施巍巍，劉雨蓓

(1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；2.中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

?

香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧的福利多元主義視域

施巍巍1，劉雨蓓2

(1.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081；2.中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

[摘要]中國(guó)香港地區(qū)為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化問(wèn)題，實(shí)行了長(zhǎng)者社區(qū)照顧政策。在實(shí)施這一政策的過(guò)程中，香港福利供給呈現(xiàn)出下述特點(diǎn)：服務(wù)的多元主體職責(zé)分明，密切合作；服務(wù)內(nèi)容多樣化、專業(yè)化和綜合化；服務(wù)資金籌集渠道多元化。鑒于此，我國(guó)內(nèi)地在應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題上，應(yīng)明確福利多元主體的責(zé)任，整合服務(wù)資源，提升服務(wù)的專業(yè)化水準(zhǔn)，并對(duì)老年人的需求進(jìn)行有效的調(diào)查評(píng)估。

[關(guān)鍵詞]福利多元主義；香港；長(zhǎng)者社區(qū)照顧；居家養(yǎng)老

香港地區(qū)于20世紀(jì)80年代步入老齡社會(huì)。香港政府統(tǒng)計(jì)處發(fā)布的《香港人口推算2007—2036》提供的數(shù)據(jù)顯示，從2016年起老齡化的比例將迅速增加，到2036年有超過(guò)25%的人口即200萬(wàn)人步入老年，進(jìn)入人口老齡化的高峰期。受福利多元主義思潮影響，香港于20世紀(jì)70年代推出長(zhǎng)者社區(qū)照顧政策，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為依托，聯(lián)結(jié)正式照顧者和非正式照顧者，為老年人提供相應(yīng)的社會(huì)支持服務(wù)，盡可能滿足老年人就近養(yǎng)老的意愿。本文以福利多元主義理論為視角，分析香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧政策的特點(diǎn)，探索責(zé)任主體間的關(guān)系及存在的問(wèn)題，旨在為我國(guó)內(nèi)地構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)體系提供借鑒與啟示。

一、福利多元主義理論視角下香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧概念的界定

福利多元主義是社會(huì)政策的一個(gè)宏觀分析范式，它關(guān)注福利的多元來(lái)源、供給、傳輸?shù)慕Y(jié)構(gòu)[1]47，強(qiáng)調(diào)福利供給主體的多元化?；诹_斯提出的“國(guó)家、市場(chǎng)、家庭”三分法，伊瓦斯對(duì)其進(jìn)行了修正而提出四分法的分析方式，將國(guó)家、市場(chǎng)、民間社會(huì)和社區(qū)作為福利主體[2]。

香港的長(zhǎng)者社區(qū)照顧對(duì)照顧對(duì)象的界定十分清晰，為生活在社區(qū)的60歲以上長(zhǎng)者。提供照顧者則根據(jù)福利多元主義的理念進(jìn)行劃分，由政府、市場(chǎng)、民間社會(huì)和社區(qū)(非正式部門(mén))為長(zhǎng)者提供照顧服務(wù)。照顧內(nèi)容根據(jù)馬斯洛的需求層次理論而包括長(zhǎng)者的生理和心理，以使他們能在社區(qū)正常地、有尊嚴(yán)地生活。照顧方式主要分為正式照顧和非正式照顧，正式照顧通常是指由政府或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供的照顧，非正式照顧通常是指基于情感因素而由家人、朋友或鄰居提供的照顧。[3]經(jīng)常是將這兩種照顧形式結(jié)合起來(lái)，使長(zhǎng)者既能享受到專業(yè)性照顧，又能享受到家庭等非正式照顧的溫暖情意?？梢?jiàn)，香港的長(zhǎng)者社區(qū)照顧政策旨在盡量讓老人在其所熟悉的社區(qū)獨(dú)立生活，從而聯(lián)結(jié)正式照顧者和非正式照顧者，這是介于家庭照顧與社會(huì)機(jī)構(gòu)照顧之間的一種充分運(yùn)用社區(qū)資源的老人照顧方式[4]。

