“十二五”時(shí)期財(cái)稅改革回顧及“十三五”展望

●馬海濤 任 強(qiáng)

“十二五”時(shí)期財(cái)稅改革回顧及“十三五”展望

●馬海濤 任 強(qiáng)

作為處于快速轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)體，社會(huì)規(guī)則必須與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)變化保持一致并起促進(jìn)作用。在審時(shí)度勢(shì)的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府每五年制定一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃并確定階段性的改革目標(biāo)。財(cái)稅改革歷來(lái)是我國(guó)每個(gè)五年規(guī)劃的重要內(nèi)容。在“十三五”開局之年，本文著重梳理一下“十二五”規(guī)劃綱要中財(cái)稅改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)，結(jié)合“十三五”規(guī)劃綱要中的財(cái)稅改革目標(biāo)，對(duì)改革趨勢(shì)進(jìn)行展望。

“十二五”規(guī)劃 財(cái)政體制預(yù)算管理 稅收制度

在《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃綱要）和《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十三五規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃綱要）中，均有“加快財(cái)稅體制改革”這一章。其中，“十二五”規(guī)劃綱要共有十六篇六十二章，財(cái)稅問(wèn)題位于“第十一篇 改革攻堅(jiān) 完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”中的第四十七章?！笆濉币?guī)劃綱要共有二十篇八十章；財(cái)稅問(wèn)題位于“第三篇構(gòu)建發(fā)展新體制”中的第十五章。在財(cái)稅問(wèn)題的表述中，兩個(gè)五年規(guī)劃綱要均按照財(cái)政體制、預(yù)算制度及稅收制度的框架來(lái)制定未來(lái)的階段性目標(biāo)。下面分別按照以上框架對(duì)“十二五”和“十三五”改革的目標(biāo)進(jìn)行回顧及展望，從而把握我國(guó)財(cái)稅改革的脈動(dòng)。

一、財(cái)政體制改革與兩個(gè)五年規(guī)劃

（一）兩個(gè)五年規(guī)劃對(duì)財(cái)政體制改革目標(biāo)的表述

關(guān)于財(cái)政體制改革，“十二五”規(guī)劃綱要表述為，要“深化財(cái)政體制改革”。對(duì)于處理中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，“十二五”規(guī)劃綱要表述為“按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制。”對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度、省以下政府間財(cái)政關(guān)系和地方債務(wù)問(wèn)題，“十二五”規(guī)劃綱要表述為：“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。建立健全地方政府債務(wù)管理體系，探索建立地方政府發(fā)行債券制度?！?/p>

“十三五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t表述為“確立合理有序的財(cái)力格局”。在處理中央和地方財(cái)政關(guān)系上，指導(dǎo)思想確立為“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。對(duì)于收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財(cái)政關(guān)系，“十三五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t表述為“結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，完善增值稅劃分辦法。完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，完善資金分配辦法，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度。健全省以下財(cái)力分配機(jī)制。”

總體上看，從過(guò)去五年看未來(lái)五年，改革和思路進(jìn)一步明確和深入。比較突出的是未來(lái)五年更加強(qiáng)調(diào)中央政府在事權(quán)和支出責(zé)任上的范圍和力度。隨著“十二五”期間“營(yíng)改增”政策的深入，收入劃分必須有新的舉措并需要在“十三五”期間解決。

（二）財(cái)政體制改革回顧及展望

1、“支出端”的改革。事權(quán)和支出責(zé)任劃分屬于“支出端”事項(xiàng)在中央和地方政府之間的財(cái)政邊界問(wèn)題。盡管一些研究政府間財(cái)政關(guān)系的專家指出，僅考慮“收入端”事項(xiàng)在各級(jí)政府間的邊界而沒(méi)有清晰的“支出端”事項(xiàng)邊界是不完善的體制（McLure和 Martinez-Vazquez，2000）。Bahl（1999）也指出，中國(guó)1994年的財(cái)政體制改革僅僅是在中央和地方政府層面劃分了收入，政府間“支出端”的邊界仍不清晰。在五級(jí)財(cái)政范疇下，“支出端”事項(xiàng)的清晰邊界界定非常困難，劃分的內(nèi)容不僅包含事權(quán)，還包含支出責(zé)任（馬海濤和任強(qiáng)等，2013）。該問(wèn)題在其他類型的國(guó)家改革實(shí)踐中，也很棘手。在“十二五”期間，我國(guó)政府相關(guān)部門對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行過(guò)相關(guān)課題研究。樓繼偉（2013）指出，在處理政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分時(shí)，應(yīng)本著外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容三原則。對(duì)于這方面的財(cái)政改革實(shí)踐，“十二五”期間沒(méi)有大動(dòng)作涉及。未來(lái)“十三五”時(shí)期，隨著稅種改革（如“營(yíng)改增”）的階段性完成，“支出端”邊界的清晰劃分也會(huì)重新提上日程?？梢灶A(yù)測(cè)的是，徹底解決該問(wèn)題依舊困難。

