李　甜

上海交通大學(xué)

上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理研究

李甜

上海交通大學(xué)

總結(jié)了上海市公共機(jī)構(gòu)管理工作的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題，對(duì)國(guó)外相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，并對(duì)該領(lǐng)域今后的發(fā)展提出建議。

公共機(jī)構(gòu)；節(jié)能意識(shí)；節(jié)能措施；節(jié)能考核

節(jié)能減排是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中一項(xiàng)長(zhǎng)期而重要的戰(zhàn)略任務(wù)，從中央到地方各級(jí)政府無(wú)不重視此項(xiàng)工作。其中，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能更是對(duì)全社會(huì)起著影響深遠(yuǎn)的示范與導(dǎo)向作用。本文基于實(shí)地調(diào)研結(jié)果對(duì)上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作進(jìn)行深入探討，發(fā)掘其現(xiàn)狀下存在的問(wèn)題，同時(shí)梳理相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家在該領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理提出合理建議。

1　現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理現(xiàn)狀

（1）管理制度建設(shè)

目前為止，在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的制度建設(shè)方面，上海市已出臺(tái)若干市級(jí)的政策法規(guī)，包括《上海市節(jié)約能源條例》《上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦法》《上海市節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》等。與此同時(shí)，區(qū)縣一級(jí)也均以市級(jí)政策法規(guī)為基準(zhǔn)，結(jié)合本區(qū)縣實(shí)際情況，制定了針對(duì)性的具體管理辦法。

（2）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，已成立上海市節(jié)能監(jiān)察中心，負(fù)責(zé)全市節(jié)能日常監(jiān)察、按規(guī)定行使的行政處罰及委托行使的有關(guān)節(jié)能監(jiān)督管理工作。針對(duì)公共機(jī)構(gòu)，特別設(shè)立上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)定期聯(lián)席會(huì)議加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)同共進(jìn)。

（3）節(jié)能工作成效

截至“十二五”期末，上海市市級(jí)機(jī)關(guān)超額完成能耗下降目標(biāo)，納入能耗統(tǒng)計(jì)考核的市級(jí)機(jī)關(guān)能耗總量實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。市教育系統(tǒng)中的74所普通高校和委屬中等學(xué)校，車(chē)用燃油、管道煤氣、煤炭等整體呈下降態(tài)勢(shì)，其中管道煤氣較“十二五”期初下降了85.93%，煤炭下降了89.76%。全市31家市級(jí)醫(yī)院，面對(duì)醫(yī)療業(yè)務(wù)量持續(xù)上升、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)展實(shí)際情況，單位建筑面積能耗穩(wěn)中有降。

1.2上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理存在的問(wèn)題

為深入挖掘上海市公共節(jié)能工作中存在的問(wèn)題，筆者對(duì)全市具有代表性的公共機(jī)構(gòu)——政府機(jī)關(guān)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)等十多家單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。通過(guò)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)家訪談，對(duì)一線員工進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，將訪談與問(wèn)卷反饋的結(jié)果進(jìn)行整理分析，目前上海市公共節(jié)能工作中存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。

（1）節(jié)能意識(shí)有待提高

個(gè)別公共機(jī)構(gòu)依然有部分領(lǐng)導(dǎo)干部與員工節(jié)能意識(shí)欠缺。主要表現(xiàn)在：一是尚未意識(shí)到節(jié)能工作已上升至法律層面；二是未能將節(jié)能工作擺正位置，缺乏常態(tài)化、制度化的工作方法；三是工作思路仍舊停留在粗放式的用能管理模式。

（2）激勵(lì)制度有待健全

有效的激勵(lì)制度有助于培養(yǎng)良好節(jié)能意識(shí)。調(diào)研中普遍發(fā)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)缺乏有效的節(jié)能激勵(lì)制度：部分公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為節(jié)能管理配套制度不夠完善，還有部分公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為難以將節(jié)能工作成效與經(jīng)濟(jì)收入掛鉤。

（3）隊(duì)伍建設(shè)有待完善

專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍建設(shè)是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的重要支撐。調(diào)研中有相當(dāng)數(shù)量的公共機(jī)構(gòu)反映，本機(jī)構(gòu)內(nèi)缺乏專(zhuān)門(mén)的節(jié)能工作隊(duì)伍。其主要原因一是由于組織架構(gòu)不夠健全，沒(méi)有完善的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作體系；二是由于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作涉及多個(gè)部門(mén)，組織機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制需具備一定的權(quán)威性及專(zhuān)業(yè)性；三是由于人員編制太少，節(jié)能設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)存在掣肘。

