王力

（呂梁市水利局，山西 離石 033000）

呂梁市水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀與對策

王力

（呂梁市水利局，山西 離石 033000）

水利工程質(zhì)量監(jiān)督制度是水利工程建設管理的重要組成部分，更是保證水利工程質(zhì)量的有效手段。在介紹呂梁市水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作現(xiàn)狀的基礎上，分析了呂梁市質(zhì)量監(jiān)督工作存在的問題。針對呂梁市工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法存在的問題，結(jié)合工作實際，提出了加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法的建議和思路。

水利工程；質(zhì)量監(jiān)督；監(jiān)督執(zhí)法；呂梁市

水利工程的建設質(zhì)量直接關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局。實施工程質(zhì)量監(jiān)督、嚴格控制工程質(zhì)量是政府維護社會公共利益和公眾安全的重要手段。保障水利建設工程質(zhì)量，確保工程效益的發(fā)揮是水利工程監(jiān)督的目的。近年來，伴隨著水利工程的大規(guī)模發(fā)展，水利工程質(zhì)量問題頻發(fā)，尤其是中小型水利工程。因此，水利工程質(zhì)量監(jiān)督顯得尤為重要。

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法面臨問題

一是工程數(shù)量多，分布廣，管理難度大。目前，以中小型水利工程建設為重點，工程建設的實施主體以縣市水行政主管部門為主，單項工程規(guī)模小、項目分布廣、管理難度大。二是水利工程質(zhì)量法治建設不健全。水利工程質(zhì)量監(jiān)督作為政府的法定職能，必須加快水利工程質(zhì)量法治建設，落實執(zhí)法責任，嚴格依法行政，確保政府質(zhì)量監(jiān)督職能落實到位。

2 水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1 監(jiān)督機構(gòu)定位不明確

水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是水行政主管部門對工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的專職機構(gòu)，對水利工程質(zhì)量進行強制性的政府監(jiān)督管理。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)行使政府監(jiān)督職能，應具有監(jiān)督執(zhí)法職能。但在實際質(zhì)量監(jiān)督過程中，大部分質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)屬行政委托性質(zhì)，并沒有行政處罰權(quán)。其職責實質(zhì)上僅僅是行政委托中的“檢查”行為和活動，缺乏明確的執(zhí)法機構(gòu)地位，與監(jiān)督機構(gòu)的定位不太適應，直接影響監(jiān)督執(zhí)法工作的實效性和權(quán)威性。

2.2 行政處罰力度不夠

行政處罰是法規(guī)賦予行政機關(guān)維護建設市場秩序的有力手段。由于監(jiān)督機構(gòu)沒有行政處罰權(quán)，對在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量違法、違規(guī)問題，只能以整改通知單等形式告知責任單位，或者將問題上報水行政主管部門，再由水行政主管部門實施處罰。這樣程序繁瑣，處罰的時效性和力度大打折扣，在實際監(jiān)管中很難給予有力的行政處罰。同時，在質(zhì)量監(jiān)督工作中還存在整改意見落實難、整改不到位、類似問題屢查屢犯等問題。究其原因仍是缺乏必要的行政處罰手段，不能對違法違規(guī)行為給予嚴格處罰，導致企業(yè)違法成本過低，缺乏搞好工程質(zhì)量的外部壓力。

2.3 行政處罰起點高

雖然相關(guān)法律規(guī)定了工程參建各方違法、違規(guī)行為所應承擔的法律責任，但處罰起點都很高。由于在質(zhì)量監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生原因、危害程度不盡相同，因此對違規(guī)行為處罰時操作上難度很大，缺乏有力、適度的處罰依據(jù)。造成對責任主體的處罰難以落實，無法發(fā)揮行政處罰的懲戒和威懾作用。

2.4 相關(guān)法律法規(guī)體系不完善

1997年水利部頒布了《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》和《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》，以部門規(guī)章形式規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督的工作范圍、監(jiān)督依據(jù)、機構(gòu)和人員以及機構(gòu)職責等。國務院于2000年發(fā)布了《建設工程質(zhì)量管理條例》，明確了水行政主管部門履行水利工程質(zhì)量管理職責的法律地位。但兩部法規(guī)均未對水利工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法作出相應規(guī)定，已不能完全適應監(jiān)督工作實踐面臨的新形勢和新問題，無法為質(zhì)量監(jiān)督工作提供有力的法律支撐。