在福利多元主義的趨勢(shì)下，香港從僅由家庭進(jìn)行單一照顧發(fā)展為以社區(qū)為依托，政府、市場(chǎng)和民間社會(huì)組織共同對(duì)長(zhǎng)者進(jìn)行照顧的社區(qū)照顧模式。四個(gè)部門(mén)從實(shí)施社區(qū)照顧服務(wù)的主體到所承擔(dān)的責(zé)任均隨著時(shí)代的發(fā)展而變化。四個(gè)部門(mén)并非各自獨(dú)立運(yùn)行，而是相互交流、相互合作、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，使社區(qū)內(nèi)的資源得到充分有效的利用，各主體的優(yōu)勢(shì)得到最大發(fā)揮。

二、福利多元主義視角下香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧的供給特點(diǎn)

香港政府于20世紀(jì)60年代頒布第一部社會(huì)福利白皮書(shū)，認(rèn)為“依照中國(guó)之傳統(tǒng)，凡因貧窘、過(guò)犯、疾病或天災(zāi)等而有所需求之社會(huì)福利措施，均屬于個(gè)人問(wèn)題”，明確表明長(zhǎng)者照顧主要由家庭來(lái)負(fù)責(zé)[5]。70年代陸續(xù)頒布《香港社會(huì)福利未來(lái)發(fā)展計(jì)劃》《老年服務(wù)》《香港社會(huì)福利白皮書(shū)》，均肯定了“社區(qū)照顧”的概念。此后又于90年代陸續(xù)頒布了《社會(huì)福利白皮書(shū)》和《康復(fù)工作綠皮書(shū)》，提出在由政府和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)所提供的專業(yè)的正式照顧外，以非正式照顧，即家人、朋友和鄰舍等方面提供的照顧來(lái)補(bǔ)充正式照顧服務(wù)，從而讓長(zhǎng)者有更多的選擇和生活的自主權(quán)。同時(shí)，鼓勵(lì)服務(wù)單位自負(fù)盈虧，甚至私營(yíng)化，借助市場(chǎng)力量和民間社會(huì)組織的力量，豐富社區(qū)照顧服務(wù)內(nèi)容，緩解家庭負(fù)擔(dān)。

香港政府試圖將越來(lái)越多的人和組織加入到社區(qū)照顧的網(wǎng)絡(luò)中，將長(zhǎng)者照顧的福利責(zé)任主體從只由家庭負(fù)責(zé)的一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)擴(kuò)展，并試圖尋找更有效率的實(shí)施機(jī)構(gòu)。這種轉(zhuǎn)化以家庭照顧功能的弱化為動(dòng)因，以政府責(zé)任的回歸、民間社會(huì)和市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展為基礎(chǔ)。