（4）考核標(biāo)準(zhǔn)有待合理

建立科學(xué)合理的考核體系是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)目前的考核體系，在調(diào)研中各級(jí)公共機(jī)構(gòu)反映存在如下不足之處：一是考核體系一刀切，不實(shí)事求是。如就區(qū)縣而言，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，能耗基準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。二是固化的考核標(biāo)準(zhǔn)脫離發(fā)展實(shí)際，如就高校而言，學(xué)科建設(shè)、科研項(xiàng)目變化、辦學(xué)條件改善、新增改擴(kuò)建校區(qū)等都會(huì)導(dǎo)致能耗增加，不能僅靠能耗總量與學(xué)生人數(shù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。

2　國(guó)外公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作經(jīng)驗(yàn)

為幫助解決上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中存在的問(wèn)題，作者對(duì)部分發(fā)達(dá)國(guó)家在該領(lǐng)域的典型做法進(jìn)行梳理，以期借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)。

2.1英國(guó)的代表性做法

英國(guó)政府非常重視節(jié)能減排工作，把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)置于國(guó)家戰(zhàn)略的高度。在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域，該國(guó)的代表性做法主要有以下兩點(diǎn)：

（1）運(yùn)用財(cái)稅政策進(jìn)行調(diào)節(jié)

英國(guó)自2001年起，所有工業(yè)、商業(yè)和公共部門(mén)都要繳納氣候變化稅，依據(jù)其煤炭、油氣及電能等高碳能源的使用量計(jì)征，若使用生物能源、清潔能源或可再生能源則可獲得稅收減免。2001年，英國(guó)成立碳信托有限公司，主要資金來(lái)源于氣候變化稅，收益循環(huán)投入。公司宗旨是通過(guò)投資開(kāi)發(fā)低碳技術(shù)，捕捉低碳技術(shù)的商業(yè)機(jī)會(huì)，向企業(yè)和公共部門(mén)提供專(zhuān)家咨詢(xún)、資助和認(rèn)證服務(wù)，協(xié)助完成節(jié)能減排目標(biāo)。

英國(guó)政府規(guī)定，自2008年6月起，對(duì)每幢公共建筑的節(jié)能情況劃分等級(jí)并頒發(fā)證書(shū)，并要求將博物館、展覽館和政府辦公大樓等公共機(jī)構(gòu)大型建筑的能耗情況張榜公布，以動(dòng)員社會(huì)力量加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)全國(guó)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

2.2德國(guó)的代表性做法

德國(guó)聯(lián)邦政府沒(méi)有統(tǒng)一的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理部門(mén)。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部及環(huán)境、自然保護(hù)與核能安全部是主要的國(guó)家能源事務(wù)管理部門(mén)，分別負(fù)責(zé)傳統(tǒng)能源和新型能源事務(wù)管理。由于交通、建筑也是重要的能源消費(fèi)領(lǐng)域，因此交通、建設(shè)與城市發(fā)展部也在能源事務(wù)管理中發(fā)揮著積極的作用。德國(guó)在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能方面的主要做法有：

（1）設(shè)立公共機(jī)構(gòu)節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)基金

德國(guó)的節(jié)能減排目標(biāo)是以強(qiáng)大的公共財(cái)政支持作后盾，包括政府專(zhuān)門(mén)的公共財(cái)政預(yù)算，建立專(zhuān)項(xiàng)基金等，其支持的重點(diǎn)是：技術(shù)研發(fā)、節(jié)能技術(shù)應(yīng)用、高效節(jié)能產(chǎn)品推廣以及節(jié)能規(guī)劃的實(shí)施、政府監(jiān)管和節(jié)能環(huán)保宣傳教育培訓(xùn)等。

（2）實(shí)時(shí)能耗統(tǒng)計(jì)和管理

德國(guó)每棟公共建筑都安裝了各種能源監(jiān)測(cè)的讀數(shù)表，政府部門(mén)實(shí)時(shí)把收集到的數(shù)據(jù)納入中央數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的整理分析，可隨時(shí)掌握能源使用情況，發(fā)現(xiàn)潛在浪費(fèi)問(wèn)題并進(jìn)行改造，并制定適合實(shí)際情況的合理能源消耗標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)。

