山西省城中村改造問題及建議★

張威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學校，山西太原 030001)

山西省城中村改造問題及建議★

張威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學校，山西太原 030001)

介紹了城中村的概念，結(jié)合山西省城中村改造的現(xiàn)狀，從征收拆遷、資金籌措、手續(xù)辦理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，分析了影響城中村改造的因素，并提出了推進城中村改造工作的建議，以解決城中村居住環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、用地管理混亂等問題。

城中村改造，城市規(guī)劃，人居環(huán)境，土地資源

0 引言

城中村改造是黨中央、國務院和省委、省政府改善民生、促進發(fā)展的重大決策。近年來，省委、省政府高度重視城中村改造工作，把城中村改造納入棚戶區(qū)改造范圍，擺在了經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，切實加大推進力度。特別是2014年王儒林書記調(diào)研太原市城中村改造工作，做出重要指示后，我省進一步加強組織領(lǐng)導、明確目標任務、強化推進措施，取得了明顯成效。現(xiàn)將城中村改造情況報告如下。

1 城中村的概念

城中村是在城市化快速推進過程中受城鄉(xiāng)二元管理體制約束和管理不善等原因形成的一種特殊社會現(xiàn)象。

目前，國家對城中村的概念還沒有給出一個明確的定義或解釋，學術(shù)界也沒有統(tǒng)一公認的標準。

從字面上理解，城中村就是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村落。

較為常見的觀點是在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進過程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或者是位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

2 “城中村”存在的問題及加快改造的重要性

2.1 “城中村”存在的問題

1)居住環(huán)境差。由于房屋密度高，室內(nèi)采光通風條件差，違法違章建筑隨處可見，“一線天”“握手樓”“貼面樓”現(xiàn)象普遍，道路泥濘、垃圾成堆、污水橫流，沒有基本的衛(wèi)生保障，嚴重影響城市形象和居民生活質(zhì)量。2)基礎(chǔ)設(shè)施不完善。城中村的道路、供暖、供電、給排水、垃圾處理等，一般沒有與市政設(shè)施干線配套，甚至有的根本沒有。并且缺乏公共綠地、體育鍛煉設(shè)施及其他公共服務設(shè)施。3)用地管理混亂。宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣以及“小產(chǎn)權(quán)房”等問題突出，住宅多以獨家獨戶的傳統(tǒng)家庭模式建筑而成，造成土地資源嚴重浪費。4)消防隱患嚴重。城中村街巷狹窄彎曲，人口密集擁擠，建筑雜亂無章，消防通道嚴重不足，存在嚴重消防隱患。5)治安形勢嚴峻?！俺侵写濉比丝陔s亂，由村民、市民和流動人口混合構(gòu)成，流動人口成為主要犯罪群體，治安形勢嚴峻?！俺侵写濉贝嬖诘膯栴}嚴重影響了城市發(fā)展和社會進步，全面開展“城中村”改造已勢在必行，且刻不容緩。

2.2 “城中村”改造的重要性

加快“城中村”改造是黨中央、國務院和省委、省政府改善民生、促進發(fā)展的重大決策，是推進以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路，既可以有效解決城市二元結(jié)構(gòu)矛盾，改善城市人居環(huán)境，促進社會綜合治理改革，又可以消除城市安全隱患，提升城市綜合承載能力和城市整體形象，同時，還有利于拉動經(jīng)濟增長、帶動住房消費、提供城市就業(yè)崗位等，對促進社會和諧與經(jīng)濟發(fā)展具有重大的意義。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出要深入實施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，解決約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造。2014年10月，省委書記王儒林在太原市調(diào)研考察時強調(diào)，要堅持以人為本，把提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量放在首位，實事求是、積極穩(wěn)妥地解決“城中村”和棚戶區(qū)改造問題，進一步加大力度。省政府從2015年開始實施城市人居環(huán)境改善工程，將城中村改造列為了重要內(nèi)容，明確分年度改造目標，力爭到2020年基本完成城中村改造工作。

