張大維 楊 燦 趙彥靜

一、研究背景與問題提出

近年來，中央關(guān)于加強社區(qū)建設(shè)、深化社會組織改革和發(fā)展專業(yè)社會工作做出了多項決策部署。尤其是近兩年來，中央對社區(qū)、社會組織、社會工作“三社”要素作出了戰(zhàn)略性發(fā)展定位。2015年3月5日，習近平總書記參加十二屆全國人大三次會議上海代表團的審議時強調(diào)，要創(chuàng)新社會治理，激發(fā)基層活力。要建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍（新華網(wǎng)，2015）。第一次在公開場合強調(diào)社區(qū)工作的社會工作專業(yè)化發(fā)展方向。2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，加強和創(chuàng)新社會治理。深化社會組織管理制度改革，支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)。第一次在公開場合強調(diào)社區(qū)、社會組織與社會工作協(xié)調(diào)全面發(fā)展方向（人民網(wǎng)，2015）。2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中再次指出，要支持專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)（新華網(wǎng)，2016）。

加強社區(qū)建設(shè)、激發(fā)社會組織、發(fā)展社會工作，是創(chuàng)新社會治理體制機制，推進城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個重點要素。當前，我國正經(jīng)歷著經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，社會問題不斷凸顯，采用單純的傳統(tǒng)手段開展社區(qū)建設(shè)已很難適應(yīng)治理創(chuàng)新要求。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看：第一，作為社會細胞的社區(qū)，是社會治理的基礎(chǔ)單元，和諧社會建設(shè)途經(jīng)和諧社區(qū)建設(shè)，社會治理創(chuàng)新經(jīng)由社區(qū)治理創(chuàng)新；第二，作為現(xiàn)代社會發(fā)展產(chǎn)物的社會工作，因其在化解社會矛盾、解決社會問題、維護社會和諧方面的獨特作用，日益受到各國政府的青睞，在社會治理中發(fā)揮了重要作用，成為社會治理的重要力量；第三，作為社會治理重要主體的社會組織，激發(fā)其活力參與社會工作、基層社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新，在地方治理中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

由此看來，社區(qū)、社會組織與社會工作“三社聯(lián)動”是發(fā)展社區(qū)社會工作創(chuàng)造的新機制。推進“三社聯(lián)動”，不僅對發(fā)展社區(qū)社會工作具有重要作用，而且能夠促進社區(qū)和社會組織建設(shè)，是創(chuàng)新社會治理、完善社會服務(wù)的有力抓手（張麗霞、閆薇，2015）。當前，我國關(guān)于“三社聯(lián)動”的理論研究和實踐探索較多，但視角、維度、范疇、領(lǐng)域等界定和解讀分散，借鑒中常有困惑。為了較為全面地梳理“三社聯(lián)動”的主要文獻、理論基礎(chǔ)、經(jīng)驗?zāi)Ｊ?、典型案例等，在此基礎(chǔ)上引入較為普適性的理論視角和分析框架，提出協(xié)同學、聯(lián)動學與治理理論指導下的“三社聯(lián)動”創(chuàng)新路徑，也即本文研究的問題意識。

二、三社協(xié)同的文獻綜述

（一）關(guān)于協(xié)同及其治理的研究

1.協(xié)同學與治理的理論基礎(chǔ)及其拓展研究

第一，理論引入研究。協(xié)同學由哈肯等人提出，是對集體行為和自組織行為發(fā)生學的闡釋，主要包括支配原理和自組織原理（赫爾曼·哈肯，2005）。治理理論由羅西瑙等人（詹姆斯·N·羅西瑙，2001）提出，此后大量中外學者對其進行闡釋與發(fā)展（陳振明，2003）。治理理論由俞可平等人較早引入，認為治理是一種相互協(xié)調(diào)的持續(xù)性互動過程（俞可平，2000）。第二，理論嫁接研究。協(xié)同學理論與治理理論具有協(xié)調(diào)性和耦合性，經(jīng)由國內(nèi)外學者發(fā)展出協(xié)同治理理論。第三，理論糅合研究。理論和實踐中糅合產(chǎn)生了“三社”協(xié)同治理理論，其是社會組織為載體、以社區(qū)平臺、社會工作為支撐，“三社”聯(lián)動尋求有效治理結(jié)構(gòu)達致善治。

2.社會組織協(xié)同基層治理的互聯(lián)方式研究

以基層社會展開的協(xié)同治理中，協(xié)同的要素多少和方式有不同，不同方式也有相應(yīng)的作用機制，社會組織協(xié)同社會工作、社區(qū)治理的方式和機制也不同。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會組織協(xié)同地方治理研究。第二，社會工作協(xié)同基層治理研究（王思斌，2015）。第三，社會組織、社區(qū)、社會工作協(xié)同治理研究（鄭永君，2015），其又涵蓋意義、途徑和機制研究。

（二）關(guān)于“三社”聯(lián)動的研究

1.關(guān)于“三社”聯(lián)動基本內(nèi)涵的研究

“三社聯(lián)動”是為了把分散的社區(qū)、社會組織和社工聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)互動，形成合力。其發(fā)端于上海市，最早稱為“三社互動”。2016年3月，筆者隨湖北省民政廳“三社聯(lián)動”學習考察團在上海市民政局調(diào)研時，其負責人介紹，早在2004年上海市就提出了社區(qū)、社工、社團“三社互動”概念，并且形成了“以社區(qū)為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”分工合作的工作思路。

第一，認為“三社聯(lián)動”中的社區(qū)是指整體意義上的社區(qū)平臺。這是官方的界定，也是當前較為流行的觀點。例如，2013年，《民政部、財政部關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》中提出，要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機制。2015年10月22日，在重慶市召開的全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會上，民政部官方和學術(shù)界一些人也持這一觀點（張麗霞、閆薇，2015；吳旭軍，2015）。