2、“收入端”的改革。在收入劃分改革方面，需要提及的是與“營(yíng)改增”政策息息相關(guān)的收入劃分規(guī)定。自2012年1月1日起，我國(guó)開始逐步推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增值稅的改革。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)）中增值稅中央分享75%和地方分享25%的規(guī)定，稅種的改革必然影響到現(xiàn)有的中央和地方政府財(cái)力分配格局。如果既有稅收劃分不發(fā)生改變，“營(yíng)改增”政策意味著地方政府收入的減少和地方財(cái)政壓力的加大。鑒于這種情況，中央政府配合“營(yíng)改增”步調(diào)，微調(diào)財(cái)政體制，確保改革的順利進(jìn)行和平穩(wěn)過(guò)渡。作為過(guò)渡政策，試點(diǎn)期間，收入歸屬保持不變，原歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方，改征增值稅稅款滯納金、罰款收入也全部歸屬地方。2016年5月1日起，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)四個(gè)行業(yè)全部納入“營(yíng)改增”范圍，“營(yíng)改增”政策在全國(guó)全面推開。改革的深入推進(jìn)迫使收入劃分必須發(fā)生新的變化。調(diào)整之后，如果“十三五”期間沒(méi)有重大稅收制度改革（如房地產(chǎn)稅改革），這一新的收入劃分勢(shì)必會(huì)階段性保持穩(wěn)定。

涉及“收入端”的另兩個(gè)重大事項(xiàng)是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。這兩個(gè)事項(xiàng)涉及地方政府收入自主程度，屬于財(cái)政分權(quán)領(lǐng)域的重要事項(xiàng)。我國(guó)是稅收立法權(quán)高度集中的國(guó)家，制定稅收優(yōu)惠的權(quán)力掌握在中央政府手中；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)也有一定的稅收立法權(quán)。除此之外的各種稅收優(yōu)惠在我國(guó)目前的法律體系中是不被允許的。然而，在過(guò)去的一段時(shí)間，部分地方政府實(shí)施的各種變相稅收優(yōu)惠政策影響了法律的嚴(yán)肅性。2014年起，國(guó)務(wù)院開始推行清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠的政策。

按照我國(guó)之前《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府沒(méi)有直接發(fā)行地方債券的權(quán)利，也不允許存在赤字。但實(shí)際上，地方政府通過(guò)種種方式舉債的行為已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）提出了地方債務(wù)管理的新思路，其基本原則可以概括為五條，即“疏堵結(jié)合”、“分清責(zé)任”、“規(guī)范管理”、“防范風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)步推進(jìn)”。在2015年，財(cái)政部先后發(fā)布《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)）和《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)）對(duì)地方政府一般債券和專項(xiàng)債券管理的辦法進(jìn)行規(guī)范。

3、轉(zhuǎn)移支付制度的改革。轉(zhuǎn)移支付制度改革是“十二五”期間財(cái)政體制改革的重頭戲之一。2014年下半年，國(guó)務(wù)院連發(fā)兩個(gè)通知，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題，提出改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想和基本原則。這兩個(gè)通知分別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）。前一個(gè)規(guī)范指出了改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，即“圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是目前需要重點(diǎn)規(guī)范整合的對(duì)象?；诖?，財(cái)政部發(fā)布《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）和《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)）。這兩個(gè)辦法對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的分類、設(shè)立和調(diào)整，預(yù)算編制，資金申報(bào)、審核和分配，資金下達(dá)、撥付和使用，預(yù)算績(jī)效管理，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。

