■ 文 / 農業(yè)部農村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站課題組

新常態(tài)下促進農民合作社健康發(fā)展研究報告（二）

■ 文 / 農業(yè)部農村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站課題組

（上接2016年11期45頁）

二、引導農民合作社發(fā)展的新舉措

《農民專業(yè)合作社法》實施十年來，各地各部門依法履職，牢固樹立發(fā)展新理念，堅持合作社規(guī)范運行、創(chuàng)新發(fā)展兩手抓兩促進，充分發(fā)揮職能作用，加強協(xié)同配合，在指導扶持服務農民合作社建設與發(fā)展方面進行了卓有成效的探索。

（一）堅持開放理念，引導合作社多元發(fā)展

開放是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，農民合作社事業(yè)發(fā)展秉承開放理念，實現(xiàn)在組織類型、產(chǎn)業(yè)領域和要素內容上的多元化發(fā)展，提升內在活力。一是大力發(fā)展聯(lián)合社。農業(yè)部與國家工商總局聯(lián)合下發(fā)做好合作社登記管理工作意見，明確聯(lián)合社登記管理事項。14個省（區(qū)、市）的地方性法規(guī)也對聯(lián)合社作出具體規(guī)定。各地積極引導合作社在自愿互利基礎上采取共同出資、共創(chuàng)品牌、共享利益等方式，組建合作社聯(lián)合社。目前全國有聯(lián)合社7200多家，涵蓋合作社9.4萬多家，帶動農戶超過560萬戶。安徽、甘肅等省份還成立了省級合作社聯(lián)合社。二是穩(wěn)妥開展合作社內部信用合作。農業(yè)部配合銀監(jiān)會下發(fā)專門通知，要求加強合作社信用合作監(jiān)管、推動地方落實監(jiān)管指導職責，引導合作社規(guī)范有序開展信用合作。14個?。▍^(qū)、市）的合作社地方性法規(guī)明確規(guī)定合作社可以開展信用合作業(yè)務，江蘇、遼寧、安徽等地制定了開展信用合作的指導意見或管理辦法。經(jīng)國務院同意，山東省開展了合作社信用合作試點，截至2016年7月末，全省有86個縣（市、區(qū)）的172家合作社獲得信用互助業(yè)務試點資格，參與成員（包括法人成員）1.4萬多戶，65家試點合作社開展了信用互助業(yè)務，累計發(fā)生互助業(yè)務1085筆，互助金額3726.6萬元。目前全國2000多家合作社開展信用合作。三是引導發(fā)展股份合作社。農業(yè)部從2015年起在黑龍江、江蘇等7個?。ㄊ校└鬟x擇1個縣（市、區(qū)）開展土地經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點，探索多元入股載體、合理運行機制和政策創(chuàng)設。江蘇、浙江在合作社地方法規(guī)中賦予了土地股份合作社法律地位，黑龍江、四川、安徽、河北、湖北等地也積極開展了土地入股合作社、組建土地股份合作社等方面的探索。據(jù)農業(yè)部門統(tǒng)計，截至2015年底，全國已有8.52萬家土地股份合作社，林地林木股份合作社超過4000家。四川、浙江等地以土地流轉后富余勞動力組建勞務合作社，農民以房屋、廠房入股組建物業(yè)合作社。江蘇省將農民從事與農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務有關的物業(yè)經(jīng)營、勞務合作、資金互助、消費合作等納入合作社地方條例適用范圍，為各類合作社參與市場活動提供法律保障。江蘇、浙江等結合農村集體產(chǎn)權制度改革組建社區(qū)股份合作社，目前，江蘇省經(jīng)工商登記的農村社區(qū)股份合作社達到3620家，浙江省農村股份經(jīng)濟合作社29489家。