第二，認為“三社聯(lián)動”中的社區(qū)是以居委會為代表的社區(qū)基層組織。例如，王思斌認為，“三社”聯(lián)動是社區(qū)基層組織與社會組織和社會工作專業(yè)人才（及其組織） 在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)上的協(xié)商、協(xié)同與合作?！叭纭甭?lián)動實際上是上述“三社”作為三種角色，從三種視角、運用自己的工作方法， 通過協(xié)商、相互協(xié)同的方式，達到共同目標的過程（王思斌，2015）。

第三，認為“三社聯(lián)動”中的社區(qū)是社區(qū)問題或社區(qū)事務(wù)或由若干具體議題組成的實踐場域。例如，（顧東輝，2015）認為，“三社”聯(lián)動總體上從兩個視角來解讀：一是將“三社”均視為工作主體。基于此解讀，“三社聯(lián)動”就應(yīng)該是社區(qū)居委會、社會組織、社工機構(gòu)及其工作者基于平等原則的互動，在應(yīng)對集體事務(wù)的過程中，三個主體相互依賴、各依優(yōu)勢、伙伴合作。這是王思斌持有的觀點。二是將“三社”視為多維概念。社區(qū)是由若干具體議題組成的實踐場域，社會組織是具體服務(wù)的載體，社工則指社會工作方法?；诖私庾x，“三社聯(lián)動”就應(yīng)該是社會組織尤其是社工機構(gòu)針對社區(qū)民眾的具體問題和需求，運用社會工作方法提供相應(yīng)服務(wù)。①筆者在與顧東輝交流的過程中，他傾向于這種觀點。

第四，認為“三社聯(lián)動”中的社區(qū)是指社區(qū)建設(shè)。例如，葉南客等人（2010）認為，“三社聯(lián)動”是指通過社區(qū)建設(shè)、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立的“三社聯(lián)動”，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好局面。

第五，認為“三社聯(lián)動”中的社區(qū)是指社會平臺。例如，陳召強等人（2015）認為，“三社聯(lián)動”是指通過社會平臺建設(shè)、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立的方式，逐步推進社會發(fā)展。

2.關(guān)于“三社聯(lián)動”發(fā)展現(xiàn)狀的研究

第一，關(guān)于“三社”聯(lián)動基礎(chǔ)條件方面的實踐總結(jié)。例如，除了總結(jié)中央層面出臺的政策外，還總結(jié)了黑龍江、陜西、山東、浙江、重慶、北京、江西、四川、甘肅、寧夏、新疆，成都、長春、武漢、廈門、青島等地方出臺的推進“三社聯(lián)動”的相關(guān)政策和實踐。

第二，關(guān)于“三社”聯(lián)動機制建設(shè)方面的實踐總結(jié)。例如，北京市建立了聯(lián)動服務(wù)制度（中國社會工作編輯部，2015）；上海市立足社區(qū)，形成了平臺委托型、專業(yè)指導型、項目引導型、內(nèi)部發(fā)展型等多種聯(lián)動模式；山東省建立了聯(lián)席會議制度、信息聯(lián)通制度、組織聯(lián)建制度、服務(wù)聯(lián)辦制度“3+1聯(lián)動”機制；南京市從載體聯(lián)、機制聯(lián)、組團聯(lián)等方面推動“三社聯(lián)動”機制創(chuàng)新，每組“聯(lián)”內(nèi)部又分別包括三個聯(lián)動；武漢市武昌區(qū)構(gòu)建了“1+4+1”的橄欖型組織體系；嘉興市以項目為紐帶，形成了“三社聯(lián)動”的基層公益微生態(tài)圈（戴純青、岑文華，2015）。

第三，關(guān)于“三社”聯(lián)動人才培養(yǎng)方面的實踐總結(jié)。例如，上海市通過“上海社會工作教育發(fā)展聯(lián)席會議”，優(yōu)化學科建設(shè)，開展源頭培養(yǎng)等。廣東省面向基層社工遴選50名基層公務(wù)員，拓寬社區(qū)社工專業(yè)人才的職業(yè)發(fā)展空間；制定社工薪酬指導標準，實施“人才安居工程”、“積分入戶優(yōu)惠”等政策向社區(qū)社工專業(yè)人才傾斜。湖北省實行“校地對接，區(qū)校共建”培育“三社”人才。武漢市實行“黃鶴英才”計劃，重慶市實行“杰出人才突出貢獻獎”戰(zhàn)略。武漢市武昌區(qū)創(chuàng)立高校專家智庫，開展骨干精英培訓，實施社區(qū)“領(lǐng)頭雁”和社工“領(lǐng)軍人才”工程；每年拿出5～8個公務(wù)員和事業(yè)編制，面向社工招考等（易振波、樊春陽，2015）。

第四，關(guān)于“三社”聯(lián)動資金整合方面的實踐總結(jié)。例如，北京市、山東省等地通過福彩公益金資助、社會建設(shè)資金和街道財政專項資金項目化運作購買“三社”服務(wù)。廣東省、上海市等地將政府購買服務(wù)經(jīng)費納入財政預算，逐步擴大規(guī)模和范圍。上海市在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面探索設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金（會）。重慶市等地將社會工作服務(wù)經(jīng)費納入市級財政預算，形成了市級財政支持長效機制。成都市建立了城鄉(xiāng)社區(qū)公共財政制度（中國社會工作編輯部，2015）。

