李小云

初議亞行貸款項(xiàng)目之前期準(zhǔn)備

李小云

亞行貸款河南省畜牧養(yǎng)殖和產(chǎn)品安全示范項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）旨在幫助河南省政府優(yōu)化畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系，以及9個(gè)大中型私有的畜牧養(yǎng)殖和畜產(chǎn)品加工企業(yè)，提高食品安全管理水平，并實(shí)行環(huán)保可持續(xù)的畜牧養(yǎng)殖和畜產(chǎn)品加工，提供安全的食品。

河南省農(nóng)業(yè)廳自2012年底開始就著手籌備本項(xiàng)目，目前與亞行的《貸款協(xié)定》《項(xiàng)目協(xié)定》等法律文本已經(jīng)簽署，國(guó)家和省轉(zhuǎn)貸協(xié)議也已經(jīng)簽署，市、縣和企業(yè)的轉(zhuǎn)貸協(xié)議正在準(zhǔn)備中，計(jì)劃于2016年10月上旬召開啟動(dòng)會(huì)議。

該項(xiàng)目擬在河南省的洛陽、許昌、三門峽、商丘、南陽等5個(gè)省轄市的9個(gè)縣（市、區(qū)）建設(shè)畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和檢測(cè)體系，以及環(huán)?？沙掷m(xù)的畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)和畜產(chǎn)品加工廠，總投資9億元，其中利用亞行貸款6900萬美元，是河南省利用政府外債推動(dòng)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的一項(xiàng)重要舉措。

筆者有幸參與了該項(xiàng)目的貸款規(guī)劃階段、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備期技術(shù)援助（PPTA）實(shí)施及貸款評(píng)估階段、貸款談判及批準(zhǔn)階段的全過程，現(xiàn)就亞行項(xiàng)目前期準(zhǔn)備綜述如下。

貸款規(guī)劃階段

貸款規(guī)劃階段主要是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、亞行、項(xiàng)目執(zhí)行單位四方參與，基本流程如下：

項(xiàng)目執(zhí)行單位在每年8月底前申報(bào)擬使用亞行貸款項(xiàng)目；國(guó)家發(fā)改委收到申報(bào)項(xiàng)目匯總后，經(jīng)研究提出規(guī)劃方案并提出新補(bǔ)充項(xiàng)目；財(cái)政部對(duì)新補(bǔ)充項(xiàng)目提出反饋意見給國(guó)家發(fā)改委；規(guī)劃方案擬訂后，由國(guó)家財(cái)政部組團(tuán)，國(guó)家發(fā)改委參與，年底在亞行總部馬尼拉召開中國(guó)國(guó)別規(guī)劃磋商；磋商意見達(dá)成后，由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合將與亞行討論的三年滾動(dòng)貸款規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批；完成審批后，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)杉衣?lián)合予以印發(fā)；接到國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的三年滾動(dòng)規(guī)劃通知后，項(xiàng)目執(zhí)行單位正式啟動(dòng)項(xiàng)目前期工作；與此同時(shí)，亞行確定的項(xiàng)目經(jīng)理聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部召開新項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作會(huì)，項(xiàng)目執(zhí)行單位參加會(huì)議，安排前期工作。

項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作階段

國(guó)內(nèi)前期準(zhǔn)備階段：主要包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)的編制與批復(fù)。對(duì)于亞行項(xiàng)目而言，不僅需要完成國(guó)內(nèi)程序的前期準(zhǔn)備，同時(shí)還要完成亞行貸款項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備。

亞行前期準(zhǔn)備階段：主要包括概念書及PPTA準(zhǔn)備階段、PPTA實(shí)施及貸款評(píng)估階段，分別對(duì)應(yīng)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目建議書階段和可行性研究報(bào)告階段。項(xiàng)目前期正式啟動(dòng)后，地方政府/項(xiàng)目執(zhí)行單位（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目執(zhí)行單位”）根據(jù)規(guī)劃編制新項(xiàng)目建議書，同時(shí)亞行項(xiàng)目經(jīng)理收集項(xiàng)目有關(guān)資料，準(zhǔn)備項(xiàng)目概念書初稿；項(xiàng)目建議書初稿編制完成后，項(xiàng)目執(zhí)行單位與亞行溝通，提供有關(guān)資料，確定項(xiàng)目目標(biāo)、主要建設(shè)內(nèi)容、初步投資估算；亞行項(xiàng)目經(jīng)理就PPTA進(jìn)行第一次實(shí)地考察，準(zhǔn)備PPTA大綱，完善項(xiàng)目概念書等，就項(xiàng)目建設(shè)框架形成一致；項(xiàng)目執(zhí)行單位將編制好的項(xiàng)目建議書報(bào)發(fā)改委批準(zhǔn)；召開項(xiàng)目概念書評(píng)審會(huì)并確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類別，由副行長(zhǎng)批準(zhǔn)項(xiàng)目概念書和相關(guān)的技術(shù)援助；亞行將批準(zhǔn)情況通知財(cái)政部等國(guó)內(nèi)有關(guān)部門；國(guó)家財(cái)政部、項(xiàng)目執(zhí)行單位依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書，出具對(duì)PPTA的不反對(duì)意見；按計(jì)劃開展下一步工作。

對(duì)比亞行和國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理，亞行設(shè)置的項(xiàng)目經(jīng)理實(shí)地考察環(huán)節(jié)值得我們借鑒。

PPTA實(shí)施及貸款評(píng)估階段

在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制階段，亞行同步實(shí)施PPTA，亞行聘請(qǐng)PPTA咨詢公司，幫助項(xiàng)目執(zhí)行單位編制可行性研究報(bào)告，并完成貸款評(píng)估。

