文/萬川

理順個人收入分配關(guān)系需要法制手段

文/萬川

導(dǎo) 讀

個人收入分配制度是對社會財富在全體國民中進(jìn)行的分配和再分配，讓廣大人民群眾積極參與個人收入分配立法是理所當(dāng)然的。我國是社會主義國家，一切權(quán)利屬于人民，個人收入分配立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)廣大人民群眾的意志和要求，維護(hù)全體公民的合法權(quán)益。

近年來，無論是統(tǒng)計數(shù)據(jù)還是居民個體感受，都在一定程度上表明我國現(xiàn)階段的收入分配秩序較為混亂。這種混亂易遭致社會怨氣，也危及社會穩(wěn)定。理順個人收入分配關(guān)系，常用的手段主要是經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法制手段。經(jīng)濟(jì)手段的功能是做大蛋糕，即通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多的財富，從而使每個人能分配到更多的財富。顯然，它主要屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，與作為分配環(huán)節(jié)的“分蛋糕”是兩個完全不同的范疇。用行政手段調(diào)整個人收入分配關(guān)系，在計劃經(jīng)濟(jì)時代具有合理性，但在市場經(jīng)濟(jì)時代則具有難以克服的局限性。法制手段體現(xiàn)的是國家意志，對全體公民具有普遍的強(qiáng)制性和約束力，并且具有規(guī)范性和穩(wěn)定性等特點(diǎn)，因而能成為理順個人收入分配關(guān)系的重要手段。但是，在如何運(yùn)用法制手段理順個人收入分配關(guān)系的問題上，不少人還存在一些模糊認(rèn)識，需要加以澄清。

個人收入分配法不僅僅只是工資法

談到用法制手段理順個人收入分配關(guān)系，很多人會想到工資立法。但是，個人收入分配法絕不僅僅只是工資法。個人收入分配制度既包括工資制度，又包括福利制度，還包括社會保障制度。因此，完善的個人收入分配法，應(yīng)涵蓋工資、福利和社會保障等與個人收入相關(guān)的各個方面。

近30年來，我國分別在1985年、1993年、2006年進(jìn)行了三次全國性工資制度改革。1985年的改革，主要是企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度相互脫鉤。1993年的改革，主要是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制。2006年的改革，主要是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行不同的工資制度。三次工資制度改革都是由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，批準(zhǔn)國務(wù)院制定的工資制度改革方案，再由人事部、財政部頒布工資制度改革方案的具體實(shí)施辦法。涉及全國城鄉(xiāng)居民利益的工資收入分配關(guān)系，就是靠這些政策性的指導(dǎo)意見進(jìn)行調(diào)整。福利、社會保障等有關(guān)個人收入分配方面的法律關(guān)系，由許多分散的法律法規(guī)和部門規(guī)章調(diào)整。工資、福利和社會保障以外的個人收入分配，不少尚處于無法可依的狀態(tài)。由于法制不健全，各地自行出臺一些津貼、補(bǔ)貼政策，不斷打破全國個人收入分配制度的平衡。由于這些“土政策”見不得陽光，所以既不在網(wǎng)上公布，又不對外提供查詢，僅靠口頭傳達(dá)，引發(fā)一些普通民眾的不解和不滿情緒。

從理論上說，現(xiàn)有起草個人收入分配政策、法規(guī)的國務(wù)院及其相關(guān)部委，并沒有覆蓋人大、法院、檢察院、軍隊(duì)等單位的管轄權(quán)。涉及全體國民利益的個人收入分配，如果由沒有相應(yīng)管轄權(quán)的部門來主導(dǎo)政策制定和立法，其合理性就值得懷疑。我國《憲法》規(guī)定：全國人大及其常委會有權(quán)制定和修改法律。我國《立法法》規(guī)定：全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)；對非國有財產(chǎn)的征收、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收基本制度，只能制定法律。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，個人收入分配制度事關(guān)全民福祉，屬于基本經(jīng)濟(jì)制度范疇，理應(yīng)上升到法律層次，由全國人大或全國人大常委會主導(dǎo)立法。