（3）重視節(jié)能宣傳教育

蒲琳大學(xué)畢業(yè)典禮上，張盈盈一襲玫紅旗袍出席，一路吸睛無(wú)數(shù)，浮夸得正符合他們將畢業(yè)浮躁、不甘寂寞又驕傲的心。

德國(guó)政府非常重視通過(guò)各種宣傳手段提高公眾的節(jié)能意識(shí)。如：政府高級(jí)官員不定期與民眾舉行研討會(huì)，鼓勵(lì)民眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)在節(jié)能領(lǐng)域的工作進(jìn)行監(jiān)督；德國(guó)能源局開(kāi)設(shè)免費(fèi)的節(jié)能咨詢(xún)電話服務(wù)中心，建立專(zhuān)門(mén)的節(jié)能知識(shí)網(wǎng)站，并制作展板在全國(guó)各地進(jìn)行節(jié)能宣傳；每年全國(guó)開(kāi)展節(jié)能知識(shí)和技能競(jìng)賽，對(duì)優(yōu)勝者給予獎(jiǎng)勵(lì)。

2.3美國(guó)的代表性做法

美國(guó)在1985年推出了政府節(jié)能計(jì)劃，美國(guó)能源部制定了“聯(lián)邦能源管理項(xiàng)目”，并出臺(tái)了“白宮節(jié)能計(jì)劃”。美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的新建辦公樓大部分是節(jié)能型建筑，政府公共設(shè)施購(gòu)置首先考慮使用帶有能源之星標(biāo)識(shí)的高效節(jié)能產(chǎn)品。美國(guó)在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域比較典型的做法有：

（1）實(shí)施合同能源管理

合同能源管理在美國(guó)已得到了相當(dāng)普遍的推廣，專(zhuān)業(yè)化節(jié)能服務(wù)公司的服務(wù)對(duì)象主要集中在聯(lián)邦政府、大學(xué)院校、中小學(xué)校以及醫(yī)院。美國(guó)50個(gè)州中，已有46個(gè)州通過(guò)了合同能源管理立法，要求州內(nèi)的政府建筑必須利用合同能源管理方式進(jìn)行節(jié)能改造。為此，美國(guó)開(kāi)始執(zhí)行一項(xiàng)“聯(lián)邦政府能源管理計(jì)劃（FEMP）”，其主要內(nèi)容就是幫助聯(lián)邦政府的辦公樓實(shí)施合同能源管理。經(jīng)過(guò)幾年運(yùn)行，基本實(shí)現(xiàn)了原定的節(jié)能計(jì)劃，取得了極大的節(jié)能效益。

（2）采取節(jié)能鼓勵(lì)措施

聯(lián)邦政府每年對(duì)在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)節(jié)能中成績(jī)顯著的政府機(jī)構(gòu)和個(gè)人頒發(fā)總統(tǒng)獎(jiǎng)，美國(guó)能源部也對(duì)這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行表彰。聯(lián)邦政府還推廣實(shí)施節(jié)能績(jī)效留成制度。該制度規(guī)定，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)年度能源預(yù)算總額基本維持不變，節(jié)省的能源費(fèi)用支出，一部分用于能源服務(wù)公司等單位的節(jié)能投資，其余部分用于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)和可再生能源采購(gòu)。

3　對(duì)上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作的建議

通過(guò)對(duì)國(guó)外同行的成功經(jīng)驗(yàn)梳理，針對(duì)上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理存在的問(wèn)題，本文建議，在當(dāng)前工作的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一條涵蓋強(qiáng)化節(jié)能意識(shí)、多樣節(jié)能措施、科學(xué)節(jié)能考核三大環(huán)節(jié)的“上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理工作鏈”。具體闡釋如下：

3.1強(qiáng)化節(jié)能意識(shí)

節(jié)能意識(shí)的強(qiáng)化可通過(guò)軟性的宣傳引導(dǎo)與硬性的制度激勵(lì)兩方面實(shí)現(xiàn)。

（1）宣傳引導(dǎo)

宣傳引導(dǎo)是培養(yǎng)節(jié)能意識(shí)的重要手段。各級(jí)

公共機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)針對(duì)本機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行節(jié)能意識(shí)宣傳和節(jié)能方法培訓(xùn)，同時(shí)要面向社會(huì)公眾進(jìn)行節(jié)能工作的經(jīng)驗(yàn)推廣。宣傳方式上要注重發(fā)揮新媒體技術(shù)的作用，通過(guò)微博、微信等信息載體，提高節(jié)能宣傳的可讀性和有效性，并擴(kuò)大受眾覆蓋面。

（2）制度激勵(lì)

建立激勵(lì)制度的關(guān)鍵在于，要將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能考核納入單位與個(gè)人工作總體考核之中。具體可在以下層面實(shí)行：一是單位層面，建議將各公共機(jī)構(gòu)用能情況納入市監(jiān)察室開(kāi)展的效能監(jiān)察，從作風(fēng)高度評(píng)價(jià)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能完成情況，對(duì)未能完成節(jié)能指標(biāo)的單位通過(guò)信訪督辦件等方式進(jìn)行懲戒。二是一把手層面，可將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能考核結(jié)果納入該單位一把手考核之中，使節(jié)能減排成為其工作政績(jī)的重要組成部分，建議主管部門(mén)將各公共機(jī)構(gòu)能耗費(fèi)用納入領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)。三是工作人員層面，對(duì)于具體開(kāi)展公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的專(zhuān)職人員，應(yīng)對(duì)其崗位職責(zé)進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，編制合理的考核內(nèi)容，并將其工作成效與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲和職務(wù)升遷掛鉤。