2.5 監(jiān)督執(zhí)法隊伍素質(zhì)低

質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法人員綜合素質(zhì)較低。做好行政執(zhí)法的關(guān)鍵是調(diào)查取證工作，證據(jù)確鑿，依法依規(guī)做出處罰就順理成章。這就要求質(zhì)量監(jiān)督人員不僅能熟悉和掌握過硬的專業(yè)技術(shù)、準確認定各類違法違規(guī)行為，具備相應的法律知識，嚴格依規(guī)執(zhí)法，保證監(jiān)督執(zhí)法的順利進行。目前質(zhì)量監(jiān)督人員能有效發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，但運用法律法規(guī)的水平還不高，依法行政的綜合素質(zhì)還較低，與行政執(zhí)法要求的有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的要求還有一定距離。

3 建議與展望

3.1 健全完善法規(guī)體系，為監(jiān)督執(zhí)法提供有力支撐

水利工程一般都在偏遠山區(qū)，建設周期長，項目類型多，點多面廣，質(zhì)量監(jiān)督工作從工程開工辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)直至工程驗收結(jié)束，監(jiān)督內(nèi)容涉及工程各個方面，專業(yè)性、技術(shù)性強，具體工作細致而繁雜。這就要求質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法部門簡政放權(quán)，但以往質(zhì)量監(jiān)督工作的行政委托單位缺乏行政執(zhí)法的主體資格，執(zhí)法力度弱。2011年國家法規(guī)層面明確規(guī)定授權(quán)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)負責實施工程質(zhì)量監(jiān)督管理，使質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具有行政執(zhí)法主體資格，能以自己的名義行使行政執(zhí)法，并承擔相應法律后果，理順質(zhì)量監(jiān)督管理法律責任，為質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法提供強有力的支撐。

3.2 規(guī)范監(jiān)督機構(gòu)，匹配與之相應的監(jiān)督執(zhí)法地位

遵循“以責定權(quán)、以責定利”的組織資源配置原則，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是對水利工程質(zhì)量進行強制性的政府監(jiān)督管理，應具有與之相應的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。同時監(jiān)督機構(gòu)履行政府部門質(zhì)量監(jiān)督職責，承擔社會公共事務管理職能，應定位為參照公務員管理的事業(yè)單位。這樣才能使質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)與其行使政府監(jiān)督管理的職能相適應，增強監(jiān)督機構(gòu)工作開展的權(quán)威性和公信力，有效保證監(jiān)督執(zhí)法的威懾力。

3.3 加強監(jiān)督機構(gòu)建設，保障監(jiān)督執(zhí)法正常開展

當前及今后一個時期水利建設呈現(xiàn)出投資規(guī)模大，中小水利工程和民生水利工程建設為主等特點，市、縣兩級質(zhì)量監(jiān)督任務將更為艱巨。因此，需要加強水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機構(gòu)建設，逐步建立和完善水利工程監(jiān)督體系，鼓勵有條件的縣級行政區(qū)設立水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機構(gòu)，確保中小水利工程的質(zhì)量監(jiān)督工作有效進行。同時還需落實質(zhì)量監(jiān)督人員編制工作，將質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)人員經(jīng)費和業(yè)務經(jīng)費納入本級財政預算，并配備必要的工作儀器設備，確保質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法能正常開展。

3.4 創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督方式，提高監(jiān)督執(zhí)法的效能

行政處罰只是監(jiān)督執(zhí)法的手段之一，處罰程序多，為提高質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法效能，還應采取簽發(fā)質(zhì)量整改通知書、質(zhì)量通報、實施不良行為記錄等措施，完善質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法方式。對于監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的一般質(zhì)量問題以書面質(zhì)量整改通知單的形式要求項目法人限期整改，整改結(jié)果由項目法人報質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)備查；較大質(zhì)量問題、質(zhì)量問題整改不到位、屢查屢犯的采取質(zhì)量通報、不良行為信息記錄、行政處罰等一項或多措施督促整改；對存在違法違規(guī)、嚴重質(zhì)量問題或發(fā)生質(zhì)量事故的嚴格給予行政處罰。

3.5 加強監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設，提升監(jiān)督執(zhí)法水平

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法成效的好壞，關(guān)鍵在于質(zhì)量監(jiān)督隊伍的監(jiān)督執(zhí)法能力。加強質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作，必須要擁有一支業(yè)務素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊伍。首先監(jiān)督人員要有扎實的專業(yè)技術(shù)知識，豐富的工程實踐經(jīng)驗，熟悉工程質(zhì)量相關(guān)法律、法規(guī)知識；其次要強化服務意識、樹立公正、清廉、高效、服務的監(jiān)督執(zhí)法形象。監(jiān)督人員應期參加各種培訓，努力更新知識結(jié)構(gòu)，不斷提升業(yè)務水平，最終提高監(jiān)督執(zhí)法水平。

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1004-7042（2016）12-0047-02

王力（1980-），男，2007年畢業(yè)于西北農(nóng)林科技大學農(nóng)田水利專業(yè)，助理工程師。

2016-10-18；

2016-11-26