圖1.香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧供給者關(guān)系示意圖

1.多元主體職責(zé)分明，密切合作。在福利多元主義視角下，香港的長(zhǎng)者社區(qū)照顧的供給主體包括香港政府、市場(chǎng)、民間社會(huì)組織和社區(qū)。這四個(gè)部門(mén)在長(zhǎng)者社區(qū)照顧中職責(zé)分明，密切合作。(1) 政府。在長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)中，政府扮演著政策制定者、資金供給者和服務(wù)監(jiān)督者的角色，其本質(zhì)仍是服務(wù)主導(dǎo)者，而非服務(wù)提供者。一方面，政府作為主導(dǎo)者對(duì)福利資源進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)資源綜合化，為社會(huì)力量的壯大提供了空間；另一方面，政府不進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，而期望更多地通過(guò)民間社會(huì)組織和社區(qū)來(lái)為長(zhǎng)者提供更多的照顧服務(wù)。(2)民間社會(huì)組織。香港是典型的“小政府、大社會(huì)”，社會(huì)與政府之間的關(guān)系可以形容為合作伙伴。政府以合約的形式向民間社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而民間社會(huì)組織則借助政府的資助向社會(huì)公眾提供服務(wù)。民間社會(huì)組織與市場(chǎng)的關(guān)系，則可以定位為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于政府通過(guò)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，民間社會(huì)組織和企業(yè)均可參加，因此，民間社會(huì)組織必須提高服務(wù)品質(zhì)，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)。民間社會(huì)組織與社區(qū)的關(guān)系最為親密，是授受、反饋的關(guān)系。民間社會(huì)組織直接面對(duì)的就是社區(qū)居民，包括長(zhǎng)者和護(hù)老者。民間社會(huì)組織能夠了解服務(wù)接受者真實(shí)的需求，并主動(dòng)整合服務(wù)資源，開(kāi)拓服務(wù)項(xiàng)目，為他們提供專業(yè)性的服務(wù)。(3)私營(yíng)企業(yè)。為適應(yīng)社區(qū)照顧服務(wù)潛在的龐大需求，愈來(lái)愈多的 非政府機(jī)構(gòu)及私人營(yíng)運(yùn)者愿意提供自負(fù)盈虧的社區(qū)照顧服務(wù)。同時(shí)，香港在長(zhǎng)者社區(qū)照顧領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)和自負(fù)盈虧的民間社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)直接的供給者，促進(jìn)不同的服務(wù)供給者之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成提高服務(wù)機(jī)構(gòu)效率的良性機(jī)制。市場(chǎng)化的運(yùn)作促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)層級(jí)的形成，即經(jīng)濟(jì)收入較低的長(zhǎng)者可選擇由民間社會(huì)組織提供的低收費(fèi)的照顧服務(wù)，而有條件的、經(jīng)濟(jì)收入較高的長(zhǎng)者在接受相應(yīng)補(bǔ)貼的情況下可以選擇高質(zhì)量、高收費(fèi)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，有效地緩解了民間社會(huì)組織的壓力。(4)社區(qū)。社區(qū)相當(dāng)于長(zhǎng)者照顧服務(wù)的中樞，它接收、篩選并整合由民間社會(huì)組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的照顧服務(wù)，結(jié)合非正式照顧，向不同收入層級(jí)的長(zhǎng)者提供不同的服務(wù)，同時(shí)將長(zhǎng)者接受服務(wù)后的情況反饋給服務(wù)供給組織，促使其改進(jìn)服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。社區(qū)充分利用資源優(yōu)勢(shì)和人脈優(yōu)勢(shì)，在既有條件的基礎(chǔ)上集結(jié)政府、民間社會(huì)和市場(chǎng)的力量，向持續(xù)照顧及照顧綜合化的方向發(fā)展，重整服務(wù)，為長(zhǎng)者提供一站式、跨專業(yè)的服務(wù)，使之能夠居家或在熟悉的環(huán)境下接受服務(wù)。

2.長(zhǎng)者社區(qū)照顧呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化和綜合化的特點(diǎn)。香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)的多樣化滿足了老年人從生理到心理的各項(xiàng)需要。在生理需要上，香港的長(zhǎng)者社區(qū)照顧為老年人提供了膳食、家務(wù)助理、日間照顧、24小時(shí)支援等社會(huì)支持類服務(wù)，也為老人提供基本或特別的護(hù)理。在精神層面上，為老年人提供了基本的社交平臺(tái)和康樂(lè)活動(dòng)。同時(shí)，香港政府提出的“老有所為”計(jì)劃滿足了老年人的“尊重需要”和“自我實(shí)現(xiàn)的需要”，實(shí)現(xiàn)了積極老齡化。香港社會(huì)福利署針對(duì)不同的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，詳細(xì)規(guī)定了相應(yīng)的護(hù)理、社工、康復(fù)、醫(yī)療等專業(yè)人員的配置比例，并明確養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制等要求，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化。[6]這種專業(yè)化還體現(xiàn)在重視個(gè)性化服務(wù)和個(gè)案研究上，即根據(jù)老人的家庭情況、經(jīng)濟(jì)狀況和身體狀況等進(jìn)行個(gè)案分析，對(duì)有需求的老人提供個(gè)性化的、有針對(duì)性的服務(wù)。不過(guò)，即便多樣化、專業(yè)化可以給老年人提供內(nèi)容豐富、形式多樣的服務(wù)，保證“質(zhì)”和“量”的有效結(jié)合，也并不代表供給的有效性。因此，香港政府提出了“福利服務(wù)綜合化”的理念，即為不同服務(wù)對(duì)象提供的各項(xiàng)服務(wù)集中由一個(gè)機(jī)構(gòu)單獨(dú)負(fù)責(zé)，這種綜合化的措施可使有限的專業(yè)人員得到更充分的運(yùn)用，而接受服務(wù)者也感到更方便[7]。