3.關(guān)于“三社聯(lián)動”面臨問題的研究

綜合當前關(guān)于“三社聯(lián)動”存在問題的研究，主要有以下結(jié)論：第一，政府對社會組織優(yōu)惠政策、讓渡空間以及購買服務(wù)力度不夠。第二，社會組織造血、承接功能不足。第三，社會工作人才崗位開發(fā)力度不大。第四，社區(qū)、社會組織、社工三者對接互動機制不完善。第五，部分政府及部門對“三社聯(lián)動”工作重視不夠，致使社區(qū)、社會組織和社工人才培育發(fā)展步伐不快。第六，由于工作多、待遇低等原因，部分人員思想不穩(wěn)定，也影響了隊伍的穩(wěn)定。第七，“三社”建設(shè)的經(jīng)費保障不力，工作難以正常開展（江蘇省民政廳，2015）。

4.關(guān)于“三社”聯(lián)動對策建議的研究

整合當前關(guān)于“三社聯(lián)動”對策建議的研究，主要有以下策略：第一，增強社區(qū)支撐“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)功能。第二，積極培育社區(qū)服務(wù)類社會組織。第三，著力發(fā)展面向社區(qū)的社工人才隊伍和社會工作機構(gòu)。第四，進一步完善相關(guān)政策制度。這些建議認為，“三社聯(lián)動”并不是簡單互動，也不只是“三社”合并在一起工作。其外在是“聯(lián)”，內(nèi)在是“動”；“聯(lián)”靠機制，“動”需抓手（徐富海，2015）。

綜上所述，關(guān)于“三社聯(lián)動”或“三社”協(xié)同治理的研究是近年來興起的熱門話題，更多的是在基本內(nèi)涵、方式方法、經(jīng)驗?zāi)Ｊ?、對策建議等方面的單一式探索性研究，“三社聯(lián)動”的理論支撐、案例剖析上較為少見，也為本研究提供了拓展的空間。

三、基礎(chǔ)理論與基本理念

（一）協(xié)同學基礎(chǔ)理論

“協(xié)同”一詞來自于協(xié)同學(Collaboration)，協(xié)同學是研究不同事物共同特征及其協(xié)同機理的新興綜合性學科，由著名物理學家赫爾曼·哈肯（Hermann Harken）所創(chuàng)立。哈肯（2013）指出，確如人們所說，我們面臨著“復雜系統(tǒng)”。對此可從各種角度加以觀察：可以考察個別組成部分的功能，也可以對該系統(tǒng)作整體性研究。第一種方法有如競技，按照參加各方據(jù)以依次行動的規(guī)則開始，由此最終得出一種“模式”。

為了弄清楚我們所處的系統(tǒng)，對此可從各種角度加以觀察：可以考察個別組成部分的功能，也可以對該系統(tǒng)做整體性研究。哈肯（2013）認為，協(xié)同學即“協(xié)調(diào)合作之學”，所取的是第二種途徑。這里很少探討個別的基本規(guī)則，而是旨在發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)賴以形成的普遍規(guī)律，探索的是基于系統(tǒng)總體的模式。協(xié)同理論認為在整個環(huán)境中各個系統(tǒng)存在著相互合作與協(xié)調(diào)的關(guān)系，并形成某種結(jié)構(gòu)。哈肯認為，經(jīng)濟學、社會學等社會學科領(lǐng)域也存在著廣泛的協(xié)同現(xiàn)象。

在社會科學中，協(xié)同是不同行動者之間，以其中一方為主的協(xié)調(diào)與合作，二者之間是和諧的非均衡關(guān)系。因此，可以理解為“協(xié)同”是指為實現(xiàn)系統(tǒng)總體演進目標，不同組織或系統(tǒng)之間相互配合、相互協(xié)作、相互支持而形成的一種良性循環(huán)態(tài)勢。它側(cè)重強調(diào)組織間的相互信任和伙伴關(guān)系，及其合作而產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)和功能。

（二）聯(lián)動學基本理念

早在社區(qū)建設(shè)之初，在學者研究的基礎(chǔ)上，中央就提出了要讓政府與社區(qū)互補、互聯(lián)和互動。近年來，在為了讓社區(qū)建設(shè)提檔升級，讓基層社區(qū)治理創(chuàng)新更有成效，學者和政府開始提出社區(qū)、社會組織與社會工作“三社”聯(lián)動。類似這種強調(diào)多元主體共同參與某一事物運作的過程，它們之間聯(lián)動的理念和學理，我們將其稱之為“聯(lián)動學”。2015年下半年以來，從涉及“三社聯(lián)動”的民政部各部門層面和部級層面的理念來看，有四個重要觀點值得關(guān)注。

一是民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司的觀點。其指出，社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本前提，要建立多元主體共同治理的社區(qū)治理格局。其強調(diào)，中央多次就推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出部署，習近平總書記也多次就創(chuàng)新社區(qū)治理體制作出重要指示，城鄉(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的“最后一公里”，要轉(zhuǎn)變思維方式，實現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)基層活力，提升社區(qū)能力（蔣昆生，2015）。

二是民政部國家民間組織管理局的觀點。其強調(diào)，孵化培育社會組織非常重要，政府要不斷加大購買社會組織服務(wù)的力度，社會工作服務(wù)中心的社工要加強學習培訓，提高職業(yè)技能，熟練掌握與不同群體溝通交流技巧，更好地為社區(qū)群眾服務(wù)（詹成付，2015）。