總體來(lái)看，我國(guó)財(cái)政體制方面的改革在行政法規(guī)和部門規(guī)章上體現(xiàn)了不斷深入的趨勢(shì)。長(zhǎng)期來(lái)看，隨著改革走向深水區(qū)，并伴隨著時(shí)機(jī)的成熟，各項(xiàng)規(guī)范將逐步在立法（法律）層面逐步體現(xiàn)，但這仍尚需時(shí)日。

二、預(yù)算管理制度改革與兩個(gè)五年規(guī)劃

（一）兩個(gè)五年規(guī)劃對(duì)預(yù)算管理制度改革目標(biāo)的表述

表1 “十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中預(yù)算管理制度改革方面的目標(biāo)

從“十二五”時(shí)期的“全口徑預(yù)算”到“十三五”時(shí)期的預(yù)算“統(tǒng)籌”；從“十二五”時(shí)期的年度靜態(tài)，到“十三五”時(shí)期的“跨年度預(yù)算平衡”和“中期財(cái)政規(guī)劃管理”；從“十二五”時(shí)期“政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的逐步建立到建立“政府資產(chǎn)報(bào)告制度”（見(jiàn)表1）。從“十二五”到“十三五”時(shí)期，預(yù)算制度改革不斷推進(jìn)，并取得階段性的進(jìn)展。

（二）預(yù)算管理制度改革的回顧及展望

現(xiàn)代預(yù)算管理制度至少需要具備四個(gè)特征，即“全面規(guī)范”、“公開透明”、“法治問(wèn)責(zé)”和“績(jī)效控制”。“全面規(guī)范”首先意味著政府所有收支活動(dòng)納入反映到預(yù)算中來(lái)；“公開透明”體現(xiàn)納稅人對(duì)公共收支的知情權(quán)；“法治問(wèn)責(zé)”體現(xiàn)納稅人對(duì)公共收支的民主參與；“績(jī)效控制”意味著財(cái)政支出不僅應(yīng)財(cái)務(wù)合規(guī)，更應(yīng)發(fā)揮最大的社會(huì)效益。

1、全口徑預(yù)算管理及實(shí)踐。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)，以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》）對(duì)預(yù)算編制口徑的規(guī)范如下，即“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。就四本預(yù)算間的關(guān)系，新《預(yù)算法》規(guī)定，“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！本腿绾毋暯訂?wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，“加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度?！本唧w財(cái)政實(shí)踐如，從2015年1月1日起，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算；再如，到2020年，將國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例提高到30%，更多用于保障和改善民生，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。展望未來(lái)“十三五”期間，四本預(yù)算的收支范圍和銜接機(jī)制將會(huì)在探索中更加明確；社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算會(huì)在探索中更加完善。

2、公開透明規(guī)范及實(shí)踐。總體來(lái)看，在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章方面，財(cái)政公開透明在具體規(guī)范方面相比以前有所進(jìn)步。這些規(guī)范涉及公開透明的內(nèi)容、時(shí)限、細(xì)化程度等。

新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開”；就縣級(jí)財(cái)政公開透明來(lái)看，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)?！?/p>

對(duì)于預(yù)算公開細(xì)化程度，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）要求，“政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目”；“逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出”；“所有財(cái)政資金安排的‘三公’經(jīng)費(fèi)都要公開”。

對(duì)于轉(zhuǎn)移支付公開事項(xiàng)，《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）規(guī)定，“財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)年度預(yù)算草案后20日內(nèi)向社會(huì)公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)、分項(xiàng)目情況”。

從財(cái)政實(shí)踐上看，在“十二五”期間，對(duì)于部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付的公開相比以前有很大進(jìn)展?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十三五”期間，在各層次公開透明規(guī)范的約束下，財(cái)政收支公開透明的力度只會(huì)比以前更大。

3、法治問(wèn)責(zé)及實(shí)踐。關(guān)于法治問(wèn)責(zé)方面最直接的就是強(qiáng)化人民代表大會(huì)在預(yù)算立法上的權(quán)力。新《預(yù)算法》在這方面作了進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。新增加的部分條款如“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”；再如，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查”等。對(duì)于全國(guó)人大專門委員會(huì)的權(quán)力，新《預(yù)算法》予以明確，即“全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)”。