3.長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)資金籌集渠道多元化。香港的長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)的資金來(lái)源構(gòu)成亦受到福利多元主義的影響，資金籌集多渠道，主要包括政府資助、服務(wù)收費(fèi)和社會(huì)募捐等，其中政府資助所占比例最大。政府現(xiàn)時(shí)資助約占80%的服務(wù)成本，且其資助制度也由原來(lái)的缺乏靈活性的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”(全額資助)標(biāo)準(zhǔn)成本資助制度轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢P撥款津貼制度”，即政府就某一服務(wù)項(xiàng)目撥出一定款項(xiàng)后，民間社會(huì)組織不能再申請(qǐng)補(bǔ)助，剩余資金也不必退還，以使服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平，并使其收入與服務(wù)的績(jī)效掛鉤[8]?！罢P撥款”制度有助于民間社會(huì)組織靈活調(diào)配整筆款項(xiàng)，調(diào)動(dòng)其積極性，節(jié)約政府成本。截至2013年4月1日，共有171家接受資助的非政府機(jī)構(gòu)﹐其中165家已加入“整筆撥款”制度，它們所得到的撥款超過(guò)2013—2014年度整體資助額的99%。[9]服務(wù)收費(fèi)也是香港社區(qū)照顧服務(wù)的重要資金來(lái)源。服務(wù)收費(fèi)包括政府資助服務(wù)收費(fèi)和私營(yíng)/自負(fù)盈虧?rùn)C(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)。政府資助服務(wù)收費(fèi)要比私營(yíng)/自負(fù)盈虧?rùn)C(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)低得多。以改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)/綜合家居照顧服務(wù)為例，資助的社區(qū)照顧服務(wù)為每小時(shí)5.4～19元，而私營(yíng)類的社區(qū)照顧服務(wù)為每小時(shí)50～100元。[10]私營(yíng)/自負(fù)盈虧?rùn)C(jī)構(gòu)收費(fèi)雖然較為昂貴，但主要面向有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的、有需求的老人。社會(huì)募捐是長(zhǎng)者社區(qū)照顧的一個(gè)重要的補(bǔ)充資金來(lái)源，主要是通過(guò)企業(yè)和市民的慈善捐款來(lái)籌集資金，在整個(gè)資金來(lái)源中所占比例較小。

三、福利多元主義視角下香港長(zhǎng)者社區(qū)照顧責(zé)任主體存在的缺憾

在福利多元主義理論的視角下，可以發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任主體一直處于一個(gè)隨時(shí)間變化而變化的動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程中。由此，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)福利水平的不斷提高，福利多元主義中的責(zé)任主體及其功能都將不斷地發(fā)生變化，也就必然會(huì)存在以往的責(zé)任、功能的不適應(yīng)，由此產(chǎn)生一些缺憾。

1.政府的責(zé)任定位不明確。對(duì)于香港政府而言，由過(guò)去的“不干預(yù)”政策轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“積極不干預(yù)”政策，這種政策方面的轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)了在福利多元主體中政府在社會(huì)福利上責(zé)任意識(shí)的歸位，意識(shí)到政府在社會(huì)福利供給方面應(yīng)發(fā)揮積極作用，但“積極不干預(yù)”政策的核心仍是“不干預(yù)”，政府在長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)中僅扮演政策制定者、資金供給者和服務(wù)監(jiān)督者的角色，這一點(diǎn)雖為社會(huì)力量的壯大提供了空間，但是，政府既不進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，又期待能為長(zhǎng)者提供更多的照顧，就只能將更多的責(zé)任推給社區(qū)(家庭)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，自然加重了它們的負(fù)擔(dān)。約翰遜也認(rèn)為，政府之所以對(duì)福利多元主義如此偏好，正是期望能夠減輕甚至擺脫自身責(zé)任，將原本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)。[1]45由此，在福利多元主義理論的視角下，雖然原來(lái)由政府擔(dān)負(fù)的工作被其他的福利責(zé)任主體分擔(dān)，但對(duì)政府的責(zé)任定位一定要清晰明確，使之成為真正的積極福利責(zé)任主體。政府在長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)中不能僅僅從宏觀上扮演“小政府”的角色，負(fù)責(zé)制定福利政策、提供資金支持等，更重要的是應(yīng)起到“安全網(wǎng)”的作用，對(duì)那些無(wú)法由家庭來(lái)提供照顧的、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)無(wú)法服務(wù)到位的長(zhǎng)者提供照顧，確保他們能夠享受周到的服務(wù)。

