梅錦山

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

受特殊的自然地理?xiàng)l件和季風(fēng)氣候的影響，我國(guó)有2/3的國(guó)土面臨著不同類(lèi)型和不同程度的洪水災(zāi)害威脅，洪水發(fā)生頻次高，量級(jí)大，影響廣，損失巨大。新中國(guó)成立以來(lái)，全國(guó)各大流域以歷次防洪規(guī)劃為指導(dǎo)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的治理，開(kāi)展了大規(guī)模的流域防洪建設(shè)，目前已初步建成了以堤防、蓄滯洪區(qū)、干支流水庫(kù)為主體的流域防洪工程體系，流域整體防洪能力有了較大提高，在抗御新中國(guó)成立以來(lái)歷次大洪水和特大洪水中發(fā)揮了重要作用。

近年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人口的不斷增長(zhǎng)，人水爭(zhēng)地的矛盾日益突出；受全球氣候變化的影響，極端洪水事件日趨頻繁，防洪減災(zāi)面臨著新的問(wèn)題；現(xiàn)有防洪工程體系尚不完善，還存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié)，2010年我國(guó)南北方局部洪水頻發(fā)，防洪形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，需要以洪水風(fēng)險(xiǎn)管理與人水和諧理念為指導(dǎo)，以防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)為目標(biāo)，適時(shí)改變與調(diào)整防洪工程體系規(guī)劃思路，進(jìn)一步完善各流域防洪工程體系布局，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新階段提出的更高要求。

一、防洪規(guī)劃與建設(shè)歷程

1.防洪規(guī)劃編制

防洪規(guī)劃是防洪建設(shè)和洪水管理的基礎(chǔ)，也是政府行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要依據(jù)。20世紀(jì)50年代末至70年代，主要江河均開(kāi)展了流域綜合規(guī)劃編制工作，防洪規(guī)劃是這次流域綜合規(guī)劃的重點(diǎn)，防洪規(guī)劃思路主要是蓄泄兼籌、以泄為主。在這一思想指導(dǎo)下，開(kāi)展了大規(guī)模的河道水系整治和綜合治理。其中，在中下游修筑加固堤防，增辟排洪河道，鞏固和擴(kuò)大蓄滯洪區(qū)；在下游開(kāi)辟和擴(kuò)大泄洪入海通道；在上中游開(kāi)展水土保持，修建水庫(kù)攔洪；同時(shí)結(jié)合水資源開(kāi)發(fā)利用，修建了大量的水資源調(diào)控工程，初步建立了以河道堤防、水庫(kù)和蓄滯洪區(qū)為主的防洪工程體系。

20世紀(jì)80年代初我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市防洪問(wèn)題被提到重要議事日程。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，在原規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，開(kāi)始全面補(bǔ)充修訂各江河流域的綜合規(guī)劃，防洪規(guī)劃仍然是這次大江大河綜合規(guī)劃補(bǔ)充修訂的重點(diǎn)。防洪不再僅局限于保障人民生活、生產(chǎn)安全，而是要從國(guó)土利用、維護(hù)人類(lèi)和自然生態(tài)環(huán)境的高度，把防洪納入國(guó)家防治重大自然災(zāi)害的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃之中。

1998年長(zhǎng)江大水之后，按照保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)防洪減災(zāi)工作的要求，根據(jù)防洪法的規(guī)定，全國(guó)各大流域開(kāi)展了新一輪的防洪規(guī)劃工作。這次規(guī)劃以20世紀(jì)50年代和80年代的流域綜合規(guī)劃及防洪規(guī)劃為基礎(chǔ)，系統(tǒng)補(bǔ)充了大量新的觀測(cè)和調(diào)查資料，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的治水思路，站在全局和戰(zhàn)略的高度，從妥善處理改造自然與適應(yīng)自然、控制洪水與給洪水出路、防洪與減災(zāi)等關(guān)系出發(fā)，制定了國(guó)家防洪減災(zāi)目標(biāo)和總體戰(zhàn)略；運(yùn)用洪水風(fēng)險(xiǎn)分析以及風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和技術(shù)，構(gòu)建了以防洪工程體系和非工程體系組成的綜合防洪減災(zāi)體系框架，明確了全國(guó)防洪區(qū)劃、防洪總體布局及分區(qū)防治對(duì)策與重點(diǎn)、洪水管理制度與政策建議、防洪建設(shè)總體安排等戰(zhàn)略性和政策性問(wèn)題。本次規(guī)劃涉及全國(guó)七大江河等國(guó)家確定的重要江河的防洪，主要建制城市的防洪、沿海受風(fēng)暴潮威脅地區(qū)的防洪 （潮）、山洪威脅地區(qū)的防洪、部分重要中小河流的防洪以及易澇地區(qū)的治理，對(duì)有效防治洪水，減輕洪澇災(zāi)害，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作出了部署。目前，七大流域新一輪防洪規(guī)劃已經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)。

