孫凱，潘昊斌，劉騰

（1.聊城市位山灌區(qū)管理處，山東　聊城　252000；2.章丘市水利局，山東　章丘　250200；3.德州市水利局，山東　德州　253014）

山東省提升灌區(qū)管理水平的實(shí)踐和思考

孫凱1，潘昊斌2，劉騰3

（1.聊城市位山灌區(qū)管理處，山東聊城252000；2.章丘市水利局，山東章丘250200；3.德州市水利局，山東德州253014）

分析了山東省灌區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀及灌區(qū)管理中存在的農(nóng)業(yè)水價改革難、水價形成和管理機(jī)制不健全，以及現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后等問題，提出建立富有活力的新體制和新機(jī)制的建議。

山東??；灌區(qū)管理；體制改革

1　基本情況

山東省共有大型灌區(qū)（設(shè)計灌溉面積2萬hm2以上）共48處（不含青島2處），居全國第2位，占全國數(shù)量1/8，有效灌溉面積205.27萬hm2；中型灌區(qū)（1～2萬hm2）444處，有效灌溉面積90.2萬hm2。山東省分別于1997年、2001年開始實(shí)施大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造，重點(diǎn)對灌區(qū)骨干工程及配套建筑物進(jìn)行襯砌、改造。全省共有48處大型灌區(qū)列入國家規(guī)劃，骨干工程規(guī)劃投資108.24億元。共有152處重點(diǎn)中型灌區(qū)列入國家規(guī)劃。截至2015年6月，實(shí)施了39個中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目，總投資7.01億元，其中中央投資3.65億元，省財政配套1.39億元，市縣配套1.97億元。累計疏浚、襯砌渠道1 153 km，改造各類建筑物2 128座。

通過實(shí)施節(jié)水改造工程，大中型灌區(qū)骨干工程體系得到了不同程度的改善，灌區(qū)管理能力持續(xù)增強(qiáng)，灌溉效果得到改善。一是節(jié)約了水資源，減少了水的滲漏，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)從改造前的不到0.4提高到目前的0.5以上，年節(jié)水12.6億m3。二是提高了用水效率，改造后的渠系水利用系數(shù)提高到0.7以上，畝均毛用水量由原來的每畝353 m3降到每畝247 m3，灌溉周期縮短3～5 d，用水效率顯著提高；三是增加了糧食產(chǎn)量，共新增、恢復(fù)灌溉面積17.6萬hm2，改善灌溉面積87.07萬hm2，畝均糧食產(chǎn)量提高150 kg，年增糧食生產(chǎn)能力近20.5億kg；四是改善了灌區(qū)生態(tài)環(huán)境，增加了供水能力，為灌區(qū)內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活用水提供了保障，取得了良好的生態(tài)效益。

2　主要的經(jīng)驗(yàn)做法

2.1狠抓項(xiàng)目建設(shè)管理

一是嚴(yán)格制度管理。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目管理有關(guān)規(guī)定和“四制管理”，全面實(shí)行第三方質(zhì)量檢測制度或?qū)嵭许?xiàng)目法人代建制管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量。二是加強(qiáng)組織管理。在確保灌溉用水和生活供水情況下，合理避開汛期和冬季，加大設(shè)備、人員投入，確保項(xiàng)目按節(jié)點(diǎn)完工發(fā)揮效益，引黃灌區(qū)一般在春灌前渠道清淤期間安排實(shí)施土方工程，同時進(jìn)行襯砌板預(yù)制，待春灌結(jié)束后即開展渠道襯砌工作，大大壓縮了施工工期。三是推廣成熟穩(wěn)定的新技術(shù)、新材料。探索降低工程成本，提升節(jié)水成效，大中型灌區(qū)骨干渠道大部分采取全斷面襯砌，田間工程普遍推廣管道輸水，大幅減少了水資源浪費(fèi)，極大提升了水的利用效率。四是加強(qiáng)監(jiān)管督導(dǎo)力度。投資計劃下達(dá)后，省里制定年度工作方案，明確各項(xiàng)目的責(zé)任人和進(jìn)度時間節(jié)點(diǎn)，事中加強(qiáng)調(diào)度，對進(jìn)度慢的灌區(qū)，采取通報、下發(fā)督導(dǎo)函、現(xiàn)場辦公及告知當(dāng)?shù)卣确绞?，合力推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)度。