2.民間社會(huì)組織在長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)中的力度不足。香港政府目前對(duì)民間社會(huì)組織提供的長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)采取“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式，使得民間社會(huì)組織由原來(lái)對(duì)政府的“補(bǔ)充、輔助”角色轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系主體。這種“政府購(gòu)買(mǎi)”的方式在一定程度上刺激了民間社會(huì)組織提供長(zhǎng)者社區(qū)服務(wù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，但值得注意的是，服務(wù)的提供者除了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之外，還有市場(chǎng)的存在。有市場(chǎng)即意味著私營(yíng)企業(yè)與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間必然存在競(jìng)爭(zhēng)，盡管這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高政府的購(gòu)買(mǎi)效益，有利于提高長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)的質(zhì)量，但對(duì)于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)而言，競(jìng)爭(zhēng)使其很容易受到私營(yíng)機(jī)構(gòu)的沖擊和擠壓。此外，民間社會(huì)組織的大部分經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府資助，而全新的資助方式雖然能在一定程度上節(jié)約政府的財(cái)政支出，但也使得民間社會(huì)組織提供的服務(wù)受到經(jīng)費(fèi)限制，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低。同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致民間社會(huì)組織過(guò)于依賴政府資助，最后淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)。

3.社區(qū)照顧中社區(qū)護(hù)老者的支持能力逐漸減弱。在2011年，有51.2%的長(zhǎng)者與子女同住，23.6%只與配偶同住，12.7%獨(dú)居。[11]數(shù)據(jù)顯示，大部分長(zhǎng)者主要在家中養(yǎng)老，由護(hù)老者對(duì)其進(jìn)行照顧。其中，護(hù)老者通常是由老人的子女、配偶、親友、鄰居或前線服務(wù)員等人員擔(dān)任[12]。隨著香港現(xiàn)代家庭日趨核心化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能被弱化，盡管政府推出了“護(hù)老者支援服務(wù)”，但這一服務(wù)更大程度上是對(duì)護(hù)老者的輔助性支持，并不能代替家庭對(duì)長(zhǎng)者進(jìn)行照顧。而且，香港大學(xué)研究組研究363位家庭護(hù)老者的結(jié)果顯示，只有8.8%的家庭護(hù)老者參與支援服務(wù)，而有79.6%的家庭表示沒(méi)有參與，還有11.6%的家庭從未聽(tīng)聞?dòng)写擞?jì)劃。[10]造成這種現(xiàn)象的原因在于：第一，這類服務(wù)并不適合在日間工作的護(hù)老者；第二，此類服務(wù)的地點(diǎn)以中心為本，家庭護(hù)老者不可能把體弱的長(zhǎng)者留在家中而自己外出參與支援服務(wù)?？梢?jiàn)，雖然“孝道”在香港仍被作為主流價(jià)值觀的重要方面，但家庭作為社區(qū)照顧老人的主體的作用必然隨著時(shí)代、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷弱化。同時(shí)，新晉的長(zhǎng)者較之老一代更多地接受新思想，對(duì)于家庭養(yǎng)老的思想觀念也隨之發(fā)生變化，更趨于多元化。因此，在社區(qū)照顧中護(hù)老者的支持能力不斷減弱的條件下，如何加強(qiáng)長(zhǎng)者社區(qū)照顧自然成為新的難題。

四、對(duì)中國(guó)內(nèi)地的啟示

香港既具有華人社會(huì)的傳統(tǒng)文化，又深受福利國(guó)家影響而在老年人社區(qū)照顧服務(wù)中積累了一定經(jīng)驗(yàn)，其在福利多元主義理念引導(dǎo)下形成的長(zhǎng)者社區(qū)照顧模式對(duì)中國(guó)內(nèi)地居家養(yǎng)老模式具有重要的啟示意義。