2.防洪工程體系建設(shè)

我國(guó)防洪工程體系大體上由攔、排、泄、蓄、分等工程措施組成。一般是在上游興建控制性水庫(kù)，攔蓄洪水，削減洪峰；在中下游平原進(jìn)行河道整治，加固堤防，開(kāi)辟蓄滯洪區(qū)和分洪道，使其形成一個(gè)較完整的防洪工程體系。新中國(guó)成立以后，我國(guó)防洪工程體系的建設(shè)歷程體現(xiàn)了不同歷史時(shí)期的治水思路與導(dǎo)向，基本上與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)，大致上可以分為3個(gè)階段。

20世紀(jì) 50—70年代為第一階段。新中國(guó)成立之初各大江河流域缺乏控制性工程，河道失治，堤防殘破，水旱災(zāi)害極為頻繁，這一時(shí)期的治水思路確定了蓄泄兼籌的江河治理方針。防洪治理以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與重要城市的安全為導(dǎo)向，以修筑控制性水利樞紐工程及農(nóng)田水利基本建設(shè)為主要建設(shè)內(nèi)容。采取的防洪措施主要為整修加固堤防、連圩并垸建閘、開(kāi)挖排澇渠系、興修防洪水庫(kù)等，以提高流域整體防洪排澇能力。同時(shí)疏浚河道，控導(dǎo)河勢(shì)，增強(qiáng)過(guò)洪能力，并安排建設(shè)相關(guān)分蓄洪工程。這一時(shí)期的防洪工程體系建設(shè)成效非常顯著，極大地緩解了全國(guó)頻繁遭受洪水災(zāi)害的嚴(yán)峻局面，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全發(fā)揮了巨大作用。

20世紀(jì)80—90年代為第二階段。改革開(kāi)放極大地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為防洪工程建設(shè)提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障，江河流域防洪能力的提高又為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了安全保障。這一時(shí)期的防洪治理堅(jiān)持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，實(shí)行興利與除害結(jié)合，工程措施與非工程措施并重，防洪工程體系建設(shè)取得了飛速發(fā)展。在進(jìn)一步加強(qiáng)主要江河防洪工程建設(shè)、鞏固和完善已有防洪工程體系的同時(shí)，開(kāi)始了對(duì)江河的綜合治理，并逐步加強(qiáng)了流域管理工作。隨著水法、防洪法、河道管理?xiàng)l例等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，防洪減災(zāi)工作逐漸走上了有法可依的軌道。

1998年至今為第三階段。1998年長(zhǎng)江、松花江大洪水后，水利部調(diào)整治水思路，按照科學(xué)發(fā)展觀的理念堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展，實(shí)行防洪減災(zāi)從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略調(diào)整。在重視江河治理、開(kāi)發(fā)的同時(shí)，重視水資源配置、節(jié)約、保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在加強(qiáng)防洪建設(shè)的同時(shí)，逐步推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，有效克服了單純控制洪水的缺陷和不足。主要體現(xiàn)在：通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)，制定合理可行的防洪標(biāo)準(zhǔn)和洪水調(diào)度方案，提高流域洪水的調(diào)控能力；重視和增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，適度承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理；加強(qiáng)防洪區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)和洪泛區(qū)的社會(huì)化管理，規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，通過(guò)建立社會(huì)保障機(jī)制化解和承受風(fēng)險(xiǎn)；深入研究洪水資源利用的技術(shù)和方法，在確保防洪安全的前提下，合理利用洪水，實(shí)現(xiàn)洪水資源化，以緩解水資源緊缺局面。

3.防洪組織及法律法規(guī)建設(shè)