三是民政部社會工作司的觀點。其認為，加快專業(yè)社會工作發(fā)展步伐，發(fā)展專業(yè)社會工作是剛性需求（王金華，2015）。多項數(shù)據(jù)和資料表明，發(fā)展專業(yè)社會工作已經(jīng)到了必不可少、刻不容緩的地步。2016年以來，在紀念黨的十六屆六中全會首次做出建設(shè)宏大社會工作人才隊伍決策部署十周年系列活動中，社會工作司總結(jié)道：十年來，專業(yè)社會工作得到快速推進，其在解決社會問題、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、激發(fā)社會活力、創(chuàng)新社會治理方面擔當越來越重要的角色。要進一步發(fā)揮社會工作在“三社聯(lián)動”，社會工作者在“兩工協(xié)作”方面的作用（呂曉莉，2016）。

四是民政部部級官方的觀點。2015年10月，在重慶市召開全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進會上，民政部官方指出，“三社聯(lián)動”探索創(chuàng)新實踐逐步深化，有效發(fā)揮了優(yōu)勢，為加快發(fā)展社區(qū)社會工作和全面推進奠定了良好基礎(chǔ)。今后要以“三社協(xié)同”發(fā)展為基礎(chǔ)，不斷加快“三社聯(lián)動”步伐，為創(chuàng)新基層社會治理、完善社區(qū)服務(wù)體系、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)提供有力支撐（張麗霞、閆薇，2015）。 2016年8月，在紀念發(fā)展社會工作決策部署十周年活動中，民政部官方指出，社工、社會組織要加強能力建設(shè)，更好地發(fā)揮專業(yè)作用，發(fā)展多元力量參與社區(qū)治理，黨和政府要高度關(guān)注重視，為“三社聯(lián)動”工作打好基礎(chǔ)、建好平臺。

以上四個觀點只是代表。前三個是分屬社區(qū)建設(shè)、社會組織和社會工作的主管方，從各自工作來強調(diào)本領(lǐng)域工作的重要，雖各有側(cè)重，但從總體上了體現(xiàn)了三大要素的“聯(lián)動性”。第四個觀點，則是作為民政部整個部門的主管方，從“三社”協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同共治的角度闡釋了“三社聯(lián)動”的重要性和發(fā)展路徑。這些觀點的整合，從總體上可以概括為“聯(lián)動學”理念。無論是學界，還是政界，在理解和實踐“三社聯(lián)動”的過程中，都要深刻體會這個“聯(lián)動學”，而不是從割裂的、分離、互斥的思維、理念和觀點來考慮“三社”要素的排列組合問題。

四、武漢實踐與協(xié)同分析

上文從全國面上對“三社聯(lián)動”和協(xié)同治理進行了理論回顧和實踐回顧，對協(xié)同學理論和聯(lián)動學理念進行了初步闡釋。在此基礎(chǔ)上，將以武漢市為例，來分析“三社聯(lián)動”的協(xié)同共治理論和實踐是如何被付諸實踐的。武漢市在“三社聯(lián)動”方面起步較晚，可量化的總體水平不算很高，但卻較好把握了協(xié)同學理論和聯(lián)動學理念，“三社聯(lián)動”與協(xié)同共治成效顯著，形成了自己的特色。

近年來，武漢市以“幸福社區(qū)”建設(shè)為目標統(tǒng)領(lǐng)，通過制度創(chuàng)新、分類整合和內(nèi)化互嵌，探索了“三社聯(lián)動、協(xié)同共治”的社區(qū)社會工作建設(shè)模式，大致做法如下①部分素材來源于武漢市民政局社會工作處、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處、社會組織管理處等相關(guān)工作報告。。

（一）頂層設(shè)計：三社制度創(chuàng)新

“三社聯(lián)動”的根本是做好頂層設(shè)計，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。由此，武漢市在社區(qū)建設(shè)制度、社工建設(shè)制度、組織孵化制度創(chuàng)新上進行了探索。整個過程以“幸福社區(qū)”建設(shè)為目標，不僅在單方面進行制度創(chuàng)新，還著力體現(xiàn)三大要素的融合。

在社區(qū)建設(shè)制度方面，先后出臺了《武漢市創(chuàng)建幸福社區(qū)工作方案》、《武漢市幸福社區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2013～2017）》、《武漢市幸福社區(qū)創(chuàng)建項目指導目錄》、《武漢市幸福社區(qū)評估命名辦法》、《武漢市社區(qū)工作規(guī)則》、《關(guān)于改進社區(qū)治理方式提升管理服務(wù)水平的意見》、《關(guān)于完善社區(qū)治理體系的實施意見》、《關(guān)于完善村級治理體系的實施意見》、《關(guān)于組織引導社會力量參與社區(qū)治理的實施意見》、《社區(qū)工作者管理辦法》等，這些確保了社區(qū)建設(shè)有效推進。

在組織孵化制度建設(shè)方面，先后由市級、區(qū)級層面上出臺了《民辦社會工作機構(gòu)管理辦法》，制定了《社會組織公益創(chuàng)投實施方案》、《社會組織孵化辦法》、《社會組織孵化平臺建設(shè)指導方案》、《關(guān)于推進社會組織參與社會治理工作的實施方案》、《社會組織工作要點》、《社區(qū)社會組織備案登記管理辦法》等，這些確保了組織孵化的有序開展。

在社工建設(shè)制度方面，先后出臺了《政府購買社會工作服務(wù)實施辦法》、《社會工作人才專業(yè)職位設(shè)置及薪酬待遇方案》、《政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法》、《政府購買社會工作服務(wù)區(qū)級項目實施方案》、《關(guān)于加強全市社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的實施意見》、《事業(yè)單位社工崗位設(shè)置辦法》、《社工、志愿者聯(lián)動實施方案》等系列配套制度等，這些保障了社工建設(shè)的有力提升。