1.明確福利多元主體的責(zé)任。從香港和內(nèi)地的福利服務(wù)主體構(gòu)成看，兩地均是多元化主體，但多元主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)存在較大差異。香港的福利多元主體是政府、民間社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)“四位一體”的關(guān)系，各主體之間雖然相對(duì)獨(dú)立，但職責(zé)分明，合作密切，是典型的“小政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”。而內(nèi)地的福利多元主體為“政府-社會(huì)-市場(chǎng)-家庭”結(jié)構(gòu)，主體雖然相似，各主體的發(fā)展卻不平衡，政府和家庭承擔(dān)的責(zé)任最重，社會(huì)和市場(chǎng)雖然迅速崛起，但力量仍相對(duì)薄弱，導(dǎo)致了“大政府、小社會(huì)”的產(chǎn)生。 因此，對(duì)于內(nèi)地來(lái)說(shuō)，盡管確立了以政府為主導(dǎo)、以家庭為基礎(chǔ)、引入市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)力量廣泛參與的多元化、多主體、多層次養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，但如何平衡各主體間關(guān)系，使各主體能夠有序發(fā)展，避免“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象發(fā)生，是值得關(guān)注的問(wèn)題。要明確福利多元主體的責(zé)任，使之更加規(guī)范，實(shí)現(xiàn)信息共享，以便主體間協(xié)調(diào)配合，使福利多元主體朝著既定方向發(fā)展。

2.福利服務(wù)綜合化。老年服務(wù)的種類繁多，且由多個(gè)部門(mén)提供，其服務(wù)往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。對(duì)這類問(wèn)題，香港采取福利服務(wù)綜合化的方式進(jìn)行解決，其目的就在于通過(guò)對(duì)服務(wù)進(jìn)行整合，對(duì)資源有效利用，使有限的專業(yè)人員的作用得到充分發(fā)揮，而老人也能夠在需求發(fā)生變化時(shí)及時(shí)得到照顧。而在內(nèi)地，由于多元化、多主體、多層次的養(yǎng)老服務(wù)所涉及的部門(mén)十分復(fù)雜，各部門(mén)之間又會(huì)出現(xiàn)利益沖突、政策缺乏和職能交叉的現(xiàn)象，導(dǎo)致了服務(wù)資源的重復(fù)和浪費(fèi)。因此，內(nèi)地可向香港借鑒福利服務(wù)綜合化的做法，即由政府起主導(dǎo)作用，對(duì)各部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合社區(qū)內(nèi)有助于養(yǎng)老的資源，已有的服務(wù)不再接受其他社會(huì)組織或私營(yíng)企業(yè)的服務(wù)，使各部門(mén)相互配合、相互銜接，共同承擔(dān)照顧老人的責(zé)任，而不是單獨(dú)承擔(dān)某項(xiàng)養(yǎng)老職能，從而避免出現(xiàn)分隔化、重復(fù)化的情況及其導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。

3.加強(qiáng)照顧老人的專業(yè)性。香港十分重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)，并形成了專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。而當(dāng)前在內(nèi)地，無(wú)論是照顧老人的專業(yè)化程度還是專業(yè)人員的比例都與香港的水平有較大差距。結(jié)合香港的經(jīng)驗(yàn)及內(nèi)地的實(shí)際，養(yǎng)老照顧服務(wù)的工作隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：一是加大宣傳力度，提高人們的志愿服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)公眾志愿服務(wù)風(fēng)尚的形成；二是提高養(yǎng)老照顧的專業(yè)度，內(nèi)地可向香港進(jìn)行借鑒、交流，結(jié)合內(nèi)地實(shí)際和老人的身體素質(zhì)狀況，摸索出適宜的照顧方式；三是“培養(yǎng)老年服務(wù)管理、醫(yī)療保健、護(hù)理康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)調(diào)配、心理咨詢等專業(yè)人才，推行從業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)和持證上崗制度”[13]，并提高從業(yè)人員的社會(huì)地位和薪酬，防止人才流失。

4.建立養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查及評(píng)估機(jī)制。盡管香港的民間社會(huì)組織十分發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，但由于香港地少人多，資源極其有限，因此保障每個(gè)有需求的老年人都能享受到照顧服務(wù)是個(gè)難度很大的工作。為保障服務(wù)供給的公平性和有效性，香港建立了養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制，針對(duì)老年人需求的異質(zhì)性和復(fù)雜性特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，提供不同的照顧服務(wù)。而內(nèi)地缺乏此類調(diào)查評(píng)估機(jī)制，在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等照顧模式不發(fā)達(dá)的地區(qū)，極易導(dǎo)致不同身體狀況的老年人全部擁擠在養(yǎng)老院，有不同需求的老人無(wú)法獲得相應(yīng)的服務(wù)。建議內(nèi)地基于對(duì)老年人生理和心理的實(shí)際調(diào)查，結(jié)合國(guó)際的評(píng)估準(zhǔn)則，建立起適宜內(nèi)地老人的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定合適的照顧計(jì)劃，對(duì)有不同需求的老人提供不同的服務(wù)，以確保資源的公平分配。

