劉濤 顏廷武

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落實(shí)長久不變關(guān)鍵要堅(jiān)持土地集體所有——成都探索土地承包關(guān)系長久不變具體實(shí)現(xiàn)形式調(diào)研

劉濤 顏廷武

2007年以來，作為全國城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的四川省成都市，率先以集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成決議的方式，探索農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式。為了解7年多來的試驗(yàn)效果，我們赴成都市通過召開座談會(huì)、入戶訪談、問卷調(diào)查等方式，開展了專題調(diào)研。

一、基本情況及主要做法

2008年至2011年，成都在全市范圍內(nèi)開展了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，累計(jì)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證179.95萬本。在確權(quán)登記頒證過程中，鼓勵(lì)基層積極探索，通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議自主自愿形成決議的方式，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限“長久不變”。目前，全市已有32001個(gè)村組達(dá)成“長久不變”決議，占全市開展確權(quán)登記頒證涉及村民小組的89%，溫江區(qū)更是達(dá)到95%。其具體做法是：一是政府宏觀指導(dǎo)。各縣（區(qū)）委、政府制定了具體措施、辦法，明確“長久不變”試點(diǎn)區(qū)域、范圍?？h委統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)，縣農(nóng)發(fā)局組建了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”業(yè)務(wù)指導(dǎo)組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)專人組建了包片聯(lián)系業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作組。二是群眾自主協(xié)商。各村組成立了議事會(huì)（小組），規(guī)范議事程序、完善議事機(jī)制，讓群眾參與方案確定、問題調(diào)處、過程監(jiān)督和決議形成等全過程。對重大問題，如集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)、是否調(diào)地、“長久不變”后收益分配等都交給群眾討論議決。在達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上，由群眾簽字捺手印形成書面決議（原則上群眾簽字同意率達(dá)100%方可實(shí)施）。三是實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平。各村組遵循農(nóng)民意愿，在群眾充分討論的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份進(jìn)行封戶固化。按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，對承包地進(jìn)行了不同程度的微調(diào)，確保土地等公共資源配置的起點(diǎn)公平，也為今后不再因人口增減調(diào)整承包地奠定了基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，有55.8%的農(nóng)戶涉及承包地調(diào)整；在調(diào)整中，75%是根據(jù)人口變化進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。四是完善政策配套。為使“長久不變”改革深入持續(xù)，各縣（區(qū)）委、政府依照有關(guān)法律政策，出臺(tái)了一系列配套措施。雙流縣在試點(diǎn)中出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變改革相關(guān)問題的意見（試行）》和《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變后被征地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》等配套文件。2011年，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)還專門制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)鼓勵(lì)農(nóng)民建立長久不變的產(chǎn)權(quán)關(guān)系相關(guān)參考文本的通知》。

二、成都市探索長久不變具體實(shí)現(xiàn)形式的績效分析

為客觀把握成都市實(shí)施承包地塊長久不變以來對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)在成都市開展農(nóng)戶問卷調(diào)查。調(diào)查組就雙流縣、金堂縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個(gè)村、172戶承包農(nóng)戶的家庭基本信息、家庭經(jīng)營規(guī)模和收支情況、承包經(jīng)營情況、對長久不變的看法等問題進(jìn)行了調(diào)查研究。

（一）承包地塊長久不變帶來的好處

保護(hù)了農(nóng)民土地承包權(quán)益，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在調(diào)查中，93.02%的農(nóng)戶表示，頒證后所在村（組）沒有再調(diào)整承包地。農(nóng)戶遇到土地糾紛的現(xiàn)象也明顯減少，92.44%的農(nóng)戶表示頒證至今未遇到過土地糾紛，僅7.56%的農(nóng)戶遇到過一至兩次土地糾紛。81.4%的農(nóng)戶對目前土地承包情況表示滿意，13.95%的農(nóng)戶表示基本滿意。土地承包權(quán)益的有效保護(hù)，讓農(nóng)民更加放心進(jìn)城。在被調(diào)查農(nóng)戶中，超過50%的農(nóng)戶表示進(jìn)城農(nóng)民的原有承包地沒有變動(dòng)。有55.23%的農(nóng)戶反映，該村無論戶口遷到縣城或鎮(zhèn)上，還是農(nóng)轉(zhuǎn)非但不遷戶口的農(nóng)民，所在村（組）均沒有收回其承包地。69.19%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為，如果農(nóng)戶全家進(jìn)城后其承包地應(yīng)該由進(jìn)城農(nóng)戶自己決定。調(diào)查可見，實(shí)施承包地塊長久不變后，很大程度上解除了農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂，有助于城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)。

農(nóng)民對土地權(quán)屬的穩(wěn)定預(yù)期看好，有利于增加對土地的投入。與頒證前相比，在被調(diào)查的農(nóng)戶中，有57.99%的農(nóng)戶對承包地經(jīng)營的投入（包括農(nóng)機(jī)、化肥、灌溉人工等）有增加，其中投入明顯增加的占24.26%。在被問及投入增加的原因時(shí)，有34.69%的農(nóng)戶選擇了對土地預(yù)期收益看漲。在被問及土地承包關(guān)系長久不變的好處時(shí)，62.21%的農(nóng)戶選擇“能夠提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性”。調(diào)查可見，實(shí)施承包地塊長久不變后，農(nóng)戶對土地收益有了更好的預(yù)期，使得大部分農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中更樂于增加物資和勞動(dòng)投入，既能提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)收益，又能維護(hù)和提高土壤肥力水平。