分列制度的出臺并不難，重在武漢市協(xié)同共治的部署不是分散的，割裂剝離的，而是融合嵌入的，這集中體現(xiàn)在其制度融合的創(chuàng)新理念上。2015年11月25日，武漢市以市委市政府的名義，集中出臺了“1+10”系列文件，市委市政府召開大會貫徹部署?！?”，是《市委市政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》，是統(tǒng)領(lǐng)性的；“10”，是與《意見》相配套的10個子文件，分別圍繞完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系、組織引導社會力量參與社區(qū)治理、深化拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理、社區(qū)工作者管理辦法等10個方面，提出了眾多創(chuàng)新改革舉措。系列文件的部署，本身體現(xiàn)了制度創(chuàng)新的協(xié)同性，其很多變革均走在全國前列。比如：重申全面落實社區(qū)減負九項規(guī)定，實行社區(qū)工作準入制，尤其是強調(diào)了在社區(qū)層面上的社區(qū)、社會組織與社會工作“三社”協(xié)同治理。

（二）要素統(tǒng)籌：三社資源整合

1.整合資金投入

為創(chuàng)建幸福社區(qū)，武漢市將社區(qū)建設(shè)、社會組織孵化和社會工作發(fā)展相關(guān)的資金進行整合。

一是擠出社區(qū)建設(shè)有限的資金，購買社區(qū)社會工作崗位，支持社會工作專業(yè)機構(gòu)發(fā)展，培育孵化社區(qū)社會組織，滿足社區(qū)居民專業(yè)性需求。例如，僅以“三社聯(lián)動”之初的2013年為例，由各區(qū)組織街道社區(qū)持證社工申報公益創(chuàng)投項目300余個，支持經(jīng)費300多萬元，其均服務(wù)于社區(qū)建設(shè)。二是將政府資助資金作為引導資金，整合轄區(qū)企業(yè)、共建單位資源，并鼓勵承接服務(wù)的社會組織充分利用創(chuàng)投項目這一載體，積極引入社會各類資源的參與，全市共有42個項目爭取了基金會、企業(yè)家、轄區(qū)企事業(yè)單位的支持，合計約145萬元。2014年至2016年則實現(xiàn)了翻番的增長。

除此之外，社會工作為了更好地服務(wù)社區(qū)建設(shè)，武漢市出臺政策確保社工項目的工資和服務(wù)經(jīng)費。下發(fā)了《關(guān)于提高政府購買社會工作服務(wù)的意見》，為持續(xù)推進區(qū)級政府購買社工服務(wù)，確保試點工作取得實效，依據(jù)武漢市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，進一步提高區(qū)級政府購買社會工作服務(wù)項目的經(jīng)費標準和補助標準。一是提高項目經(jīng)費實施標準。2015年和2016年，每個社區(qū)社會工作服務(wù)項目的實施經(jīng)費從之前的6萬元提高到不少于7萬元，每個街道社會工作服務(wù)項目的實施經(jīng)費從30萬元提高到不少于35萬元。二是提高試點項目補助標準。市級采取以獎代補方式，對驗收評估合格項目且項目經(jīng)費落實的，按照“社區(qū)社會工作服務(wù)項目3.5萬元/項目、街道社會工作服務(wù)項目12萬元/項目”的標準給予定額補助。

以“三社聯(lián)動”實施初期的2014年為例，開展社工服務(wù)投入經(jīng)費近千萬。在體制外，政府購買社工服務(wù)項目80多個，社工崗位170多人，經(jīng)費910余萬元。其中全國性社工項目5個，省級項目9個，市級項目50個，區(qū)級項目16個。各街道社區(qū)持證社工申報的公益創(chuàng)投項目410多個，支持經(jīng)費350多萬元。2015年和2016年，分別又有更多的增長。

為了更好地使專業(yè)社工、社會組織為社區(qū)服務(wù)。2016年，武漢市又出資27萬元，由政府向社會組織購買社區(qū)社會工作服務(wù)評估項目；出資32萬元，由政府向社會組織購買社區(qū)社會工作服務(wù)督導項目；出資60萬元，由政府向社會組織購買社區(qū)持證社工繼續(xù)教育培訓項目，這實際上是將有限的資金整合到“三社”協(xié)同上來，社會組織得到了發(fā)展，社工人才得到了提升，社區(qū)居民得到了實惠。

2.整合隊伍建設(shè)

人們形容社區(qū)是個筐，什么都往里面裝。為了給社區(qū)減負，如今派往社區(qū)的專干越來越多。在傳統(tǒng)社區(qū)工作人員的基礎(chǔ)上，又新增了社區(qū)社會組織人員和專業(yè)社會工作者，但僅此而已社區(qū)工作不一定就理順了，很多時候三大要素力量不往一處使，相互分割，各立山頭，互不買賬。為了實現(xiàn)人盡其才，通力協(xié)作，武漢市將政府購買的社區(qū)社工崗位、社區(qū)工作人員和社區(qū)社會組織人員（含志愿者或義工）整合使用，使其擰成一股繩，目標很明確，就是建設(shè)幸福社區(qū)。

截至2016年底，武漢市有13個行政區(qū)和5個功能區(qū)，156個街道，1個鎮(zhèn)，3個鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計，在原有的1293個社區(qū)中，有社區(qū)“兩委”成員8006人，公共服務(wù)干事5837人，安保隊員、流動人口協(xié)管員等其他工作人員約1.5萬人。全市政府購買機構(gòu)專業(yè)社工常年服務(wù)于社區(qū)超過300人。在區(qū)街統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)了專業(yè)社工帶動實務(wù)社區(qū)工作者，并且引導志愿者或義工參與，在社區(qū)層面上整合使用社區(qū)工作者隊伍。

