李冉

大力發(fā)展生態(tài)森林旅游業(yè)和民生林業(yè)是我國新時期林業(yè)的重大戰(zhàn)略任務。大力發(fā)展森林旅游，成為新時期林業(yè)發(fā)展的重要手段。

2011年，國家林業(yè)局與國家旅游局達成了合作框架協(xié)議，雙方共同把發(fā)展森林旅游上升到宏觀戰(zhàn)略層面，將其作為建設生態(tài)文明的重要任務，作為實現(xiàn)“興林富民”的戰(zhàn)略支撐點，作為推動綠色低碳發(fā)展的重點領域，作為促進旅游業(yè)發(fā)展新的增長極，森林旅游迎來全所未有的發(fā)展機遇。

在森林旅游迅速發(fā)展的背后，出現(xiàn)了許多令人擔憂的問題：森林旅游資源和森林生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、生態(tài)文化失衡、森林旅游景區(qū)開發(fā)與社區(qū)發(fā)展沖突日益嚴重，等等。這些問題嚴重影響了森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。森林旅游如何發(fā)展？森林旅游開發(fā)與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展如何協(xié)調？社區(qū)居民與森林旅游發(fā)展如何實現(xiàn)雙贏？這些問題已經(jīng)成為當今人們廣泛關注的焦點。

重要的原因是參與森林旅游發(fā)展的社區(qū)居民地位和利益訴求沒有得到很好的體現(xiàn)。要實現(xiàn)森林旅游的可持續(xù)發(fā)展，必須重視社區(qū)居民的力量，關注利益訴求，并提高他們的參與旅游的程度。

實施參與讓社區(qū)居民主動性大打折扣

森林旅游資源豐富的區(qū)域主要集中在山區(qū)。受我國社會轉型期的影響，社區(qū)旅游參與有一定的發(fā)展，但是仍然存在著很多問題。特別是廣大山區(qū)地區(qū)，由于自然、歷史原因，經(jīng)濟落后、文化弱勢，社區(qū)被日益邊緣化，缺乏實現(xiàn)自我利益主張和維護的權利或能力。關注山區(qū)社區(qū)居民的利益訴求是新時代背景下森林旅游可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

森林旅游資源豐富的農村，地處偏僻，信息閉塞，加上當?shù)鼐用窠逃潭鹊?，無法正確認識旅游與自身利益的關系，對自身在旅游活動中的地位和作用、旅游對自身生產活動的影響沒有充分的理解，缺乏長遠的眼光和全局觀念，難以理解森林旅游發(fā)展的意義和長遠利益，缺乏對旅游活動的經(jīng)濟、政治、文化等方面的參與熱情。

而且山區(qū)社區(qū)居民參與森林旅游發(fā)展的內容是廣泛，但從實際參與的內容來分析，山區(qū)社區(qū)居民的參與普遍在森林旅游景區(qū)外的小商品經(jīng)營、餐館經(jīng)營和低層次的服務崗位上，景區(qū)和旅游企業(yè)的主要管理崗位和服務崗位，主要由外來的專業(yè)人士和指派人員擔任，本地居民很少有機會參與?？梢哉f山區(qū)社區(qū)居民參與森林旅游的發(fā)展大都屬于實施參與。而關系到涉及全體社區(qū)居民切身利益的重大活動，如社區(qū)整體規(guī)劃、社區(qū)服務、行使民主監(jiān)督?jīng)Q策等參與少，甚至根本就沒有參與。

并且，即使參與也以被動參與為主。被動參與的原因主要有兩個方面，一是山區(qū)社區(qū)居民自身的認識原因。受個人視野和知識等能力限制，山區(qū)社區(qū)居民當?shù)匕l(fā)展森林旅游業(yè)的本質和經(jīng)濟效益等缺乏深刻的認識和判斷，影響了山區(qū)社區(qū)居民對旅游業(yè)參與的熱情和積極性。

二是我國目前實行的是“政府主導型”的旅游發(fā)展模式，限制了山區(qū)社區(qū)居民參與當?shù)厣致糜螛I(yè)的發(fā)展。受國情和現(xiàn)實的限制，我國目前實行的是“政府主導型”的旅游發(fā)展模式。這種模式最大的特點是當?shù)芈糜蔚陌l(fā)展依靠的是一種自上而下、單方向的政府行為模式推進。在整個過程中，政府操辦了從項目設計、實施和管理一系列過程。正因為如此，山區(qū)在森林旅游發(fā)展初期，僅從純粹的經(jīng)濟角度出發(fā)進行旅游規(guī)劃和經(jīng)營，當?shù)鼐用竦脑竿鸵笸缓雎浴Ｍ瑫r，這種自上而下、單方向的“政府主導型”的旅游發(fā)展模式帶有很強的計劃色彩，指令性強。外來旅游企業(yè)和當?shù)卣疀Q定了當?shù)厣致糜伍_發(fā)方式和方向。在這種體制下，擬定的項目和實施方案容易脫離實際，無法激起社區(qū)居民參與的積極性，而社區(qū)居民也只能被動參與，影響實際參與的效果。

第三，參與效益低。社區(qū)居民參與森林旅游發(fā)展效益低下，原因首先在于受山區(qū)社區(qū)居民資本短缺、技術缺乏等限制，廣大山區(qū)居民參與森林旅游發(fā)展的手段不多，提供的森林旅游產品技術含量不高，個性化不強，產品價格利潤低。其次，山區(qū)社區(qū)居民參與山區(qū)森林旅游發(fā)展的合理分配機制尚未建立，山區(qū)居民在參與森林旅游發(fā)展中無法獲得較好的經(jīng)濟利益與平等發(fā)展機會。最后，由于山區(qū)經(jīng)濟落后的制約，地方政府為了解決旅游開發(fā)資金的不足，引入資金雄厚、管理技術強的旅游企業(yè)開發(fā)森林旅游，山區(qū)森林旅游的收益被旅游企業(yè)獲得，旅游經(jīng)濟效益“在地化”不明顯。