3 全省城中村現(xiàn)狀及改造計劃

為認真落實王儒林書記指示，2014年11月，我廳組織對各市城中村現(xiàn)狀及改造計劃進行了調(diào)查摸底，統(tǒng)計匯總?cè)缦隆?/p>

3.1 全省城中村改造總體情況

全省城市建成區(qū)范圍內(nèi)共有681個城中村，涉及44.6萬戶。截至2015年年底，已開工改造390個村，涉及25.8萬戶;還有291個村需要改造，涉及18.8萬戶。

3.2 2015年—2017年改造計劃

按照我省改善城市人居環(huán)境規(guī)劃綱要，2015年—2017年全省計劃改造330個城中村，涉及22.2萬戶，其中:2015年計劃改造7.2萬戶，2016年7.5萬戶，2017年7.5萬戶。還有99個城中村計劃在2018年以后改造，涉及4.5萬戶。

據(jù)測算:2015年—2017年，全省改造22.2萬戶城中村可以拉動投資和住宅消費約3 578億元。其中:安置住房建設(shè)投資642億元、帶動商品房開發(fā)投資1 332億元、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)投資494億元，拉動住宅消費投資1 110億元;同時，可提供就業(yè)崗位32.2萬個以上，年均10.7萬個。

4 影響城中村改造的難點問題

城中村改造是一項龐大、復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市規(guī)劃、土地資源、市政建設(shè)、社會保障、戶籍制度等諸多方面，關(guān)系到城中村居民、村集體、政府、開發(fā)企業(yè)等多方利益，改造工作難度較大。

4.1 征收拆遷阻力較大

1)由于城中村中村民違法自建房的租金收益較大，村民征收補償要求普遍較高。長期以來形成的城中村違法加建，村民宅基地普遍形成3層～6層建筑現(xiàn)狀，加之大量流動人口和外地商販需求，致使村民出租房屋獲得較大的既得利益。以太原市區(qū)域位置較好城中村為例，戶均年出租房屋收入在25萬元左右，其他市中心區(qū)域城中村出租房屋收入也均在10萬元以上，村民們注重眼前利益，對城中村改造有抵觸情緒，補償要求過高，加大改造成本。

2)存在大量違法違規(guī)樓盤。由于部分城中村地處城市中心區(qū)域，地理位置優(yōu)越，受利益驅(qū)使部分村集體組織以安置村民改善居住環(huán)境為由，自行或與開發(fā)商私定協(xié)議進行大規(guī)模集體土地開發(fā)建設(shè)，將安置少數(shù)村民以外的建筑違規(guī)向社會銷售，由于價格低，銷售旺，供不應求，導致大量小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生。由于政府和職能部門監(jiān)管不力，此類小產(chǎn)權(quán)房大多數(shù)存在超越紅線、增肥增胖等違反規(guī)劃的行為，但已既成事實，拆除十分困難，嚴重影響城市總體規(guī)劃和城市發(fā)展。

3)城中村改造補償標準不一。部分市縣政府由于未能出臺統(tǒng)一的或分區(qū)別類的補償標準，個別村補償標準較高，這是對城中村改造較大的負效應和干擾。如:2009年太原市楊家堡村北區(qū)改造時，一處院(4分地)補償500萬元，形成各區(qū)城中村不顧區(qū)域位置的攀比沖動，普遍抬高了補償標準，畸型加大改造成本，嚴重影響開發(fā)合作企業(yè)的引入。

4)部分村兩委班子整體能力不足，影響征收拆遷進度。有的村雖然啟動了整村改造，但是在推進的過程中，由于改造方案制定不周密，缺乏公信力，或是基本停滯，或是出現(xiàn)不穩(wěn)定，或是歷時多年難以完成。有些村在制定改造方案時，沒有遵循既要考慮大多數(shù)村民利益，又要兼顧少部分村民的實際情況;既要考慮村集體和村民利益，又同步考慮合作方的合理回報;既要考慮村民的眼前利益，更要測算大于眼前利益的改造前景;既要滿足改造需求，更要考慮城市的整體形象等基本原則;出現(xiàn)或是方案無法通過，或是實施中受阻，或是合作方中途退出，或是無法兌現(xiàn)承諾，導致改造停滯。