例如，根據(jù)“社工+義工”兩工互動精神指導，武漢市在項目設(shè)計中也加入了義工服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)市級項目協(xié)議指標內(nèi)容，僅2015年就開展培訓約50次，鏈接資源約40個，志愿服務(wù)約2000時數(shù)，組織義工開展社會服務(wù)。江岸區(qū)作為全國志愿服務(wù)記錄試點單位，在2015年時就已經(jīng)登記志愿服務(wù)組織48個，志愿服務(wù)者27938人，同時也通過公益創(chuàng)投項目開展志愿服務(wù)。這樣，幸福社區(qū)建設(shè)的力量就更加強大，起到了四兩撥千斤的作用。

3.整合平臺配建

為了使“三社”能有實體聯(lián)動起來，武漢市將社區(qū)、社會組織和社會工作的活動載體進行了統(tǒng)一配建，在內(nèi)容空間設(shè)置上體現(xiàn)人性化和合作性。例如，他們將已經(jīng)普遍建成的黨員群眾服務(wù)中心、社區(qū)組織辦公用房和社區(qū)社會工作站綜合配置，整體建設(shè)，打通使用，既節(jié)省了資源，又便于統(tǒng)領(lǐng)，還利于效益疊加。

另外，還在街道層面上建立社區(qū)、社會組織與社會工作協(xié)同平臺，整合資源協(xié)作互動。以武漢市武昌區(qū)為例，從2016年起，該區(qū)在全區(qū)各街道開展社會工作服務(wù)中心建設(shè)工作，在試點的基礎(chǔ)上，到2016年底，全區(qū)一半以上街道建成社會工作服務(wù)中心，根據(jù)街道規(guī)模、轄區(qū)居民數(shù)量及結(jié)構(gòu)，每個街道配備5至10名社會工作者，服務(wù)基于社區(qū)范疇的“三社聯(lián)動”。

與此同時，每個社區(qū)安排1至2名持證社區(qū)社會工作者對接街道社工服務(wù)中心，負責協(xié)調(diào)本社區(qū)內(nèi)的社會工作服務(wù)。計劃到2017年底，全區(qū)14條街道全面建成社會工作服務(wù)中心。目前，已初步培養(yǎng)了一支較高素質(zhì)的社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍，培育了一批較高水平的社區(qū)社會工作服務(wù)組織，“三社聯(lián)動”和“兩工互動”的機制正在走向規(guī)范化。

（三）操作路徑：三社分類計劃

1.社工人才分類培育計劃

（1）“黃鶴英才”領(lǐng)軍計劃

2014年，由武漢市民政部門牽頭，通過各方努力爭取，首次將社會工作人才納入武漢市委市政府的人才計劃項目——“黃鶴英才”人才計劃，與科技、教育、衛(wèi)生等行業(yè)的優(yōu)秀人才同列，每年遴選10名優(yōu)秀社工專業(yè)人才，分屬社會工作教育、管理、服務(wù)三大領(lǐng)域，一次性資助每位入選者5萬元經(jīng)費，鼓勵其成為帶動武漢社會工作發(fā)展的領(lǐng)軍人物，力爭推進全市社工行業(yè)水平的提升，至2016年已實行3年，并正積極發(fā)揮著引領(lǐng)作用。

（2）本土社工督導培養(yǎng)計劃

出臺了武漢市社工專業(yè)督導計劃，對武漢市政府購買的社會工作服務(wù)市、區(qū)級項目進行督導，其按照“1市級項目+1試點區(qū)項目”模式配備1名督導老師和2名督導助理的督導小組，完成常規(guī)教育、行政、支持性督導服務(wù)，每兩個月開展一次團體督導，僅2014年就投入督導費20萬元。2015年在此基礎(chǔ)上又增加了黃鶴英才督導項目；2016年又遴選出30名專業(yè)督導，對其進行專門培訓，再由這些督導在全市范圍內(nèi)開展督導服務(wù)。

（3）機構(gòu)社工人才提升計劃

一是結(jié)合武漢市政府購買社工服務(wù)督導計劃，由市級督導每兩月為全市機構(gòu)專業(yè)社工進行一次專業(yè)能力培訓。二是規(guī)范社工機構(gòu)內(nèi)部的團體督導和專業(yè)培訓。依托重點高校和國家級社工培訓基地，建立社工實訓基地。三是委托廣東省社工師聯(lián)合會培養(yǎng)優(yōu)秀社工，有效提升了武漢本土社工的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。四是舉辦系列教育培訓，僅2014年就先后組織崗前培訓班、骨干培訓班、繼續(xù)教育培訓班等32期次，累計培訓1萬余人次；組織試點單位及社工機構(gòu)到香港、廣州、深圳、東莞、長沙等地學習考察，百余名社工骨干得到學習提高。2015年和2016年，又分別列支30余萬元專門培訓全市獲得社工資格證的社工。

（4）社區(qū)工作隊伍內(nèi)轉(zhuǎn)計劃

通過專業(yè)社工力量的引入，影響社區(qū)工作人員認知社會工作，出臺政策鼓勵社區(qū)工作者報考社工（如江漢區(qū)、漢陽區(qū)等先后出臺了對于取得助理社工師、中級社工師分別給予100元/月，200元/月的激勵政策）。通過培育孵化，先將獲得社工證的社區(qū)工作者在社區(qū)內(nèi)部自行轉(zhuǎn)化為專業(yè)社工，形成社區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動力。以2014年為例，全市組織考前培訓2000余人次，實際報考人數(shù)4154人，其中大部分為社區(qū)工作人員，并且社區(qū)工作者考試合格人數(shù)達417人（初級365人，中級52人），占當年獲證人數(shù)的80%左右。截至2014年底，全市社區(qū)持證社工達1895人，占全市持證社工的74%。在社區(qū)換屆和社工招聘中，優(yōu)先錄用持證社區(qū)工作者。2016年，提出了社區(qū)工作者近年內(nèi)需獲得社工資格證的要求。