防洪組織體系是落實(shí)防洪規(guī)劃、實(shí)施防洪工程建設(shè)、科學(xué)進(jìn)行洪水管理的保障。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步建立了國(guó)家層面、流域?qū)用婧偷胤綄用娴姆姥唇M織指揮體系。1950年6月7日，政務(wù)院成立中央防汛總指揮部，1992年改為國(guó)家防汛抗旱總指揮部，由國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委局組成，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全國(guó)的防汛抗旱工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)負(fù)責(zé)防洪的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等日常工作。地方有關(guān)部門(mén)在同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各盡其責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的防洪工作。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的防汛抗洪工作實(shí)行了各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并逐步形成了以行政首長(zhǎng)防汛責(zé)任制為核心，包括部門(mén)負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制、技術(shù)負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)和管理責(zé)任制等責(zé)任制體系。組織體系的不斷健全為我國(guó)防洪規(guī)劃與建設(shè)提供了組織保證，推動(dòng)了我國(guó)防洪體系的發(fā)展和完善。

我國(guó)的防洪法律法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐步完善的發(fā)展過(guò)程。1988年1月 《中華人民共和國(guó)水法》的頒布施行，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了依法治水的新時(shí)期。至今國(guó)家先后頒布了《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)防汛條例》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《重要江河防御特大洪水方案》《蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等與防洪有關(guān)的法律、法規(guī)。1998年1月1日起施行的 《中華人民共和國(guó)防洪法》是我國(guó)防洪工作的基本法律依據(jù)，其為依法防洪和規(guī)范人們的水事行為奠定了基礎(chǔ)。防洪法明確了防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。防洪法的頒布施行，標(biāo)志著我國(guó)防洪事業(yè)進(jìn)入了依法防洪的新階段。各級(jí)地方人民政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)防洪的法規(guī)條例，制定了本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則及有關(guān)配套法規(guī)，初步形成了國(guó)家和地方的防洪法制體系，防洪管理逐步規(guī)范化、制度化和法制化。

4.防洪建設(shè)成效

新中國(guó)成立60年來(lái)，國(guó)家先后投入上萬(wàn)億元用于防洪建設(shè)，防洪工程規(guī)模和數(shù)量躍居世界前列，防洪工程體系初步形成，江河治理成效卓著。目前，長(zhǎng)江、黃河干流重點(diǎn)堤防建設(shè)基本達(dá)標(biāo)，治淮19項(xiàng)骨干工程基本完工，太湖防洪工程體系基本形成，其他主要江河干流堤防建設(shè)明顯加快。黃河干流小浪底水利樞紐的建成，大大緩解了花園口以下的防洪壓力，使黃河下游防洪標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的不足百年一遇提高到千年一遇，同時(shí)，基本解除了黃河下游凌汛的威脅。長(zhǎng)江三峽工程的投入運(yùn)行，使長(zhǎng)江荊江河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100年一遇。淮河臨淮崗、入海水道等一批骨干工程的建設(shè)，較大程度地減緩了淮河多年來(lái)洪患頻發(fā)的壓力。

截至目前，全國(guó)已建成各類(lèi)水庫(kù)8.6萬(wàn)多座，堤防長(zhǎng)度28.69萬(wàn)km。我國(guó)大江大河主要河段已基本具備了防御新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的最大洪水的能力，中小河流具備防御一般洪水的能力，重點(diǎn)海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇，防洪工程保護(hù)人口5.7億，保護(hù)耕地4600萬(wàn)hm2。全國(guó)639座有防洪任務(wù)的大、中、小型城市，有299座通過(guò)防洪工程建設(shè)達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)防洪減災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)效益累計(jì)（1949—2009年）約4萬(wàn)億元，死亡人數(shù)由20世紀(jì)50年代的年均8900多人，降低到2001年以來(lái)的年均1500人。防洪建設(shè)為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

二、新時(shí)期的防洪形勢(shì)、問(wèn)題與建議

1.防洪減災(zāi)面臨的新形勢(shì)與問(wèn)題

我國(guó)人多地少，人水爭(zhēng)地矛盾突出且將長(zhǎng)期存在，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及近年全球氣候變化影響，防洪形勢(shì)面臨一些新的變化。

（1）水情

近年全球氣候變化異常導(dǎo)致了我國(guó)水文極端事件增多，同時(shí)受人類(lèi)活動(dòng)影響，流域下墊面變化劇烈，改變了流域產(chǎn)匯流條件，小洪水、大流量、高水位的情況時(shí)有發(fā)生且有增多的趨勢(shì)。