（二）強化督促監(jiān)管，促進合作社規(guī)范有序發(fā)展

新常態(tài)下的農民合作社，健康發(fā)展是第一要務。農業(yè)部門以引導合作社依法依章辦事為核心，把規(guī)范化建設貫穿指導合作社發(fā)展的全過程。一是創(chuàng)新推進合作社規(guī)范發(fā)展工作機制。2013年7月，國務院批準成立了全國農民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會議，農業(yè)部牽頭，發(fā)展改革委、財政部等職能部門共同組成。全國聯(lián)席會議的建立，通過統(tǒng)籌協(xié)調部署支持合作社的重點工作，創(chuàng)新了推進合作社發(fā)展的工作機制，形成了支持合作社發(fā)展的部門合力。二是出臺規(guī)范化文件。2014年，全國聯(lián)席會議九部門聯(lián)合下發(fā)了《關于引導和促進農民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，明確了合作社規(guī)范發(fā)展的目標要求、重點任務和主要措施，成為合作社規(guī)范化建設的綱領性文件。農業(yè)部開展了重點督查，指導督促合作社規(guī)范建設舉措真正落地。湖北、江蘇、重慶等15個省份制定了推動合作社規(guī)范發(fā)展的具體意見，為合作社規(guī)范發(fā)展提供了制度遵循。三是開展示范社評定監(jiān)測。全國聯(lián)席會議九部門聯(lián)合下發(fā)了國家示范社評定及監(jiān)測暫行辦法，實行國家示范社兩年一評定、兩年一監(jiān)測，確保了國家示范社的整體素質和品牌形象。指導各地因地制宜開展示范社創(chuàng)建，山西、遼寧要求省市縣級示范社監(jiān)測不達標的絕不通過，江蘇、浙江創(chuàng)建合作社規(guī)范化建設整體推進縣，把進入規(guī)范化合作社名錄作為合作社獲得財政扶持的前提，引導合作社提高規(guī)范運行的主動性。目前，國家示范社達7000家，72名合作社理事長被評為2015年全國勞動模范和先進工作者，14名合作社理事長當選為十八大黨代表，21名合作社理事長當選為十二屆全國人大代表或政協(xié)委員，2013年以來已先后有9名合作社理事長榮獲全國“五四青年”榮譽獎章，樹立起了一批可學可看可比的先進典型。四是督促合作社年報公示。國家工商總局實行將合作社年報公示登記管理，促進信息公開透明，將未按時報送年度報告的合作社列入經(jīng)營異常名錄。農業(yè)部及時通報各地經(jīng)營異常合作社情況，督促各地指導合作社按時報送年度報告，將年報公示列入國家示范社評定監(jiān)測標準。江蘇省按照“依法監(jiān)管、規(guī)范有序、應報盡報”的原則，將每年4月份定為合作社年度報告公示服務月。五是加強排查整頓。各地加強對不規(guī)范和涉嫌違法合作社的清理整頓，安徽、浙江部分縣（市、區(qū)）鼓勵合作社主動注銷，由政府承擔合作社注銷費用。河北排查長期不經(jīng)營和涉嫌非法集資違規(guī)經(jīng)營合作社，注銷39家合作社。山西、山東、江西等地排查合作社非法集資風險情況，僅江西就派出1610人排查了103個縣（市、區(qū)）的22726家合作社。六是規(guī)范財政項目實施。各地對承擔財政項目的合作社加強指導，及時糾正項目實施中存在的問題。海南集中審核清理涉及合作社的財政扶持資金，整改涉及253家合作社，追繳違規(guī)合作社專項資金525萬元，將不整改或整改不到位的合作社列入黑名單，5年內不得享受財政扶持。江蘇省檢察部門強化涉農項目檢查和合作社規(guī)范運行，對個別合作社理事長因財政資金未量化到成員、涉嫌貪污侵占財政資金的，依法追究責任。

（三）健全指導服務，幫助合作社做大做強

各地各部門切實轉變職能、改進作風，深入基層幫助合作社解決發(fā)展難題。指導財務管理，黑龍江五大連池市合作社會計代記賬服務中心在經(jīng)管部門指導下，為全市1/5的合作社代理會計業(yè)務工作，每年提供超過1500次的咨詢服務。海南屯昌縣成立合作社聯(lián)合會，聘請專業(yè)財務人員為成員合作社統(tǒng)一做賬，規(guī)范財務管理。建立合作社大數(shù)據(jù)。農業(yè)部建立了國家示范社管理與監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)國家示范社信息化管理。海南建立全省合作社信息管理系統(tǒng)，通過集中采集和電話采集錄入6300多家合作社。面對面指導服務，河南、福建、甘肅、青海等地開展了“千人帶萬社”“專家一對一”“部門定點幫扶”等活動，組織機關干部、農業(yè)專家與合作社結對幫扶。福建利用省應急視頻會商指揮系統(tǒng)和農村黨員干部現(xiàn)代遠程教育系統(tǒng)，邀請農業(yè)專家、農技人員為農民授課并答疑解惑。創(chuàng)新組織機構，北京、江蘇、安徽、湖北、遼寧等地成立了合作社指導服務中心，為合作社提供全方位多層次服務。北京市成立了農聯(lián)服務中心，宣傳合作社建設成果，展示和銷售合作社名特優(yōu)農產(chǎn)品。

