農民關于基本農田保護及規(guī)劃管制風險的認知研究

■趙靜

（山東省土地調查規(guī)劃院 山東 濟南250014）

農民關于基本農田保護及規(guī)劃管制風險的認知研究

■趙靜

（山東省土地調查規(guī)劃院 山東 濟南250014）

隨著我國耕地資源不斷減少，農田的保護和規(guī)劃管制工作顯得越來越重要，因此，許多地方都制定了一系列的農田保護政策和法規(guī)，但是，這些政策法規(guī)的實施者——農民，并沒有真正的落實相關的要求，對其認識比較匱乏。因此，本文重點分析了農民在農田保護及規(guī)劃管制風險方面的認識情況，探討了如何更好的提升農民在農田保護及規(guī)劃管制風險方面的認識水平。

農民農田保護規(guī)劃管制風險

1 前言

農田保護工作不可浮于表面，農民作為農田耕種的主體，應該積極發(fā)揮保護農田的作用，政府部門在管理的過程中，要明確規(guī)劃管制的風險，只有這樣才能夠真正保護我國的耕地面積，保證耕地不會大幅度減少。

2 農民基本農田保護及規(guī)劃管制的研究現(xiàn)狀

20世紀90年代以來，我國實行嚴格的耕地保護政策，繼續(xù)出臺“基本農田保護區(qū)制度”、“基本農田保護條例”、“耕地總量動態(tài)平衡政策”、“耕地占補平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關制度及措施。然而，在實施嚴格的土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃政策及耕地保護制度的同時，卻缺乏配套的補償機制設計，或僅有間接的補償政策，政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為，帶來相關群體利益分配關系的扭曲。在土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃背景下，如何設計激勵相容的基本農田經濟補償機制和移轉制度，通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率，實現(xiàn)限制發(fā)展區(qū)和非限制發(fā)展區(qū)相關利益群體福利均衡，以及區(qū)域間耕地保護責任共擔、效益共享，不僅是政府亟待解決、社會公眾關注的問題，也是學術界尚未解決的重要課題。

3 對我國基本農田保護中主要問題的認知研究

3.1 基本農田保護缺乏真正的執(zhí)行主體

實踐中，誰是基本農田的真正保護者?是作為耕地使用者的農民?作為法定所有者的村民集體?還是作為耕地直接管理者的地方政府?在理論上推論，農民在耕地上耕種，并以此來養(yǎng)家糊口，耕地理應成為他們的命根子，他們勢必將盡力保護耕地，可事實上農民的耕地保護積極性并不高。最主要的原因就是農業(yè)生產效益的低下。不少農民認為“堅守耕地就是在維持貧窮”，“保護子孫田”與“保護貧窮”已成為當前農民的一個矛盾心態(tài)。我國《土地管理法》規(guī)定，耕地依法屬于農村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。由于我國農村大部分地區(qū)的集體經濟組織名存實亡，根本起不到保護耕地的作用。作為耕地直接管理者的地方政府，更是沒能承擔起保護耕地的責任，面對我國目前實行的中央政府與地方政府“分灶吃飯”的財政制度，不少縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方財政陷入不同程度的困境，為了維護地方政府的正常運行而要征地，要通過耕地的農轉非收取土地有償使用費。綜上所述，農民、村集體和地方政府都沒能成為耕地的自覺保護者。只有中央政府在年年大聲疾呼要保護耕地，但因鞭長莫及而收效不佳。

3.2 基本農田保護帶來的機會成本不能合理分攤

劃定為基本農田的耕地，就意味著只能從事糧食等社會需要的農產品生產，而不允許其非農化，也就等于放棄了發(fā)展權。基本農田的使用者、所有者就不能實現(xiàn)其非農化帶來的土地增值，這種發(fā)展權的放棄，應該得到社會的補償，因為基本農田保護帶來的種種好處是由全社會分享，社會必須為此支付相應的成本，然而目前我國對基本農田保護并沒有進行相應的補償，基本農田的使用者、所有者幾乎承擔了全部的保護成本。這種不公平的現(xiàn)象無疑會打擊基本農田保護區(qū)農民、村集體及地方基層政府保護基本農田的積極性，這也是造成目前我國基本農田保護的執(zhí)行主體缺位的根本原因。

3.3 基本農田保護的規(guī)劃不夠科學

我國有關土地管理法規(guī)明確指出，各級人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時，應將基本農田保護作為規(guī)劃的一項重要內容，明確基本農田保護的布局安排、數(shù)量指標和質量要求，應將優(yōu)質農田優(yōu)先劃為基本農田。然而當前基本農田保護規(guī)劃方法基本上沿用計劃經濟時期的傳統(tǒng)思維，由上級政府向下級政府進行層層指標分解，不少地方政府并不認同上級下達的基本農田保護指標，而是把地方經濟建設放在第一位，將大量優(yōu)質高產的農田劃定為經濟發(fā)展區(qū)域，優(yōu)先考慮將遠離建設需求區(qū)的耕地劃為基本農田，“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”現(xiàn)象很普遍。

4 農民對于基本農田規(guī)劃管制風險損失認知

農地作為一項準公共物品，其對于社會其他群體而言提供了諸如生態(tài)保護、糧食安全、開敞景觀等一系列功能，具有明顯的正外部效應。對于劃入基本農田保護區(qū)的相關群體而言，由于國家對農田使用用途進行了嚴格的規(guī)劃和管制，限制了農地進行開發(fā)轉換的權力，因此其現(xiàn)實福利和未來發(fā)展受到了損益。國外由于農地的私有性質，基于對農地所有者利益的保護，對于基本農田的保護更多地依賴市場機制，使得農地所有者自愿地參與進來。其中具有代表性的就是農地發(fā)展權政策，這一政策包括可購買的發(fā)展權（Purchasabledevelopmentright，PDR）和可轉移的發(fā)展權（Transferabledevelopmentrights，TDRs）。這兩種方法的運用使得運用較少的公共資金來保護較多的農地成為可能，并取得了顯著的成效。

盡管大多數(shù)農戶對于基本農田保護限制所產生的損失并不明晰，或認為損失很微小，但是從部分農戶調查回饋中可以發(fā)現(xiàn)，隨著近年來農地城市流轉速度和規(guī)模的加大，農民對于農地使用最優(yōu)價值的判斷標準表現(xiàn)出從基于農地的產出糧食、蔬菜、纖維原料等產品收入額度的估算，逐漸向農地非農化后土地的補償金額靠攏的趨勢。多方的研究顯示，農民對于農地禁止建房和建墳等非農轉換損失的額度估算較大，而對于禁止農用途徑轉變損失的額度估算較小。

5 結束語

綜上所述，明確農民在耕地保護方面存在的認識問題，有利于政府部門更好的制定規(guī)劃管制應對措施，并且，可以將農田保護工作真正落實到位，今后要更加注重農民在農田保護認知方面的調查工作，并積極制定措施提高農民認知水平。

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X3[文獻碼]B

1000-405X（2016）-12-357-1