關(guān)于對(duì)地方政府舉債行為的法律約束和人民代表大會(huì)權(quán)力的強(qiáng)化，新《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！?/p>

在有法可依方面，“十二五”期間有所進(jìn)展。未來(lái)“十三五”期間財(cái)政實(shí)踐應(yīng)當(dāng)沿著新法有序運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，不少學(xué)者討論的涉及政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范，隨著財(cái)政實(shí)踐的深入和時(shí)機(jī)的成熟，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間磨合后方能推出。

4、績(jī)效控制與實(shí)踐。為積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，財(cái)政部修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、方法和流程等予以規(guī)范。為了推進(jìn)績(jī)效控制實(shí)踐，財(cái)政部制定了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效和部門支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)。財(cái)政部根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的共性特征，制定出《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）作為實(shí)際工作的參考和指導(dǎo)。2014年，以財(cái)政部為主導(dǎo)，將之前的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到36個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。評(píng)價(jià)內(nèi)容主要是地方財(cái)政管理情況，具體包括實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)、盤活存量資金、加強(qiáng)債務(wù)管理、完善省以下財(cái)政體制、落實(shí)“約法三章”、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律8個(gè)方面。

“十二五”期間，績(jī)效管理工作進(jìn)行了很多探索，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)將對(duì)“十三五”期間的績(jī)效管理工作提供基礎(chǔ)。

三、稅收制度改革與兩個(gè)五年規(guī)劃

（一）兩個(gè)五年規(guī)劃對(duì)稅收制度改革目標(biāo)的表述

“十二五”期間稅收制度改革的總體目標(biāo)是“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)”?！笆濉逼陂g改革的目標(biāo)是“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅的要求，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的現(xiàn)代稅收制度，逐步提高直接稅比重?！?/p>

從稅收法制、具體稅種和征管機(jī)制等改革的目標(biāo)設(shè)定看（見(jiàn)表2），“十三五”時(shí)期的改革是“十二五”時(shí)期改革的繼續(xù)深化。從稅收法制建設(shè)方面看，“十三五”期間立足落實(shí)稅收法定原則，著重提高稅收的立法級(jí)次和嚴(yán)肅性；從“營(yíng)改增”改革方面看，“十二五”期間嘗試試點(diǎn)，“十三五”開局之年全面完成；在稅收征管方面，“十三五”期間更加注重國(guó)地稅征管體制改革和電子發(fā)票制度的建立和完善。

表2 “十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃中稅收制度改革方面的目標(biāo)

當(dāng)然，改革的進(jìn)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非完全一帆風(fēng)順。如綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅改革的完成需要強(qiáng)有力的稅收征管體系和部門間稅收信息的共享，相關(guān)改革在短期內(nèi)完成確實(shí)難度較大。房地產(chǎn)稅改革同樣是一個(gè)難點(diǎn)。盡管上海和重慶自2011年起試點(diǎn)了房產(chǎn)稅，然而，選擇其中一種模式推廣還是給予地方政府一定自由度自行選擇，這依舊需要在摸索中探尋最優(yōu)模式。另外，房地產(chǎn)稅政策實(shí)施過(guò)程中土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的明確、低成本評(píng)估體系的建立，這些都是房地產(chǎn)稅政策落地的必要條件，都需要時(shí)間予以完善。

（二）稅收制度改革的回顧及展望

1、稅種方面的改革。在稅種改革方面首先需要提及的是“營(yíng)改增”政策實(shí)施。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局啟動(dòng)了分步實(shí)施的營(yíng)業(yè)稅改增值稅進(jìn)程。在改革過(guò)程中，綜合考慮服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政承受能力、征管基礎(chǔ)條件等因素，先期選擇經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)明顯、改革示范作用較強(qiáng)的地區(qū)開展試點(diǎn)。自2012年1月1日開始，試點(diǎn)先在交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開展，逐步推廣全國(guó)至其他行業(yè)。2016年5月1日，增值稅全面推開。營(yíng)業(yè)稅改增值稅政策階段性告一段落。然而，全面實(shí)施后的增值稅稅率較多。如果說(shuō)為了順利推行政策以至于保持行業(yè)稅負(fù)在改革前后相對(duì)不變才不得不選擇多檔稅率，那么未來(lái)在“十三五”時(shí)期甚至更長(zhǎng)的時(shí)期或許會(huì)縮減稅率級(jí)次。另外，增值稅的計(jì)征原理實(shí)質(zhì)上是對(duì)v（可變資本）和m（剩余價(jià)值）進(jìn)行征稅。在稅率行業(yè)一致的情況下，對(duì)v（可變資本）的征稅實(shí)際上對(duì)人力使用集中的企業(yè)或許不利。這些都是未來(lái)征收政策中需要研究和考慮的內(nèi)容。