總之，我國山區(qū)社區(qū)居民參與森林旅游發(fā)展的問題突出，如，社區(qū)居民參與度低、積極性弱、參與效益低，等等。

如何提高社區(qū)參與森林旅游發(fā)展的積極性

提高社區(qū)參與森林旅游發(fā)展能力，是推動森林旅游持續(xù)健康發(fā)展的重要工作。對此有如下幾方面的建議。

首先，構建新型山區(qū)鄉(xiāng)村治理模式實質就是充分發(fā)揮村級組織在社區(qū)居民參與旅游中的作用，理順鄉(xiāng)與黨、鄉(xiāng)與村的關系，使得政府不再大包大攬，激發(fā)群眾的自主積極性。

當前，基層政府行政管理干預過多，特別是偏僻落后的山區(qū)情況更為嚴重。從目前現(xiàn)實情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官方權力過剩，民間組織薄弱，權力不斷弱化。新形勢下要建立起適合

農民表達利益的機制、討價還價的機制和監(jiān)督機制，提升民眾“抗衡”政府的能力。要實現(xiàn)這樣的目標，可以探索基層民主選舉、監(jiān)督機制。可以試行通過民主選舉、公推公選，產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人。這種由村民直接選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者，改變過去上級任命，只對上負責的任用機制，把“公仆”的命運真正交給“主人”決定，使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠對下負責，將執(zhí)政為民落到實處。村民有權對由其選舉出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行監(jiān)督，改變其懶散作風，杜絕腐敗。

當然，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉仍處于理論的探討階段，2013年11月，十八屆中央委員會第三次全體會議研究了全面深化改革的若干重大問題，可以根據(jù)山區(qū)特點和實際情況，特別是選擇一些條件更為成熟的旅游景區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對山區(qū)基層政府領導人的直接選舉產生方式進行先行先試，以便總結推廣發(fā)展基層民主可行路徑，推動森林旅游景區(qū)的發(fā)展。

第二，山區(qū)旅游發(fā)展后，山區(qū)社區(qū)經(jīng)濟能獲得發(fā)展，人們的物質生活水平也會得到改善，但是人們的安全感和信任感卻不斷下降，個中原因有很多，如貧富差距、經(jīng)濟-社會差距的拉大等，鄉(xiāng)村社區(qū)共同體不斷出現(xiàn)瓦解的跡象。重建社區(qū)共同體，對提高社區(qū)整體的認同、安全、凝聚力，對社區(qū)居民的增權感知提升具有重要作用。

第三，必須充分重視公共社會資源的整合與培育。公共社會資源規(guī)范性資源，也包括制度性資源。其中，道德、倫理、信任、互助、合作、理解等資源稱為規(guī)范性資源；規(guī)范、規(guī)則、制度等稱為制度資源。社區(qū)公共社會資源具有能夠把人們組織起來和凝聚起來，使得互助之間的公共生活能夠延續(xù)下去。充分整合公共社會資源，并融合自然資源、經(jīng)濟資源，社區(qū)共同體再造目標能很快實現(xiàn)。

第四，設立社區(qū)共管組織。例如，建立森林旅游利益協(xié)調委員會。建立由森林旅游景區(qū)隸屬的政府部門負責人、外來旅游企業(yè)、社區(qū)居民代表等利益主體組成的森林旅游利益協(xié)調委員會。森林旅游利益協(xié)調委員會重要職責是建立協(xié)調機制，協(xié)調和解決森林旅游發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題；在保障山區(qū)社區(qū)居民利益訴求不受損害的基礎上，實現(xiàn)整個利益的最大化。協(xié)調委員會要積極吸取周邊社區(qū)居民和社會公眾參與森林旅游開發(fā)過程的監(jiān)控，對參與效果進行評價，并以此為依據(jù)，制定更有效的參與方法和手段，以最大限度地促進社區(qū)有效參與旅游發(fā)展。同時，該委員會能夠在權限范圍內，有足夠權力處理本地社區(qū)參與問題，全面協(xié)調各利益主體之間的關系。

第五，發(fā)揮第三方組織的(NGO)作用，均衡政府地位。目前中國的NGO等社會組織中，知識分子占很大比重，知識分子具有較強的“公共性”，即他們具有保持獨立思考的姿態(tài)與社會不妥協(xié)的批評精神，能對政府的絕對權威有一定的制約。當前中國政府對第三方組織對政府制衡作用有較高的確認度，早在2004年的時候，在十屆人大二次會議上的《政府工作報告》就明確提出：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度?！边@說明政府逐漸認識到第三方組織(NGO)的社會意義，能有意識培育自己的制衡面，賦予獨立個性，制約自己決策，能保證決策的科學性。發(fā)揮第三方組織的(NGO)制衡作用，一是要發(fā)揮第三方組織的輿論監(jiān)督作用，讓政府不敢草率作出決定，能從維護廣大人民的利益立場作決策；二是為政府提供咨詢和服務。第三方組織可以通過為政府提供旅游開發(fā)、旅游規(guī)劃、旅游管理和社區(qū)發(fā)展等專業(yè)咨詢和服務，對政府政策產生影響。

只有如此，才能使當?shù)厣鐓^(qū)居民與森林旅游相結合，在促進森林旅游發(fā)展的同時，帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，使二者和諧共贏。