（四）創(chuàng)新財政支持，增強合作社發(fā)展實力

新常態(tài)下充分運用市場機制，創(chuàng)新財政支農機制和支持方式，從給項目給資金的“輸血式”投入轉化為搭平臺建機制的“造血式”扶持，發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動金融和社會資本支持合作社發(fā)展。一是建立信貸擔保體系。農業(yè)部2014年—2016年在8?。ㄊ校╅_展合作社貸款擔保保費補助試點，鼓勵擔保公司為合作社提供貸款擔保，創(chuàng)新財政支農機制，放大財政支農政策效應，有力撬動了金融資本支持合作社，為支持新型農業(yè)經(jīng)營主體做大做強，探索建立政策性農業(yè)信貸擔保體系的新路子奠定了扎實基礎。2014年—2015年，試點為合作社提供貸款擔保340筆，總擔保金額6.83億元，平均每筆貸款200萬元，擔保貸款放大比例高達1 : 38.2；試點地區(qū)合作社繳納擔保費率普遍下降約2個百分點，重慶等地參與試點項目的合作社綜合融資成本降低25.9%。2016年，財政部、農業(yè)部、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于財政支持建立農業(yè)信貸擔保體系的指導意見》，以建立健全省級農業(yè)信貸擔保體系為重點，為農業(yè)尤其是糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體提供信貸擔保服務。二是建立貸款風險補償機制。開展政銀合作，設立合作社貸款風險基金與投資基金，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用撬動金融資本。江蘇設立總規(guī)模1.85億元的融資風險補償基金，與農行江蘇分行、郵儲銀行江蘇分行等5家銀行合作，累計放貸13.07億元。上海2015年對近400家具有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力和規(guī)模、運行規(guī)范的合作社給予貸款貼息和擔保費扶持。廣東創(chuàng)新“政銀?！蹦Ｊ剑?014年—2015年投入1.5億元，為貸款合作社全額補貼保費、補貼50%的貸款利息及設立超賠資金，扶持示范社開展關鍵項目。湖北枝江開展“政銀?！痹圏c，通過組建聯(lián)合社、風險補償基金與合作銀行構建“合作社+金融”服務體系，為316家合作社等新型經(jīng)營主體提供貸款4.65億元，有效貸款需求滿足率達81.12%；通過實行基準利率、減免擔保費、保險保費補貼等降低貸款成本，新型農業(yè)經(jīng)營主體涉農貸款年均利率5.85%，累計節(jié)約融資成本1400多萬元。三是開展信用體系建設。浙江省建立合作社信用評價指標體系，開展合作社評信用信工作，近三年分別評定6256家、6517家、8960家。