2.社會組織分類孵化計劃

（1）對社會組織進行分類孵化

一是專業(yè)性的社工機構(gòu)孵化。全市培育了專業(yè)服務(wù)的社工機構(gòu)30余家，最大的專業(yè)機構(gòu)社工從業(yè)人數(shù)突破100人，打造了7個精品項目和一大批基層社工服務(wù)平臺。二是草根性的社會組織孵化。在市級項目孵化層面上，僅2014年度市級項目方案要求，所有項目累計培育社會組織150個；2016年7個中心城區(qū)基本完成區(qū)級社會組織孵化園（平臺）建設(shè)；其余在街道指導下，社區(qū)層面上自行孵化新增或規(guī)范的草根社區(qū)社會組織大多在平均2個以上。三是整體性的領(lǐng)袖人才孵化。例如，2016年，武漢市出資20萬元支持武昌區(qū)社會組織促進會舉辦了全市性的社會組織領(lǐng)袖人才培訓示范項目，起到了很好的引領(lǐng)作用。

（2）對孵化基地進行分類建設(shè)

分類建立區(qū)、街社會組織孵化基地，對其場地面積、服務(wù)項目、重點任務(wù)、建設(shè)指標等進行了大致規(guī)定。一是著力打造區(qū)級社會組織孵化基地。引入專門的社會組織孵化團隊，通過建立由專業(yè)社工運營的社會組織孵化基地，培育微型社會組織、開展微型項目，服務(wù)某一特定領(lǐng)域微型群體，達到微型范圍自治的效果。武昌、江岸、江漢、硚口、漢陽等分別建立了1個區(qū)級孵化基地，現(xiàn)已入駐社會組織100余家。二是重點培育街道社會組織孵化基地。武昌區(qū)、江漢區(qū)、漢陽區(qū)等率先建立了10余個街道社會組織孵化基地，通過孵化引領(lǐng)，充分與社區(qū)社會組織建設(shè)和社區(qū)建設(shè)融合，實現(xiàn)了發(fā)展雙贏。

（3）對公益創(chuàng)投進行分類支持

為配合社會組織分類孵化、孵化基地分類建設(shè)，武漢市還制定了公益創(chuàng)投分級支持計劃，一般分為一、二、三等或A、B、C級，分別給予2萬至10萬元不等的社會組織培養(yǎng)資金支持。例如，2013年度由各區(qū)組織街道社區(qū)持證社工申報公益創(chuàng)投項目300余個，支持經(jīng)費300多萬元。2014年，由各街道社區(qū)持證社工申報的省級公益創(chuàng)投項目110個，獲得省級獎項的有27個，項目支持經(jīng)費50余萬。

3.社區(qū)服務(wù)分類購買計劃

政府購買的社工項目重點瞄準社區(qū)，以面向社區(qū)為基點，服務(wù)社區(qū)為宗旨，分別在市級、區(qū)級、街道和社區(qū)級四類層面上購買社工服務(wù)項目。市級、區(qū)級、街道層級財政購買的社工服務(wù)項目，均在社區(qū)平臺上進行整合統(tǒng)籌，融合購買的社工人才、社區(qū)社會組織精英、社區(qū)兩委工作人員，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

（1）市級部門購買社工服務(wù)聚合社區(qū)

從2013年開始試點3年，由民政局牽頭出資，引導教育、衛(wèi)計委、司法、團委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門，其服務(wù)聚合于社區(qū)，通過開展分屬不同領(lǐng)域的專業(yè)社工服務(wù)方便居民，打造幸福社區(qū)。以司法、團委為代表的社工購買崗位直接放置于社區(qū)，在社區(qū)平臺探索開展專業(yè)人才建設(shè)、專業(yè)管理服務(wù)、專業(yè)崗位設(shè)置工作，提供專業(yè)化社工服務(wù)。

（2）區(qū)級政府購買社工歸口社區(qū)

從2014年開始試點3年，由市政府在7個中心城區(qū)開展區(qū)級項目試點工作，每個城區(qū)選擇1個街道服務(wù)項目（共7個）和6個社區(qū)服務(wù)項目（共42個）總計49個項目，所有這些項目全部落實歸口到社區(qū)，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)、幸福社區(qū)創(chuàng)建、社會組織孵化等重點工作，深入探索“三社聯(lián)動、兩工互動”的社區(qū)社會工作新模式。2015年，在繼續(xù)鞏固的同時，鼓勵有條件的新城區(qū)，試點開展區(qū)級政府購買社工服務(wù)的“三社聯(lián)動、兩工互動”新模式。

（3）街道工委購買社工服務(wù)常駐社區(qū)

武昌區(qū)作為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)、全國社會工作服務(wù)示范區(qū)，不僅在區(qū)級層面上購買了專業(yè)社工，還在街道層面上開創(chuàng)了自行單獨向社工機構(gòu)購買服務(wù)的先河。2014年，其糧道街道辦事處，除享受了武昌區(qū)政府購買的5個專業(yè)社工崗位外，還單獨專門從社工機構(gòu)“購買”了3名社工常駐，服務(wù)于社區(qū)，從事社區(qū)社會組織孵化工作，鏈接社區(qū)工作與專業(yè)服務(wù)；2016年，其又增加“購買”了3名社工。目前，已經(jīng)成功孵化20個活動頻率較高、參與頻次較高的社區(qū)社會組織，參與社區(qū)服務(wù)和承接社區(qū)服務(wù)的能力明顯增強。2016年下半年以來，街道“購買”社工的方式已經(jīng)在全區(qū)全面試行。