2.2積極推進(jìn)灌區(qū)管理改革

不斷深化灌區(qū)管理體制改革，大型灌區(qū)中有42處管理單位完成水管體制改革，工資和保障政策基本得到落實(shí)。同時通過渠堤承包、生態(tài)旅游等建設(shè)豐富經(jīng)營手段，確保灌區(qū)良性發(fā)展。田間工程在進(jìn)行小農(nóng)水重點(diǎn)縣等項(xiàng)目改造的同時，不斷加強(qiáng)灌區(qū)支斗渠以下工程的管理，積極推進(jìn)用水合作組織參與灌溉管理，努力提升灌區(qū)管理水平，借助基層水利服務(wù)體系建設(shè)，全省大型灌區(qū)成立農(nóng)民用水合作組織2 819個，覆蓋率80%以上，充分調(diào)動農(nóng)民自覺維護(hù)管理的積極性。

2.3注重灌區(qū)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)灌區(qū)能力建設(shè)

結(jié)合灌區(qū)管理體制改革，水管單位按照事業(yè)單位改革有關(guān)規(guī)定和精簡高效原則，全面推行人員聘用制度，按崗聘人。通過引進(jìn)社會資金、轉(zhuǎn)變豐富經(jīng)營機(jī)制，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制，提高收入，穩(wěn)定人才隊(duì)伍。通過招考、招聘等方式引進(jìn)人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。通過定期培訓(xùn)、外派學(xué)習(xí)、觀摩考察等，不斷提高人才素質(zhì)，夯實(shí)、壯大人才力量。建立健全各項(xiàng)人才激勵、崗位考核、制度監(jiān)督等政策，嚴(yán)格責(zé)任制度，不斷提升灌區(qū)管理水平?？茖W(xué)規(guī)劃用水計劃，建立用水服務(wù)隊(duì)，構(gòu)建信息服務(wù)平臺，全面提升灌區(qū)灌溉服務(wù)水平。

2.4積極構(gòu)建信息化、生態(tài)化灌區(qū)

灌區(qū)通過建設(shè)水情、田間土壤墑情、水位監(jiān)測采集、水閘自動控制等系統(tǒng)，一方面降低了辦公成本、灌溉成本，提高灌區(qū)現(xiàn)代化管理水平和服務(wù)能力，另一方面為灌溉管理決策提供數(shù)據(jù)，更科學(xué)進(jìn)行引配水管理。灌區(qū)通過大量引用地表水資源補(bǔ)充地下水，增加環(huán)境供水，促進(jìn)地表水和地下水合理利用。通過推廣覆淤還耕，促進(jìn)灌區(qū)生態(tài)恢復(fù)，還耕于民，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會、生態(tài)發(fā)展。

2.5促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

灌區(qū)初步形成了具有一定規(guī)模的灌排工程體系，成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水以及生態(tài)環(huán)境用水等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。通過渠道襯砌、建筑物改造，節(jié)水效益顯著，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍下降，供水保障率逐年提升，有效灌溉面積穩(wěn)步提高，農(nóng)作物畝均用水量普遍下降，當(dāng)?shù)丶Z食增產(chǎn)明顯，農(nóng)民收入增加，有力保障了糧食生產(chǎn)安全，促進(jìn)了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3　存在的問題

3.1規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容和投資難以滿足現(xiàn)實(shí)需求

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)低，內(nèi)容不完整。原規(guī)劃未考慮管理設(shè)施、現(xiàn)代化測水量水設(shè)施及信息化建設(shè)等內(nèi)容；剩余投資缺口較大，目前規(guī)劃剩余投資28億元，這個數(shù)字是按照1999年的物價水平和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)測算的，按照現(xiàn)實(shí)價格水平測算，完成規(guī)劃剩余任務(wù)尚需投資約110億元。另外，根據(jù)對已完成原規(guī)劃投資的灌區(qū)調(diào)研情況，已完成節(jié)水改造任務(wù)僅占原規(guī)劃的42%，新增有效灌溉面積僅占規(guī)劃的67%，未達(dá)到原規(guī)劃目標(biāo)。

3.2農(nóng)業(yè)水價改革難，水價管理機(jī)制不健全

農(nóng)業(yè)終端水價尚未全面推開。目前灌區(qū)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價遠(yuǎn)低于成本水價，總體低于50%，灌區(qū)經(jīng)常性虧本運(yùn)行，入不敷出。另外，水管單位執(zhí)行的防洪排澇、生態(tài)環(huán)境供水等社會公益任務(wù)，未得到應(yīng)有的財政補(bǔ)償；水管單位對城鎮(zhèn)供水企業(yè)的水價普遍偏低，且調(diào)整困難。科學(xué)的水價形成和管理機(jī)制尚未建立，灌區(qū)水管單位政策性虧損大，直接影響到工程的日常管護(hù)，影響灌區(qū)效益發(fā)揮。