農(nóng)民更放心地流轉(zhuǎn)土地，有利于增加其財(cái)產(chǎn)性收入。在被調(diào)查農(nóng)戶中，有 54.07%的農(nóng)戶認(rèn)為頒證后更放心把承包地流轉(zhuǎn)給他人，58.79%的農(nóng)戶認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)證可作流轉(zhuǎn)證明。在承包地的流轉(zhuǎn)方式上，61.48%的農(nóng)戶將承包地委托村委會(huì)流轉(zhuǎn)，18.52%的農(nóng)戶直接將承包地轉(zhuǎn)給他人租種，年流轉(zhuǎn)租金平均為1331.65元/畝，將承包地免費(fèi)給親戚朋友耕種的只占14.81%。在流轉(zhuǎn)期限上，承包地流轉(zhuǎn)的平均年限為10.89年。另調(diào)查顯示，已有13.9%的農(nóng)戶明確知曉土地承包經(jīng)營權(quán)證可作抵押證明。2011年到2013年，成都市承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款已累計(jì)達(dá)8400多萬元。調(diào)查可見，實(shí)施承包地塊長久不變后，農(nóng)民對承包地的家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)利認(rèn)知水平提高，對土地財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營意識(shí)增強(qiáng)，更加放心流轉(zhuǎn)或抵押承包土地，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入水平。

（二）承包地塊長久不變引發(fā)的不利影響

出現(xiàn)事實(shí)上的土地買賣，有引發(fā)土地兼并之狀。承包地塊長久不變后，有相當(dāng)部分農(nóng)民認(rèn)為土地可以自由處置。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有14戶農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的期限為“長久不變”；此外，有37.2%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為若價(jià)錢足夠高，會(huì)考慮將土地一次性長久轉(zhuǎn)讓出去。

對集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。調(diào)查顯示，23.84%的農(nóng)戶認(rèn)為承包地歸自己所有， 50%的農(nóng)戶認(rèn)為承包地今后可以繼承；40.7%的農(nóng)戶認(rèn)為村集體今后沒有權(quán)利再對土地進(jìn)行調(diào)整。對村干部調(diào)查表明，開展確權(quán)登記頒證后，集體土地已經(jīng)全部分配給農(nóng)戶，不能分配的資產(chǎn)也按股份確權(quán)給農(nóng)戶，村集體已沒有任何收入來源，日常工作經(jīng)費(fèi)靠上級轉(zhuǎn)移支付，無力承擔(dān)更多組織工作。

三、啟示

固化承包地塊或股份需要較高的城鎮(zhèn)化水平。從調(diào)研看，成都市城鎮(zhèn)化水平較高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例（54.1%）遠(yuǎn)高于全國平均水平（28.8%），農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口比重（17.9%）遠(yuǎn)低于全國平均水平（33.6%）。大多數(shù)農(nóng)民不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而希望從承包土地上獲得穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入，這也是承包地塊長久不變能夠被老百姓接受的根本前提。

落實(shí)長久不變，需要在尊重農(nóng)民意愿前提下實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平。調(diào)研中，成都市基層干部指出，要順利推進(jìn)承包地塊長久不變，一定要尊重農(nóng)民群眾的真實(shí)意愿，并以起點(diǎn)公平為條件。成都市在承包地確權(quán)登記頒證中，調(diào)整過承包地的農(nóng)戶占55.81%，確保了絕大多數(shù)農(nóng)民滿意。可見，在尊重農(nóng)民意愿前提下，確保土地等公共資源配置的相對公平，是落實(shí)長久不變的關(guān)鍵。

要從制度上限制土地買賣，防止出現(xiàn)土地兼并。雖然當(dāng)前成都市尚未出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并，但承包地流轉(zhuǎn)期限出現(xiàn)“長久不變”，以及部分農(nóng)戶因價(jià)錢高會(huì)長久轉(zhuǎn)讓承包地的意愿，也值得高度關(guān)注。在完善承包經(jīng)營制度時(shí)，一定要對承包地轉(zhuǎn)讓的條件、限額等作出明確規(guī)定，以防止農(nóng)村土地向少數(shù)人集中。

落實(shí)長久不變，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的底線。農(nóng)村土地集體所有，對確保土地資源占有相對公平，對發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提高國家對農(nóng)村的治理能力，都有十分重要的意義。落實(shí)長久不變，完善承包經(jīng)營制度，一定要充分體現(xiàn)農(nóng)民集體對土地的最終處分權(quán)，對土地流轉(zhuǎn)和利用的監(jiān)督權(quán)。

落實(shí)長久不變，要堅(jiān)持立法先行。調(diào)研中，基層干部反映，成都市是以城鄉(xiāng)綜合配套改革的名義進(jìn)行長久不變的試驗(yàn)，但截至目前國家法律尚未對長久不變的具體形式作出規(guī)定，成都市的承包地塊長久不變的形式能否堅(jiān)持下去存在擔(dān)憂。因此，在全國范圍內(nèi)提出落實(shí)長久不變的具體方案，必須首先對《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律作出修改，使地方有法可依、農(nóng)民有法可信，才能確保把中央政策落到實(shí)處。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）