(lì)機(jī)制。

—穩(wěn)步實(shí)施財(cái)稅改革，加大實(shí)質(zhì)性減稅力度，構(gòu)建新型央地關(guān)系。

財(cái)稅改革是要使利益在政府與市場之間以及中央與地方之間重新調(diào)整，它不但是中國深化改革的重頭戲和關(guān)鍵點(diǎn)，也是形成良好市場主體行為激勵(lì)的重點(diǎn)。應(yīng)該通過財(cái)稅體制健全、加大結(jié)構(gòu)性減稅力度以及調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，全面釋放地方政府、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的有效激勵(lì)。首先，應(yīng)該加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快形成有利于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益和有效供給、有利于建設(shè)公平統(tǒng)一市場、有利于基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)稅體制機(jī)制。其次，要加大實(shí)質(zhì)性減稅力度，在進(jìn)一步推進(jìn)“營改增”稅制改革的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣應(yīng)用產(chǎn)業(yè)范圍，降低小額納稅人降低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施更大范圍的定向減稅，推進(jìn)消費(fèi)稅調(diào)整，降低企業(yè)和消費(fèi)者成本負(fù)擔(dān)，并強(qiáng)化稅收引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用。此外，應(yīng)加快形成新的央地財(cái)稅關(guān)系，逐步推進(jìn)中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例；同時(shí)，培育財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等地方主體稅種，調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性和自主性。

—積極推進(jìn)放松管制，有效促進(jìn)簡政放權(quán)，加快國企和壟斷性行業(yè)改革。

中國政府與市場的關(guān)系邊界仍然比較模糊，政府對市場的干預(yù)還比較多。應(yīng)該從加快政府自身改革和市場化改革的思路出發(fā)，加快放松市場管制，降低產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘，減少或取消增加政府和企業(yè)成本的審批環(huán)節(jié)，并加快國有企業(yè)和壟斷性行業(yè)改革，使民營資本有更多的發(fā)展空間，切實(shí)釋放民間資本市場參與的動(dòng)力與活力。首先，要放松降低對服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入門檻，盡快放開科技、互聯(lián)網(wǎng)和信息、文化教育、金融、商務(wù)和旅游、健康醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制，有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，放開會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制。其次，要加快推進(jìn)簡政放權(quán)，繼續(xù)取消行政審批事項(xiàng)，徹底取消非行政許可審批類別，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)能自主決策、市場能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)都交給企業(yè)和市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；大力簡化投資審批，實(shí)現(xiàn)“三證合一”、“一照一碼”，全面清理并取消收費(fèi)項(xiàng)目和資質(zhì)資格認(rèn)定。此外，要加快國企和壟斷性行業(yè)改革，鼓勵(lì)非國有資本投資主體參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營管理，在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目；放開自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)，建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境。

—拓展產(chǎn)業(yè)與區(qū)域投資，鼓勵(lì)政府社會(huì)資本合作，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

要釋放主體行動(dòng)激勵(lì)，除了盤活存量之外，更為重要的是提供增量?！笆濉睍r(shí)期，從釋放激勵(lì)的角度出發(fā)，應(yīng)該加快培育新的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域增長空間，加快政府與社會(huì)資本合作，同時(shí)促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在增量上做足文章。首先，要加快產(chǎn)業(yè)新空間和區(qū)域新極點(diǎn)的培育，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動(dòng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造新的有效供給；形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群，發(fā)展一批中心城市，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長新極點(diǎn)。其次，要加快推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），使社會(huì)資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)，特別是公共設(shè)施運(yùn)營與公共服務(wù)提供領(lǐng)域，拓展社會(huì)資本的投資空間，增加公共物品和公共服務(wù)提供。此外，還應(yīng)以國有企業(yè)改革為契機(jī)，大力推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在更加寬松的政策條件下為企業(yè)拓展發(fā)展領(lǐng)域提供重要條件。

—實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，加強(qiáng)全球資源配置能力，開拓對外開放新空間。

中國已經(jīng)逐步進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，國內(nèi)市場空間對于傳統(tǒng)企業(yè)來說增量有限，亟需拓展海外市場；而隨著中國企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)力不斷增強(qiáng)，需要在全球進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)和資源配置。在消費(fèi)者層面，隨著中國收入的不斷增長，消費(fèi)者開始要求更為多樣和級(jí)別更高的消費(fèi)模式。為此，要通過“一帶一路”戰(zhàn)略和加快推進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)體建設(shè)，推進(jìn)雙向開放，促進(jìn)國內(nèi)國際要素有序流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，切實(shí)為企業(yè)提供外部空間激勵(lì)和為消費(fèi)者創(chuàng)造消費(fèi)激勵(lì)。首先，要重點(diǎn)“一帶一路”建設(shè)，以企業(yè)為主體，實(shí)行市場化運(yùn)作，推進(jìn)同有關(guān)國家和地區(qū)多領(lǐng)域互利共贏的務(wù)實(shí)合作，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和國際大通道建設(shè)，強(qiáng)化對外產(chǎn)能合作，加強(qiáng)對外能源資源合作，與各國共同重塑新的全球產(chǎn)業(yè)鏈，打造陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向開放的全面開放新格局。其次，要實(shí)施“優(yōu)進(jìn)優(yōu)出”戰(zhàn)略，培育有全球影響力的先進(jìn)制造基地和經(jīng)濟(jì)區(qū)，提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平，加快對外貿(mào)易優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，向全球擴(kuò)大市場開放。此外，要積極構(gòu)建更為開放的新體制，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，健全有利于合作共贏并同國際貿(mào)易投資規(guī)則相適應(yīng)的體制機(jī)制，建立便利跨境電子商務(wù)等新型貿(mào)易方式的體制，健全服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)體系，擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放機(jī)制，簽署高標(biāo)準(zhǔn)雙邊投資協(xié)定、司法協(xié)助協(xié)定；提高自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量，并在更大范圍推廣復(fù)制。

（作者：曾錚為國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院專家；朱克力為智石經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長、研究員）