PPTA要形成三個(gè)階段性報(bào)告：?jiǎn)?dòng)報(bào)告（inceptionReport），中期報(bào)告（Mid-termReport），終期報(bào)告（FinalReport）。每一階段報(bào)告完成之前，亞行召開三方會(huì)議（亞行、中國(guó)政府和項(xiàng)目執(zhí)行單位），圍繞項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行溝通協(xié)商，就項(xiàng)目目標(biāo)和主要項(xiàng)目活動(dòng)設(shè)計(jì)達(dá)成一致并簽署備忘錄，PPTA咨詢公司按照備忘錄要求開展技術(shù)援助工作。

在三個(gè)階段性報(bào)告中，PPTA專家按照亞行指南從市場(chǎng)分析、組織評(píng)估、環(huán)境影響與環(huán)境評(píng)估、社會(huì)評(píng)估、財(cái)務(wù)分析以及經(jīng)濟(jì)分析等諸多方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析論證。

項(xiàng)目執(zhí)行單位在PPTA期間完成亞行三大保障性報(bào)告（環(huán)境影響評(píng)價(jià)、少數(shù)民族保障計(jì)劃、移民安置計(jì)劃）和可行性研究報(bào)告的編制工作，并在終期報(bào)告初稿完成后同步完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、土地使用/征用計(jì)劃、水土保持計(jì)劃、節(jié)能評(píng)估報(bào)告、配套資金貸款承諾等國(guó)內(nèi)可研批復(fù)附件的準(zhǔn)備工作。

PPTA終期初稿完成后，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、亞行聯(lián)合召開三方會(huì)談，審議PPTA最終報(bào)告初稿以及項(xiàng)目貸款考察報(bào)告；亞行項(xiàng)目官員根據(jù)PPTA最終報(bào)告編寫具有法律效力的行長(zhǎng)推薦報(bào)告（ReportandRecommendationofthePresident，RRP）和相關(guān)文件，供行長(zhǎng)提交董事會(huì)審批。項(xiàng)目執(zhí)行單位著手初步設(shè)計(jì)和編制招標(biāo)文件，提交亞行要求的保障報(bào)告并按亞行要求公開保障文件報(bào)告，亞行批準(zhǔn)保障文件報(bào)告并對(duì)外公示，項(xiàng)目執(zhí)行單位公布提出項(xiàng)目可行性研究報(bào)告修改意見，亞行根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分等級(jí)，由行長(zhǎng)或局長(zhǎng)召開審查會(huì)議。

最終報(bào)告終稿提交后，項(xiàng)目執(zhí)行單位獲得國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)、土地等前置審批文件，上報(bào)可行性研究報(bào)告，聘請(qǐng)招標(biāo)代理公司、編制項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告（外資利用方案）、編制項(xiàng)目土建設(shè)備招標(biāo)采購文件等；國(guó)家或省發(fā)改委批復(fù)可行性研究報(bào)告；地方財(cái)政廳準(zhǔn)備項(xiàng)目還款能力評(píng)估報(bào)告并報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)，財(cái)政部審查同意地方財(cái)政廳提交的還款能力評(píng)估報(bào)告；亞行審查項(xiàng)目招標(biāo)文件等；可行性研究報(bào)告批復(fù)后，項(xiàng)目執(zhí)行單位編制項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告，報(bào)省發(fā)改委初審后，上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批；國(guó)家發(fā)改委批復(fù)后啟動(dòng)貸款談判。

貸款談判及批準(zhǔn)階段

亞行申請(qǐng)貸款談判授權(quán)，同時(shí)財(cái)政部起草，國(guó)家發(fā)改委、地方政府會(huì)簽，貸款談判請(qǐng)示報(bào)國(guó)務(wù)院，財(cái)政部接國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)貸款談判請(qǐng)示通知后，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、地方政府、亞行四方確定具體談判安排，由國(guó)家財(cái)政部組團(tuán)進(jìn)行貸款協(xié)定談判。完成談判后，亞行董事會(huì)審批，通知中國(guó)政府貸款批準(zhǔn)，國(guó)家財(cái)政部、項(xiàng)目執(zhí)行單位準(zhǔn)備貸款簽署文件；由國(guó)家財(cái)政部與亞行簽署貸款協(xié)定，由省政府與亞行簽署項(xiàng)目協(xié)定，文件簽署后90天貸款自動(dòng)生效，項(xiàng)目即進(jìn)入實(shí)施階段。

在貸款談判及批準(zhǔn)階段，亞行貸款協(xié)定和項(xiàng)目協(xié)定相關(guān)聯(lián)，并對(duì)項(xiàng)目中盡職盡責(zé)部分設(shè)立啟動(dòng)條款，即達(dá)到條件協(xié)定才啟動(dòng)，而國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理中一般不設(shè)立條件條款，條件條款的設(shè)立，對(duì)督促項(xiàng)目單位按照項(xiàng)目履行職責(zé)，發(fā)揮項(xiàng)目效益是強(qiáng)有力的保障。

通過本項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的參與，我們發(fā)現(xiàn)亞行項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備過程更加注重調(diào)研和公眾參與，并通過PPTA實(shí)施來對(duì)項(xiàng)目前期可行性及必要性進(jìn)行充分論證，對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行優(yōu)化比選，通過與項(xiàng)目執(zhí)行單位、亞行、國(guó)內(nèi)行業(yè)管理部門等重要干系人的多次溝通，最終形成經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的項(xiàng)目準(zhǔn)備文件，指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施和確保項(xiàng)目成功。

（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中心）