4.2 改造資金籌措較難

城中村改造拆遷安置成本高、基礎(chǔ)設(shè)施不配套，建設(shè)資金需求量大。由于政府財力有限，改造資金籌措困難，而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)受房地產(chǎn)市場低迷、住房需求不旺、商品房價格走低的影響，對城中村改造的積極性也不高。如太原市萬柏林區(qū)下元村擁有750戶、2 800人、544畝城改用地，舊村宅基地建筑面積70萬m2，整村拆除后，分地塊引入4個開發(fā)企業(yè)，按規(guī)劃方案完成158萬m2建筑總量，總投資約85億元。由于開發(fā)企業(yè)要承擔回遷住宅和發(fā)展經(jīng)濟用房建安費用、安置過渡費用、部分貨幣補償費用、15%土地出讓金等費用，開發(fā)投資強度大，而中央和省補助資金僅有約每套13 000元(中央補助約1萬元/套，省補助3 000元/套)，占安置房總投資不足3%。另外，受房地產(chǎn)市場影響，投機性購房需求大幅減少，成交量下降，老百姓購房持觀望態(tài)度，投資風險加大、獲利預期降低挫傷了企業(yè)參與城中村改造的積極性，致使城中村改造引資工作較為困難。

4.3 手續(xù)辦理比較繁瑣

集體土地變性及基本建設(shè)手續(xù)申報所需要件較多，程序繁瑣，審批周期較長。一個城中村改造建設(shè)項目需經(jīng)立項審批、土地審批、環(huán)評審批、用地規(guī)劃、工程規(guī)劃、施工許可、預售許可等多項審批事項，還需經(jīng)過人防、電力、通訊等多部門審核批準，審批環(huán)節(jié)大多數(shù)為串聯(lián)審批，一環(huán)接一環(huán)，一環(huán)止而全盤滯，影響開工改造進度。

4.4 部分城中村改造基礎(chǔ)設(shè)施滯后

部分城中村改造項目基礎(chǔ)設(shè)施落后，特別是供暖、供電、供氣配套不完善，這是制約城中村改造建設(shè)和按時回遷的重要影響因素。有些改造村整村拆除后，遲遲不能建設(shè)和回遷，使得未改造村對改造產(chǎn)生了后顧之憂，損傷了改造的熱情和積極性。

4.5 組織機構(gòu)亟待健全

城中村改造是一項綜合性的社會管理事務，涉及部門多，協(xié)調(diào)任務繁重。城中村改造過程中發(fā)生的“先建后拆、邊建邊拆、先拆后建”等違法違規(guī)現(xiàn)象，與政府及職能部門監(jiān)管不到位有直接關(guān)系，由于城中村改造的土地性質(zhì)的特殊性，國土部門認為拆遷建設(shè)中違法違規(guī)行為應由建設(shè)部門負責，而建設(shè)部門則認為集體土地性質(zhì)的拆遷和建設(shè)應由國土部門負責，相互扯皮推諉，各由其說，各有其理，另外與之相關(guān)的執(zhí)法、公安、環(huán)保、社保等部門合力不大，沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的聯(lián)動機制。對此太原、臨汾等市成立專門的城中村改造管理機構(gòu)，但人員不足，職能有限，統(tǒng)籌力、協(xié)調(diào)力還需進一步加大，而其他市目前還尚無專門機構(gòu)。

4.6 社會管理任務較重

城中村改造后，大批農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢枰嘣漠a(chǎn)業(yè)支撐來提供多層次的就業(yè)崗位。同時還需從戶籍管理、社會管理、社會保障、公共資源共享等體制機制方面全面推進，保障居民的合法權(quán)益，避免產(chǎn)生新的社會矛盾。

5 推進工作建議

山西省城中村要實現(xiàn)到2020年全面改造完成，要堅持依法行政和改革創(chuàng)新，把城中村改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌推進配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障等工作。

1)加強組織領(lǐng)導，強化市縣政府的主體責任。城中村改造是重大民生工程，也是一項復雜的系統(tǒng)工程，市縣政府是責任主體，必須充分發(fā)揮主導作用，加強組織領(lǐng)導，建立健全機制，強化部門合作，綜合考慮城鄉(xiāng)戶籍制度改革、集體土地流轉(zhuǎn)、居民就業(yè)及社會保障等工作，深入細致的做好群眾工作，制定穩(wěn)定、延續(xù)、可操作的改造政策，積極穩(wěn)妥地推進城中村改造。