（五）強化人才培養(yǎng)，提供合作社發(fā)展的智力支持

合作社發(fā)展是第一要務，人才是第一資源。中央高度重視合作社人才隊伍建設，各地各部門完善人才政策，加強農民合作社帶頭人培養(yǎng)，積極開展職業(yè)培訓和學歷教育，吸引中青年骨干參與合作社發(fā)展事業(yè)。一是鼓勵返鄉(xiāng)人員領辦創(chuàng)辦合作社。《國務院辦公廳關于深入推行科技特派員制度的若干意見》支持科技特派員創(chuàng)辦、領辦、協(xié)辦專業(yè)合作社，圍繞農業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈開展服務。農業(yè)部會同有關部門先后實施了推進農民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新行動計劃、農村青年創(chuàng)業(yè)富民行動、農民工開發(fā)農業(yè)農村資源返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動計劃，共同支持返鄉(xiāng)農民工、退伍軍人、農村青年等以合作社為平臺開展農業(yè)領域的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。二是加大培訓力度。2015年，中央財政投入職業(yè)農民培訓經(jīng)費11億元，培育了包括合作社骨干人才在內的約100萬新型職業(yè)農民。各地科學設置培訓課程，拓展了電子商務、物聯(lián)網(wǎng)、品牌創(chuàng)建等培訓內容，2015年培訓合作社理事長28.7萬人次。天津市實施合作社負責人、財會人員和輔導員三年免費培訓行動計劃，自2015年起用3年時間對市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級共400名合作社輔導員進行系統(tǒng)綜合培訓，對工商登記成員戶數(shù)50名以上的合作社負責人和財會人員輪訓一遍。江蘇、湖南等還把合作社培訓課堂辦到了臺灣，拓寬了合作社視野，促進了兩地合作社互動交流。三是加強學歷教育。一些高校開設合作社學院或合作社管理方向，為合作社事業(yè)培養(yǎng)人才。青島農業(yè)大學開設合作社學院，探索合作社本科專業(yè)辦學和聯(lián)合培養(yǎng)模式。福建省依托福建農林大學等14所農業(yè)院校，每年選送1.2萬名青壯年農民免費參加大中專學歷教育和農業(yè)職業(yè)技能培訓，其中大部分是合作社帶頭人。四是支持高校畢業(yè)生進入合作社。自2006年起，人社部、中組部、財政部、農業(yè)部等八部門組織實施了高校畢業(yè)生“三支一扶”計劃，截至2015年底，累積選拔27.6萬名高校畢業(yè)生到基層從事支農、支教、支醫(yī)和扶貧服務，其中支農服務9.3萬名，第三輪（2016年—2020年）“三支一扶”計劃提出積極拓展農村合作經(jīng)濟等領域服務崗位。北京、上海等地把合作社理事長助理納入大學生村官、“三支一扶”人才計劃，幫助合作社引進亟需人才。浙江省對在合作社工作的大學生給予專業(yè)技術資格評價、人事檔案保管、集體戶口辦理、村官聘期滿后就業(yè)等方面支持傾斜，每年安排500個示范社就業(yè)崗位用于高校招聘，招聘的大學生由省財政給予連續(xù)兩年經(jīng)費補助。山東濰坊對大學生領辦合作社的，一次性獎勵最低1.5萬元的創(chuàng)業(yè)補貼，每提供一個就業(yè)崗位補貼2500元。

（六）引導培育新業(yè)態(tài)，集聚合作社發(fā)展新動能

以市場需求為導向，支持合作社發(fā)展新業(yè)態(tài)，幫助合作社在一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局下獲得新空間。一是增強加工能力。農業(yè)部會同財政部支持合作社提高農產(chǎn)品初加工發(fā)展水平，2015年安排建設資金近4.5億元，合作社增加初加工能力48萬噸。浙江省落實設施農用地、加工項目扶持，不斷引導拓展加工能力，全省近3萬家合作社開展加工服務，其中713家創(chuàng)辦加工實體。二是發(fā)展休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游。四川省通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游合作社解決單戶經(jīng)營規(guī)模小、實力弱、水平低等問題，藏區(qū)阿壩州理縣丘地村成立旅游合作社，在五年內收入翻了兩番。北京、安徽、廣東等地依托合作社發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，合作社在觀光采摘、科普教育、休閑娛樂等領域開拓了發(fā)展空間。三是促進產(chǎn)業(yè)結構調整。一些地方通過政策引導合作社調整產(chǎn)業(yè)結構，發(fā)展資源節(jié)約、綠色生態(tài)的農產(chǎn)品生產(chǎn)。北京通州區(qū)連續(xù)兩年累計投入1140萬元扶持合作社新業(yè)態(tài)，引導合作社退出低產(chǎn)能、高消耗的產(chǎn)品生產(chǎn)，發(fā)展節(jié)水農業(yè)。四是發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”。陜西每年確定100家合作社開展農社對接與電子商務試點，推動合作社電子商務模式創(chuàng)新。上海推進農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)區(qū)域試驗工程，構建農業(yè)物聯(lián)網(wǎng)云平臺，帶動合作社在標準化種植、信息化管理和安全追溯等方面加快轉型升級。

在肯定發(fā)展成效的同時，合作社面臨的困難與挑戰(zhàn)同樣不能忽視。由于合作社已經(jīng)深度融入經(jīng)濟社會發(fā)展之中，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，受農業(yè)生產(chǎn)結構失衡、農業(yè)資源偏緊、生態(tài)環(huán)境惡化、農村勞動力結構變化、農業(yè)比較效益低等影響，合作社生產(chǎn)經(jīng)營中的困難依然較多。就自身而言，合作社仍處于發(fā)展的初期階段，總體數(shù)量增長快但質量不高、單體分布地域廣但規(guī)模偏小、有基本制度但規(guī)范不夠。合作社發(fā)展正處在爬坡邁坎的關鍵時期，一方面要了解和把握全球合作社發(fā)展的變化和趨勢，避免走彎路；一方面亟需政府“扶上馬、送一程”，幫助其走出“成長的煩惱”。（待續(xù)）