3.3農(nóng)民用水戶協(xié)會效能需進(jìn)一步提高

灌區(qū)大多存在運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障不足、農(nóng)民用水合作意識淡薄及利益訴求多元化等情況。當(dāng)前農(nóng)民用水合作組織還處于起步和探索階段，已組建運(yùn)行的各種形式的農(nóng)民用水合作組織則專業(yè)化程度高低不一，市場發(fā)育不夠。

3.4亟需增強(qiáng)灌區(qū)人才支撐能力

部分灌區(qū)水管體制改革不深入，單位內(nèi)部競爭機(jī)制不健全，個別灌區(qū)“兩費(fèi)”未全部落實(shí)到位，職工工資待遇低，落后于山東省水利行業(yè)的平均水平和當(dāng)?shù)仄骄杖胨?，影響職工積極性。灌區(qū)工作多處于基層，工作條件相對艱苦，加之待遇不高等因素，影響灌區(qū)高素質(zhì)人才的引進(jìn)工作，限制了灌區(qū)工作隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

3.5灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后

一是灌區(qū)水資源短缺和供需矛盾突出，是灌區(qū)服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展主要瓶頸；二是灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造繁重，成為改善灌溉條件的薄弱環(huán)節(jié)，急需加大投入，進(jìn)一步改善工程條件，更好地支撐現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展；三是灌區(qū)管理模式單一，發(fā)展模式單一，信息化建設(shè)更新?lián)Q代快，難以跟上形勢發(fā)展，現(xiàn)代化的管理手段少，不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4　意見與建議

4.1繼續(xù)加大灌區(qū)節(jié)水改造投入力度

目前大型灌區(qū)節(jié)水改造僅完成了規(guī)劃任務(wù)的30%左右，據(jù)測算的剩余骨干投資規(guī)模，到2020年基本完成改造任務(wù)，每年需要投資14億元；按照國家規(guī)劃，山東省2015—2020年重點(diǎn)中型灌區(qū)項(xiàng)目改造任務(wù)87處，今后每年需要安排約14處灌區(qū)完成改造，同時需要實(shí)施多期項(xiàng)目才能完成骨干渠系全面配套改造。建議繼續(xù)加大大中型灌區(qū)節(jié)水改造工程資金投入力度，修訂大型灌區(qū)原規(guī)劃，增加投資規(guī)劃，滿足灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展實(shí)際需求，同時提高國家單個中型灌區(qū)項(xiàng)目補(bǔ)助額度，全面提升整個灌區(qū)節(jié)水能力和配套水平。

4.2繼續(xù)深化管理體制綜合改革

雖然全省大部分灌區(qū)、管理單位已通過水管體制改革驗(yàn)收，但標(biāo)準(zhǔn)較低，水管體制改革不徹底，據(jù)調(diào)研，約2/3的灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，渠道淤積、建筑物損壞得不到及時維修，影響了工程運(yùn)行和綜合效益的發(fā)揮。灌區(qū)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，水量計量設(shè)施不完善、農(nóng)民對水費(fèi)的抵觸等條件制約，水費(fèi)收繳困難。建議國家進(jìn)一步充實(shí)完善內(nèi)部改革、管養(yǎng)分離、社會保障有關(guān)辦法和制度，加強(qiáng)兩費(fèi)重視力度，尤其是落實(shí)好土地出讓收益計提農(nóng)田水利資金可用于工程管護(hù)的政策，著重建立相對穩(wěn)定的財政投資渠道，真正將這一政策落到實(shí)處。

4.3深入推進(jìn)水價改革

加快農(nóng)業(yè)水價綜合改革步伐，將農(nóng)業(yè)供水各個環(huán)節(jié)水價納入國家價格管理范圍，推行到農(nóng)戶的終端水價制度。加大農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)、改造投資力度，完善計量設(shè)施。改革農(nóng)業(yè)供水管理體制和水費(fèi)計收方式，降低管理成本，逐步實(shí)行用水計量收費(fèi)。按照政府承擔(dān)公益性支出、補(bǔ)償基本支出的原則，合理確定對灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用水價格，逐步達(dá)到保本水平。在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度下，建立合理的水價形成機(jī)制和完善的水費(fèi)計收補(bǔ)償管理機(jī)制。提高灌區(qū)水費(fèi)實(shí)收率，增加灌區(qū)水費(fèi)收入。

（責(zé)任編輯張玉燕）

S274

B

1009-6159（2016）-06-0001-02

2015-10-12

孫凱（1989—），男，助理工程師