把個人收入分配法律關(guān)系的調(diào)整上升到法律層次，就是把個人收入分配法置于憲法之下，使之成為憲法下的部門法。個人收入分配法的制定，必須按照憲法確定的分配原則，系統(tǒng)疏理現(xiàn)有個人收入分配制度方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，將分散立法變?yōu)榧辛⒎?，并填補(bǔ)因無法可依形成的法制真空，建立全國統(tǒng)一的個人收入分配法律體系，使國民收入初次分配、再分配甚至是第三次分配的法律關(guān)系清晰明白，徹底扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有個人收入分配秩序的混亂狀況。個人收入分配法的立法由全國人大或全國人大常委會主導(dǎo)，就是把個人收入分配法的立法置于全國人大及其常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，改變個人收入分配法由部門立法的現(xiàn)狀，防止部門利益或既得利益集團(tuán)對立法造成干擾。

點(diǎn) 睛

把個人收入分配法律關(guān)系的調(diào)整上升到法律層次，就是把個人收入分配法置于憲法之下，使之成為憲法下的部門法。

個人收入分配法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)

在規(guī)范結(jié)構(gòu)上，個人收入分配法應(yīng)明確以下內(nèi)容：

一是明確個人收入分配的基本內(nèi)涵。

比如，既要明確個人收入的范圍，又要明確個人收入分配的范圍。前者包括工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入，后者包括基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎金、福利和社會保障。

二是明確個人收入分配法的基本原則。比如，以按勞分配為主、多種分配方式并存的原則，效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，國家對工資總量進(jìn)行宏觀調(diào)控的原則，勞動者同工同酬的原則等。

三是明確個人收入分配的決定機(jī)制和增長機(jī)制。個人收入分配的決定機(jī)制包括：個人收入分配的集體協(xié)商機(jī)制、最低個人收入保障機(jī)制、用人單位個人收入分配公開透明機(jī)制等；個人收入分配的增長機(jī)制包括：個人收入與GDP同步增長機(jī)制，個人收入與用人單位利潤同步增長機(jī)制，個人收入與物價上漲指數(shù)同步增長機(jī)制，個人收入與勞動者年功同步增長機(jī)制，退休人員養(yǎng)老金與社會平均工資同步適度增長機(jī)制。

四是明確個人收入分配的保障措施。包括個人收入分配的監(jiān)管部門和監(jiān)管體制，個人收入分配爭議的處理程序，違反個人收入分配法的法律責(zé)任及追究措施。

在規(guī)范內(nèi)容上，個人收入分配法應(yīng)把握以下幾個重點(diǎn)：

一是著眼于國民收入初次分配環(huán)節(jié)個人收入分配法律關(guān)系的調(diào)整，從源頭上防止貧富兩極分化。為此，個人收入分配法應(yīng)把以按勞分配為主、多種分配形式并存的個人收入分配原則法制化，對各個生產(chǎn)要素參與分配的比例加以約束，防止因強(qiáng)調(diào)按生產(chǎn)要素分配而忽略按勞分配原則，導(dǎo)致勞動者所得報酬在分配中所占比重偏低，確保城鄉(xiāng)居民合理合法地獲得各種工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入。在國民收入初次分配法律關(guān)系的調(diào)整中，要通過合理調(diào)節(jié)個人收入分配關(guān)系，引導(dǎo)人們通過科技進(jìn)步為社會創(chuàng)造財富，而不是完全靠消耗自然資源、破壞環(huán)境來增加個人收入；要著力解決農(nóng)業(yè)勞動者收入過低、企業(yè)普通職工工資收入增長緩慢，而部分壟斷企業(yè)管理層和壟斷行業(yè)職工收入增長過快的突出矛盾；要加大對通過非正常渠道獲得非法收入和灰色利益的違法犯罪人員的懲處力度；對將非法所得資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外的，應(yīng)視為叛國和危害國家安全行為，加大查處打擊力度。

二是通過完善國民收入再分配立法，解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間個人收入分配結(jié)構(gòu)失衡。為此，需要通過調(diào)整國民收入再分配過程中的收入分配法律關(guān)系，對財政供養(yǎng)人員在職時和退休后的工資、津貼、福利待遇加以規(guī)范。在國民收入初次分配環(huán)節(jié)，財政供養(yǎng)人員都不宜參與個人收入分配；在再分配環(huán)節(jié)，財政供養(yǎng)人員應(yīng)實(shí)行相同的工資、福利和社會保障制度，并且要特別注意規(guī)范機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的各種津貼補(bǔ)貼，防止津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的地方化、部門化。要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一套適合中國國情、覆蓋全社會的福利體系，包括孕婦和兒童福利、養(yǎng)老福利、傷殘或疾病醫(yī)療福利、死亡安葬福利、教育福利、住房福利、失業(yè)福利、低收入者福利。要多渠道籌措社會保障基金，擴(kuò)大社會保險的實(shí)施范圍，保障城鄉(xiāng)居民的基本生活需要，為維護(hù)社會穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