（2）工情

我國(guó)目前防洪工程體系還不完善，很多防洪工程都已運(yùn)行多年且年久失修，加大了工程失事風(fēng)險(xiǎn)概率。干支流防洪工程體系不配套，大江大河的許多重要支流防洪工程薄弱，河道行洪能力衰減嚴(yán)重，堤防隱患較多。蓄滯洪區(qū)工程及安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，啟用難度大，管理工作薄弱，運(yùn)用后社會(huì)影響大，難以按規(guī)劃要求發(fā)揮其應(yīng)有的作用。防御山洪泥石流災(zāi)害能力普遍偏低，災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)能力亟須加強(qiáng)，部分流域規(guī)劃的防洪體系中尚有一些重要工程仍未實(shí)施或正在實(shí)施。

（3）災(zāi)情

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷加快，人口與財(cái)富向洪水高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)大量聚集，單位面積財(cái)富迅速增加，相同量級(jí)洪水淹沒(méi)條件下，洪災(zāi)損失明顯增加；人多地少使得侵占河道及湖泊洼地等現(xiàn)象嚴(yán)重，滯蓄洪水的空間減小，河道行洪能力降低，高水位行洪歷時(shí)延長(zhǎng)，新時(shí)期呈現(xiàn)出“小水大災(zāi)”的新特點(diǎn)。目前我國(guó)約有40%的人口、35%的耕地和70%的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值集中在各大流域中下游地區(qū)，這些地區(qū)既是財(cái)富集中地區(qū)，也是受洪澇災(zāi)害威脅最嚴(yán)重的地帶。這些地區(qū)一旦遭遇大水，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成很大影響。

（4）管理

防洪管理體系不完備，管理設(shè)施和手段落后，洪水管理基礎(chǔ)工作薄弱，政策、法規(guī)尚不配套，防洪設(shè)施缺乏良性運(yùn)行機(jī)制。

2.對(duì)策與建議

我國(guó)地域遼闊，各流域的自然地理、水文氣象、立地條件、經(jīng)濟(jì)布局等各不相同，所面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)及防洪工程體系也有較大差別。防洪規(guī)劃與建設(shè)要針對(duì)各流域特點(diǎn)，不斷探索和實(shí)踐以人為本、人水和諧的防洪減災(zāi)新理念。

（1）堅(jiān)持以人為本，把保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位

要加強(qiáng)防洪建設(shè)與管理，提高抗御洪水災(zāi)害的能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供防洪安全保障。

（2）尊重自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

要正確處理改造自然與適應(yīng)自然的關(guān)系，有效調(diào)控洪水，合理利用水土資源，妥善協(xié)調(diào)防洪與避洪的關(guān)系。不斷完善防洪規(guī)劃，規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)行為，避免人為加大洪水風(fēng)險(xiǎn)。

（3）工程措施與非工程措施并重

要堅(jiān)持建設(shè)與管理、防洪與減災(zāi)相統(tǒng)一。在搞好防洪工程建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)洪水預(yù)警預(yù)報(bào)，規(guī)范防洪區(qū)社會(huì)管理，給洪水以出路，制定洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，逐步實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理的轉(zhuǎn)變。

（4）全面統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局

防洪減災(zāi)工作要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供安全保障，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與建設(shè)也要符合防洪的總體要求。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間等各種關(guān)系，以全局綜合利益最大、整體風(fēng)險(xiǎn)和損失最小為原則，妥善合理地安排流域和區(qū)域洪澇水的出路，最大程度地降低洪澇災(zāi)害損失。

（5）加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，提升管理水平

防洪規(guī)劃與建設(shè)涉及面很多，要重視基礎(chǔ)研究工作。當(dāng)前要特別注重氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)對(duì)水文情勢(shì)的影響、洪災(zāi)損失評(píng)估手段與技術(shù)、洪水風(fēng)險(xiǎn)分析與管理及防洪應(yīng)急等方面的研究。

三、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)的防洪規(guī)劃與建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就。自然條件決定了我國(guó)的防洪體系建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，將會(huì)面臨一系列新的問(wèn)題。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情之一，在防洪規(guī)劃與建設(shè)中對(duì)這一基本國(guó)情要有充分的認(rèn)識(shí)。由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變是防洪工作的必由之路，對(duì)洪水實(shí)施有效的管理，科學(xué)合理地調(diào)控洪水，堅(jiān)持 “給洪水以出路”的原則是防洪的基本策略。加快防洪體系的建設(shè)，全面提高抵御洪澇災(zāi)害的能力，唯此才能保障廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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