在消費(fèi)稅改革方面，取消了一些稅目、增加了一些稅目，同時(shí)調(diào)整了一部分稅率、整合了一些稅目。具體如：自2014年12月1日起，取消氣缸容量250毫升（不含）以下的小排量摩托車消費(fèi)稅；自2015年5月10日起，將卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價(jià)稅稅率由5%提高至11%，稅率提高了6個(gè)百分點(diǎn)，并按0.005元/支加征從量稅；自2014年11月29日起，將汽油、石腦油、溶劑油和潤(rùn)滑油的消費(fèi)稅單位稅額在之前單位稅額基礎(chǔ)上提高0.12元/升；為促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，自2015年2月1日起對(duì)電池、涂料征收消費(fèi)稅。

在其他稅種方面，也進(jìn)行了一些調(diào)整。如“十二五”期間個(gè)人所得稅工資薪金稅目費(fèi)用扣除額提高至3500元/月；小微企業(yè)增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)提高至2萬(wàn)元/月；對(duì)小微企業(yè)所得稅實(shí)行減稅政策；資源稅方面，在原油和天然氣從價(jià)征稅基礎(chǔ)上，自2014年12月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同時(shí)清理相關(guān)收費(fèi)基金。

2、稅收法制和征管方面的實(shí)踐。在落實(shí)稅收法定方面，“十二五”期間有了不少舉措。如2015年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。再如，2013年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中確定了條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案。這些草案有增值稅法等若干單行稅法和《稅收征收管理法》（修改）等。

理論上講，涉及我國(guó)各稅種的單行稅法均應(yīng)當(dāng)立法，而非采取暫行條例等行政規(guī)章的方式頒布實(shí)施。但是，由于我國(guó)處于急速轉(zhuǎn)軌階段，短期內(nèi)采取法律形式立法可能犧牲靈活性問(wèn)題。然而，從長(zhǎng)期來(lái)看，在各方面制度磨合成熟的基礎(chǔ)上，提高立法的法律效力顯然需要提上日程。

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化迅速，這要求我國(guó)各方面的財(cái)稅制度安排適應(yīng)這種迅速變化的形勢(shì)。從“十二五”時(shí)期到“十三五”時(shí)期財(cái)政體制、預(yù)算管理制度和稅收制度的改革不斷深入。預(yù)測(cè)未來(lái)，改革逐步步入深水區(qū)，難度會(huì)越來(lái)越大。改革也具有階段性，當(dāng)新的制度安排不適應(yīng)更新的形勢(shì)時(shí)，改革會(huì)進(jìn)一步進(jìn)行。

（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題“中國(guó)特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究”〈11AZD045〉、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”〈14ZDA028〉、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“小學(xué)教育投入和受益的匹配機(jī)制及房產(chǎn)稅問(wèn)題研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：14BJY166〉、北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘經(jīng)濟(jì)公平’的小學(xué)教育融資機(jī)制研究：海淀區(qū)的案例”〈批準(zhǔn)號(hào)：14JYB019〉和中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題“對(duì)居民開征房產(chǎn)稅的中長(zhǎng)期策略研究”的部分研究成果）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

1.Bahl Roy.1999.Implementation rules for fiscal decentralization[R].International Studies Program Working Paper 30.

2.樓繼偉.2013.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

3.馬海濤、任強(qiáng)、程嵐.2013.我國(guó)中央和地方財(cái)力分配的合意性：基于“事權(quán)”與“事責(zé)”角度的分析[J].財(cái)政研究，4。

4.馬海濤.2015.現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)之路——“十三五”時(shí)期我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展規(guī)劃[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。