2)區(qū)分輕重緩急，分類指導推進。要穩(wěn)步有序地加快城中村改造，區(qū)分不同情況，先易后難、先里后外，突出重點，分清主次，循序推進。防止一哄而上，避免一哄而下，不搞政績工程、形象工程，確保分類推進，取得實效。

3)科學規(guī)劃布局，合理制定改造方案。將城中村改造與推進新型城鎮(zhèn)化相統(tǒng)籌，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會事業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，科學規(guī)劃，合理布局，結(jié)合實際制定城中村改造方案，廣泛征求城中村居民意見，征得他們同意后再組織實施。同時要充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學和出行等需要，做到配套基礎(chǔ)設(shè)施和居民住房同期規(guī)劃、同步建設(shè)、同時交付使用。

4)主動協(xié)調(diào)服務，加強項目建設(shè)管理。充分發(fā)揮保障性安居工程建設(shè)領(lǐng)導組及專項工作協(xié)調(diào)指導小組的職能，圍繞城中村改造年度目標任務，主動服務、跟蹤辦理、簡化程序、并聯(lián)審批，指導和監(jiān)督各市抓緊辦理項目審批手續(xù)，嚴格履行基本建設(shè)程序，落實工程質(zhì)量終身責任制，從項目征收拆遷、開工建設(shè)、竣工驗收、入住分配等方面實行全過程全方位的監(jiān)管，確保城中村改造項目合法合規(guī)、有序推進。

5)加大政府投入，多方籌措改造資金。省、市、縣三級政府都要加大財政資金投入，納入預算安排，并將地方債券優(yōu)先用于棚戶區(qū)和城中村改造。省安投公司要加大融資力度，根據(jù)棚戶區(qū)和城中村改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施三年建設(shè)計劃，最大限度爭取國開行和農(nóng)發(fā)行專項貸款，服務于棚戶區(qū)和城中村改造。同時，也要探索設(shè)立棚改基金，推行PPP合作模式，鼓勵社會機構(gòu)和民間資本積極參與改造，多渠道解決資金問題。

6)推進貨幣化安置，消化商品房庫存。按照國家要求，要把貨幣化安置作為今后棚戶區(qū)和城中村改造的主渠道。明年要將貨幣化安置作為考核各市的一項重要指標，逐步將比例提高到50%以上，通過采取政府回購商品房安置、搭建平臺組織群眾購買商品房、純貨幣化安置等方式，縮短棚改安置周期，滿足群眾多樣化住房需求，加快消化商品房庫存，以棚戶區(qū)和城中村改造貨幣化安置帶動房地產(chǎn)開發(fā)，以房地產(chǎn)開發(fā)拉動投資增長和經(jīng)濟發(fā)展。

7)統(tǒng)籌社會保障，實現(xiàn)村民市民一體化。同步實施城中村基本養(yǎng)老保險、新型醫(yī)療保障、最低生活保障、就業(yè)保障等各項社會保障制度，統(tǒng)籌推進醫(yī)療、教育、治安、文化、體育等社區(qū)服務建設(shè)，保障村改居的新居民在居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化生活等方面與市民享受同等待遇，促進公共服務均等化，使村民真正融入城市生活。

Village-in-city transformation problems and suggestions of Shanxi province★

Zhang Wei

(Shanxi Urban-Rural Construction School，Taiyuan 030001，China)

With an introduction of village-in-city，combining with village-in-city transformation status of Shanxi province，starting from aspects of imposing removal，funds collection，procedure treatment and fundamental equipment，the paper analyzes factors influencing village-in-city transformation，and puts forward suggestions of promoting village-in-city transformation，with a view to solve village-in-city transformation problems，such as poor living environment，imperfect fundamental facilities and disorderly land management and so on.

village-in-city transformation，city planning，living environment，land resource

TU984

A

1009-6825(2016)35-0008-03

2016-10-09 ★:山西省軟科學研究計劃資助(項目編號:2014041025-3)

張 威(1980-)，男，工程師