三是通過個人收入分配立法，建立一套完善的個人收入分配監(jiān)管體系，加強(qiáng)對個人收入來源和收入方式的監(jiān)督管理，提高城鄉(xiāng)居民個人收入分配的透明度。為此，有必要發(fā)揮銀行、工商、稅務(wù)、統(tǒng)計、審計、監(jiān)察等部門的職能作用，整合政府相關(guān)執(zhí)法部門、審計部門、各類社會中介組織和新聞媒體的力量，組建一個渠道暢通、相互配合的個人收入分配監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不給非法致富者提供可乘之機(jī)。同時，要通過制定實(shí)施《個人收入申報法》，建立健全個人財產(chǎn)申報制度和個人納稅申報制度，嚴(yán)肅查處并嚴(yán)厲打擊不遵守相關(guān)制度的隱瞞收入、申報不實(shí)等行為。此外，可以通過開征遺產(chǎn)稅、贈與稅等稅種，調(diào)節(jié)個人收入分配差距，防止社會財富過于集中在少數(shù)人之手。

個人收入分配立法應(yīng)該讓人民群眾參與其中

據(jù)媒體報道，早在2004年，國家發(fā)改委就啟動了《收入分配體制改革總體方案》的起草工作。2007年至2009年，國家發(fā)改委先后舉行過六次征求意見討論會。2010年初、2011年12月，國家發(fā)改委兩次將方案上報國務(wù)院，但均未獲通過。2012年3月16日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，將《收入分配體制改革總體方案》的制定確定為當(dāng)年的第一位任務(wù)。2012年10月17日，國務(wù)院常務(wù)會議又提出，年底要完成《收入分配制度改革總體方案》的制定。2013年2月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了由國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合起草的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》。但是，已經(jīng)出臺的這個收入分配改革意見，幾乎都是一些空洞的原則，沒有多少可操作性，與人們的翹首期盼相距甚遠(yuǎn)。究其原因，就在于整個方案的起草基本上屬于關(guān)門立法，沒有廣大人民群眾的參與，起草過程也缺乏透明度。這種涉及全民利益而又不讓人民群眾廣泛參與立法的模式不盡如人意就在情理之中了。

實(shí)踐中，我國個人收入分配制度出現(xiàn)的種種問題，正是由于廣大人民群眾參與不夠所致。比如，在國有企業(yè)改革過程中，本應(yīng)根據(jù)按勞分配原則，合理安排勞動者的個人收入分配。但是，由于一直強(qiáng)調(diào)減員增效、下崗分流，3000多萬國有企業(yè)職工被迫買斷工齡，失去了對國有資產(chǎn)的所有權(quán)，許多人生活相當(dāng)困難，某些時候成為社會穩(wěn)定的隱患。而通過裁減職工保留下來的少數(shù)國有企業(yè)，因?yàn)楂@得國家政策、資金支持而成為壟斷行業(yè)，不僅普通職工待遇優(yōu)厚，企業(yè)高管還拿著巨額年薪。這種制度安排，完全是政府一手操作的結(jié)果，企業(yè)職工很少有機(jī)會參與決策，企業(yè)以外的全體國民更是無從置喙，因而受到民眾特別是國有企業(yè)職工的強(qiáng)烈質(zhì)疑，有的職工甚至長期到各級政府上訪鬧事。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度并軌，涉及在職公務(wù)員700多萬人，涉及事業(yè)單位在職職工3000多萬人，而相關(guān)部門又在方案沒有經(jīng)廣大機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工充分討論的基礎(chǔ)上強(qiáng)推，令人覺得不可思議。

個人收入分配制度是將社會財富在全體國民中進(jìn)行的分配和再分配，讓廣大人民群眾積極參與個人收入分配立法是理所當(dāng)然的。我國是社會主義國家，一切權(quán)利屬于人民，個人收入分配立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)廣大人民群眾的意志和要求，維護(hù)全體公民的合法權(quán)益。因此，筆者認(rèn)為，從立法方法來看，相關(guān)方案在出臺前，只有公開向社會征求意見，才能凝聚民智、凝聚共識，從而達(dá)到獲得最廣泛認(rèn)同和遵循的立法效果。

（作者單位：北京市社會科學(xué)院綜治研究所）