（四）聯(lián)動效果：三社轉(zhuǎn)化互嵌

通過以上建設(shè)，武漢市初步實現(xiàn)了社區(qū)工作專業(yè)化、社工人才組織化、社會組織社區(qū)化，三股力量共同締造“幸福社區(qū)”的局面。聯(lián)動成為新常態(tài)：由社工引領(lǐng)社區(qū)進行社區(qū)居民的需求調(diào)研，由社會組織鏈接資源申請社區(qū)建設(shè)資金，由專業(yè)力量承接社區(qū)工作服務(wù)，既解決了社區(qū)的難點問題，同時也為社會組織、專業(yè)社工提供了開展專業(yè)服務(wù)的平臺。

1.社區(qū)工作專業(yè)化

專業(yè)化社會工作強調(diào)需求導向，重視需求調(diào)研，著重專業(yè)方法。武漢市通過試點開展社區(qū)公益創(chuàng)投孵化社區(qū)社會組織，由區(qū)、街道向社區(qū)工作者中的專業(yè)社工購買服務(wù)，推進社區(qū)工作專業(yè)化。其主要思路是：社工通過調(diào)查了解居民需求，設(shè)計能滿足群體服務(wù)需求的“微項目”，通過項目的運作，培育一個“微社會組織”，形成一個“微自治機制”，以此逐步提高社區(qū)居民自治和服務(wù)能力，提升社區(qū)工作的專業(yè)化水平。

2.社工人才組織化

一是大力培育社工機構(gòu)，將之引入社區(qū)工作，實現(xiàn)社工人才組織化。武漢市民政等7個市直部門和武昌區(qū)等7個中心城區(qū)，截至2015年初，先后投入資金2000余萬元，打造了300多個各類社工服務(wù)項目，開發(fā)設(shè)置了380多個專業(yè)社工崗位，服務(wù)受益群眾達20余萬人次。截至2016年，扶持培育了30余家市（區(qū)）級民辦社工機構(gòu)。二是探索區(qū)級政府購買社工服務(wù)項目。出臺了《政府購買社會工作服務(wù)區(qū)級項目實施方案》，采取以區(qū)為主、市級補助、街道自愿的方式，實施三級聯(lián)合、相對整合的購買社工服務(wù)項目思路，社工人才趨向組織化。

3.社會組織社區(qū)化

社區(qū)組織的孵化培育社區(qū)化。2014年，武漢市在漢陽、武昌等2個區(qū)，在江岸區(qū)勞動街、江漢區(qū)萬松街、唐家墩街，硚口區(qū)宗關(guān)街等11個街道開展社區(qū)工作者能力提升培訓班暨社區(qū)公益服務(wù)項目創(chuàng)投大賽，指導社區(qū)工作者以居民需求為導向，策劃公益服務(wù)項目，通過公益采購或購買服務(wù)的方式，培育公益服務(wù)類社區(qū)社會組織，引導社區(qū)社會組織開展公益服務(wù)，推進社會組織社區(qū)化。全市共安排了260多萬元專項資金，資助243個項目，截至2015年，已成功孵化社區(qū)社會組織107個，開展服務(wù)活動1200多次，直接服務(wù)人數(shù)超過5萬。著重解決了社區(qū)綠化、小車停放、文體健身、寵物喂養(yǎng)、心理咨詢、老舊社區(qū)物業(yè)費難收等政府很難管，市場不愿管，社區(qū)無力近的社區(qū)事務(wù)，一批困擾社區(qū)居委會多年的難題得到解決。

五、基本判斷與路徑選擇

從以上分析可以看出，社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)是社區(qū)治理創(chuàng)新，社區(qū)治理和服務(wù)體系創(chuàng)新，離不開社區(qū)、社會組織和社會工作三大要素的良性互動。社區(qū)是平臺、社會組織是載體、社會工作是手段，三者缺一不可。

實踐經(jīng)驗也映射出現(xiàn)實問題。針對“三社”聯(lián)動中面臨的問題，可以有很多解決途徑和具體路徑，但在以下四個方面需要重點突破。

一是要在思想觀念、政策制度、頂層設(shè)計、具體措施上多管齊下，拓展多種渠道發(fā)展社會工作、加大社會組織孵化力度、升級社區(qū)服務(wù)水平。二是要注重三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能搞成三張皮，互相拆臺，互不買賬，要整合成一股力量搞好社區(qū)建設(shè)。三是要正確區(qū)分“三社”各自功能，避免社區(qū)居委會、社會組織行政化，防止社會工作者無所不干，喪失其專業(yè)性，得不償失。協(xié)同共治中，要實行優(yōu)勢主導的“三社聯(lián)動”，在社區(qū)層面上建設(shè)一個以協(xié)同共治為理念的、具備整合社區(qū)資源、社會組織、專業(yè)社工（或者義工）的承載平臺，這個平臺既要體現(xiàn)專業(yè)性，也要體現(xiàn)聯(lián)動學。四是專業(yè)社會工作者自身、社區(qū)組織負責人自身、社區(qū)“兩委”成員自身等，都需要不斷提升素養(yǎng)，定期進行學習培訓，適應(yīng)社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的需要，使之不斷專業(yè)化和職業(yè)化。諸多成功實踐的背后也暴露出一些弱點，在政府主導力量之外，實踐中“三社聯(lián)動”難以實現(xiàn)的主要問題之一，是社區(qū)治理的參與主體能力有限，專業(yè)認識受限，相互理解局限。從已有經(jīng)驗和存在問題來看，廣義上的社區(qū)工作人員自身治理能力和綜合素質(zhì)需進一步提升，要制定以協(xié)同共治為理念的社區(qū)工作者群眾工作能力模型及培育路徑。