5.以人為本，強(qiáng)化分層服務(wù)。香港踐行“以人為本”的社區(qū)照顧理念?！耙匀藶楸尽睆?qiáng)調(diào)的是持續(xù)關(guān)注老年人的生活需求，而老年人的生活需求又會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展而發(fā)生變化。最初我國(guó)更多關(guān)注的是部分“問(wèn)題老人”，提供的服務(wù)限于最低的食、住、行等需求層面。從服務(wù)覆蓋率看，“重城市、輕農(nóng)村”，且城市的資源分布亦不均勻。因此，內(nèi)地的社區(qū)照顧服務(wù)水準(zhǔn)相對(duì)較低，只問(wèn)數(shù)量，不問(wèn)質(zhì)量，重視物質(zhì)，忽視心理，使得老年人很難享受到周到的服務(wù)。而今我國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，老年人的生活需求變化很大，我們應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的服務(wù)理念，建立健全覆蓋面廣、服務(wù)內(nèi)容豐富、服務(wù)質(zhì)量上乘的社區(qū)照顧服務(wù)機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化分層服務(wù)，使得不同地區(qū)、不同年齡、不同收入水平、不同文化程度的老年人能夠享受到差異化的服務(wù)。應(yīng)以馬斯洛的需求層次理論為基礎(chǔ)，針對(duì)生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)這五個(gè)不同層級(jí)的需求，向老年人提供全面多樣的服務(wù)，滿足其對(duì)高品質(zhì)生活的追求。

[參考文獻(xiàn)]

[1]彭華民,黃葉青.福利多元主義:福利提供從國(guó)家到多元部門(mén)的轉(zhuǎn)型[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006,(6).

[2]Evers A，Olk T.Wohlfahrtspluralismus: Vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft[M].Opladen:VS Verlag für Sozialwissenschaften, 1996: 23.

[3]方奕霖,阮曾媛琪.社區(qū)照顧的概念反思及對(duì)香港的啟示[M]//夏學(xué)鑾.社區(qū)照顧的理論、政策與實(shí)踐.北京：北京大學(xué)出版社，1996:49.

[4]史柏年.老人社區(qū)照顧的發(fā)展與策略[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),1997,(1):101-104.

[5]香港政府.香港社會(huì)福利的目標(biāo)與政策[M].香港：香港政府印務(wù)局，1965:4.

[6]劉佳.香港、深圳社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)比較研究[D].長(zhǎng)春：長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué),2012.

[7]唐詠,徐永德.香港“持續(xù)照顧”的老年福利政策及其借鑒意義[J].山東社會(huì)科學(xué),2010,(11):158.

[8]肖莎,劉露萍.香港的長(zhǎng)者社區(qū)支援服務(wù)[J].江南論壇,2010,(2):47.

[9]香港社會(huì)福利署.整筆撥款模式[EB/OL].香港特別行政區(qū)社會(huì)福利署官方網(wǎng)站，2013-04-30.

[10]香港大學(xué)秀圃老年研究中心, 香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政學(xué)系.長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)研究[EB/OL].香港政府一站通網(wǎng)站，2014-05-19.

[11]香港政府統(tǒng)計(jì)處.2011人口普查：主題性報(bào)告：長(zhǎng)者[R].香港:香港政府統(tǒng)計(jì)處, 2013: 44.

[12]香港特別行政區(qū)社會(huì)福利署安老服務(wù)科.長(zhǎng)者社區(qū)支援服務(wù)概覽[EB/OL].香港特別行政區(qū)社會(huì)福利署官方網(wǎng)站，2003-01-01.

[13]汪地徹.政府在應(yīng)對(duì)人口老齡化中的機(jī)制創(chuàng)新[J].行政論壇，2014，(3)：96.

〔責(zé)任編輯：余明全〕

[中圖分類號(hào)]C913.6；C916.2

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)03-0147-05

[作者簡(jiǎn)介]施巍巍(1979-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，副教授，博士，從事社會(huì)保障研究。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)與居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系研究” (12CRK014)； 教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“老年人長(zhǎng)期照護(hù)制度與社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)研究”(12YJC840031)

[收稿日期]2014-12-08