3.2節(jié)能措施多樣

公共機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會(huì)組織開(kāi)展合作治理是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)節(jié)能的方向，也是實(shí)現(xiàn)各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的重要方式，尤其是節(jié)能措施中技術(shù)性要求高的環(huán)節(jié)，更應(yīng)采用市場(chǎng)化與社會(huì)化模式進(jìn)行合作治理，共同開(kāi)展節(jié)能技術(shù)改造等工作。

（1）市場(chǎng)化合作治理

在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技術(shù)改造等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，可采用PPP 等市場(chǎng)化模式引入社會(huì)資本，使社會(huì)投資與政府投資相輔相成。PPP模式的最大意義在于提高融資能力和處理效率。作為PPP模式的一種具體形式，合同能源管理在上海市已有初步探索，建議主管部門(mén)在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的實(shí)施細(xì)則及意見(jiàn)，明確公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理進(jìn)行節(jié)能改造的模式標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠條件、節(jié)能量確認(rèn)等內(nèi)容。

（2）社會(huì)化合作治理

為使公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作更有效率，還應(yīng)探索社會(huì)化的渠道推廣節(jié)能技術(shù)。針對(duì)公共機(jī)構(gòu)的用能特點(diǎn)，建議主管部門(mén)研究制定全方位的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技術(shù)推廣目錄》，加大適合公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能技術(shù)、產(chǎn)品推廣力度，同時(shí)搭建公共機(jī)構(gòu)節(jié)能技術(shù)的社會(huì)化推廣平臺(tái)，負(fù)責(zé)收集、傳播節(jié)能技術(shù)信息，建立存儲(chǔ)含有典型節(jié)能案例、節(jié)能專(zhuān)家、審計(jì)機(jī)構(gòu)、節(jié)能服務(wù)公司等相關(guān)信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，

為公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作提供有力的信息支持。

3.3節(jié)能考核合理

采用增量考核的方式可以使考核手段更為合理，而推行逐步公示能讓節(jié)能考核結(jié)果更有意義。

（1）增量考核

為了避免對(duì)不同類(lèi)型公共機(jī)構(gòu)一刀切，通過(guò)增量考核的方式，根據(jù)不同的用能需求制定能耗定額，實(shí)現(xiàn)“分類(lèi)、分級(jí)、分層”考核。具體而言就是以近一定年限內(nèi)某單位用能能耗合理均量為基礎(chǔ)值，確定下一年能耗考核的增量值；若某些單位由于特殊原因（如新辦公樓啟用等）導(dǎo)致能耗增量異常增加，可要求用能單位進(jìn)行說(shuō)明，并由主管部門(mén)進(jìn)行合理性審議，對(duì)增量不合理情況予以適當(dāng)懲戒。

（2）逐步公示

由于公共機(jī)構(gòu)所消耗的資源屬于公共資源，故公眾有天然的監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)。在實(shí)際操作中，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，可采取逐步推進(jìn)的方式，先在公共機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部公示，如在每年兩會(huì)期間向人大政協(xié)進(jìn)行公示，或在政府內(nèi)部相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行公示。最終在公共機(jī)構(gòu)能耗趨向合理化之后，必須實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)和公眾的全面公示，這也是打造“責(zé)任政府、透明政府”的必行之舉。

［1］ 張通.英國(guó)政府推行節(jié)能減排的主要特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2008（7）

［2］ 王頊璠. 德國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理給我們的啟示［J］. 中國(guó)機(jī)關(guān)后勤，2012（2）:36-37

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［4］ 孫紅. 合同能源管理［M］. 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社， 2011.

［5］ 安宇宏. PPP模式［J］. 宏觀經(jīng)濟(jì)管理， 2014（4）:86-86.

Research on Shanghai Public Institutes Energy-Saving Management Shanghai Jiaotong University

Li Tian
Shanghai Jiaotong University

The article summarizes main existing problems and current situation of Shanghai public institutes management work. It sorts out foreign relative successful experiences and puts forward suggestions for this field development in future.

Public Institutes， Energy-Saving Consciousness，Energy-Saving Measures， Energy-Saving Assessment

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.06.016

李甜：（1991-），女，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院碩士，研究方向：政府績(jī)效管理。