李店標，丁啟明

(大慶師范學院 法學院,黑龍江 大慶 163712)

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美國制憲會議辯論及其立法啟示

李店標，丁啟明

(大慶師范學院 法學院,黑龍江 大慶 163712)

摘要：在1787年美國費城召開的制憲會議上，不同陣營的代表圍繞《弗吉尼亞方案》《新澤西方案》《康涅狄格妥協(xié)方案》和《南北妥協(xié)方案》中的議題展開了激烈辯論。制憲會議辯論歷時116天四個階段，盡管最終以達成多項妥協(xié)而宣告結(jié)束，但卻對美國憲法、政治和社會都產(chǎn)生了積極影響。美國制憲會議辯論為我國當代立法所帶來的啟示包括：人大立法引入辯論機制、貫徹立法公開原則、建立立法修正案制度和提升人大立法能力。

關(guān)鍵詞：制憲會議；立法辯論；立法啟示

自1783年與英國締結(jié)和平條約之后，經(jīng)濟衰退、政治失序和外交危機結(jié)伴在美國出現(xiàn)，“當時美國人普遍懷有一種深深的憂慮：美國人在推翻英國殖民統(tǒng)治過程中所取得的一切成果將因無力統(tǒng)治自己而付諸東流。制憲會議就在這種背景下召開了”[1]302。1787年5月，在費城召開的制憲會議，最初目的在于對《邦聯(lián)條例》進行修改，但部分代表卻另起爐灶將會議的主題變成了制定聯(lián)邦憲法。因為他們意識到美國當時的形勢過于嚴峻，修改《邦聯(lián)條例》已無濟于事，只有制定新憲法才能使國家走出危機。在這次制憲會議上議員之間針對法案議題進行了激烈的辯論，這場辯論對美國產(chǎn)生了深遠的影響，也將為我國當代立法帶來有益啟示。

一、美國制憲會議辯論的主題

美國制憲會議辯論主要是圍繞中央政府與州政府之間的權(quán)力劃分，立法、行政和司法權(quán)劃分，奴隸制，商業(yè)管理權(quán)，會議的合法性等主題展開。制憲會議辯論并沒有固定的議程安排，代表們也不是非常有條理地對上述主題按順序展開辯論，“相反，會議以曲線和環(huán)形的方式進行，反反復復重新討論以前辯論過的議題是經(jīng)常的事情”[2]。這些主題貫穿于會議過程中先后提出的《弗吉尼亞方案》《新澤西方案》《康涅狄格妥協(xié)方案》和《南北妥協(xié)方案》。當然，《平克尼方案》和《漢密爾頓方案》也涉及上述部分主題，但由于《平尼克方案》具體細節(jié)不明朗而沒有進行辯論，而《漢密爾頓方案》則因設(shè)立的行政長官終身任職制被指責為太類似于君主制而被很快否決。[3]

1.《弗吉尼亞方案》。該方案是由麥迪遜起草并由弗吉尼亞代表倫道夫在1787年5月29日的制憲全體會議中首先提出(因此該方案又稱倫道夫方案)。該方案的內(nèi)容主要包括：建議在美國建立一個強有力的國家政府，政府由立法、執(zhí)法和司法三個部門組成；立法機關(guān)分成兩院，兩院代表由人口多少決定，眾議院由人民直選，參議院由各州議會提名后經(jīng)下院選舉產(chǎn)生，議會具有否決各州所有法律的權(quán)力；聯(lián)邦行政機關(guān)首腦由立法機關(guān)選舉產(chǎn)生，任期一屆，負責執(zhí)行聯(lián)邦法律；聯(lián)邦司法機關(guān)由兩層法院組成，其成員均由立法機關(guān)指派；由聯(lián)邦行政機關(guān)和最高法院組成修訂委員會制約立法機關(guān)。該方案的目的在于建立一個權(quán)威的中央政府和確保立法權(quán)的至高性，以求消除邦聯(lián)體制的弊端。實際上，“會議并沒有人們所想象的那樣去激烈地爭論建立大于地方立法權(quán)的強大國家的需要。與會者一致認為，目前一切罪惡都起因于一個強大的中央集權(quán)的缺乏”[4]。

2.《新澤西方案》。該方案是新澤西州代表佩特森于1787年6月15日提出(因此該方案又稱佩特森方案)，此時也是《弗吉尼亞方案》辯論陷入僵局之時。該方案的內(nèi)容主要包括：堅持現(xiàn)有的邦聯(lián)政體，每州各有一票表決權(quán)；增設(shè)由國會選舉產(chǎn)生的一個聯(lián)邦行政機關(guān)，建立由行政首長任命的聯(lián)邦最高法院；國會負責管理貿(mào)易、征稅海關(guān)和郵政；國會創(chuàng)建的法律高于各州的法律等。這個法案無疑是支持建立一個具有極大權(quán)威的全國政府，但它堅持中央政府的建立和其功能的發(fā)揮必須由州來控制，因此與《弗吉尼亞方案》的基本主張在形式上是對立的。其實，在某種意義上，該方案與《弗吉尼亞方案》的基本思想是一致的，只是二者之間在表現(xiàn)形式上存在諸多差異而已。

3.《康涅狄格妥協(xié)方案》。美國擬定憲法草案期間，為了使大州與小州之間達成共識，康涅狄格州代表埃斯沃斯首先提出了這一妥協(xié)性方案，并經(jīng)由1787年7月5日新任命的委員會向大會提出。該方案的內(nèi)容主要包括：建議實行兩院制立法機構(gòu)，并實行不同的代表權(quán)分配方式；眾議院中每州代表數(shù)目由州內(nèi)自由民加上五分之三的奴隸的數(shù)目決定；參議院中每州都有兩個代表，由州議會選舉，各州擁有平等的表決權(quán)；眾議院擁有所有議案的提案權(quán)，參議院無權(quán)修改眾議院提出的財政預(yù)算案等。該方案雖然為大小州之間的妥協(xié)提供了出路，但要讓各州都接受這個方案并不那么容易?！斑@一建議對大州來說是一種挫折，但當小州闡明這是為了建立聯(lián)邦大州應(yīng)付出的代價時，大州才同意接受這個方案?！盵5]這一妥協(xié)方案經(jīng)過了一周半的辯論，最終于7月16日在制憲會議獲得通過。

4.《南北妥協(xié)方案》。對《康涅狄格妥協(xié)方案》中其他問題的辯論，代表們分為南方派和北方派，尤其是針對眾議院議員席位分配問題的辯論曾一度使會議陷入僵局，這也導致了《南北妥協(xié)方案》的出臺。該方案提出一個奴隸按五分之三個自由人計算(因此該方案又稱五分之三妥協(xié)方案)，以此來決定眾議院的席位分配。南方代表擔心如果北方代表在眾議院中占據(jù)多數(shù)席位會對其貿(mào)易進行歧視，因此要求把奴隸計算在自由人之內(nèi)以增加代表名額，北方則強烈反對。經(jīng)過激烈的辯論，南北雙方最終達成了妥協(xié)，使得“五分之三”規(guī)則一直保留在憲法里，直到1868年美國憲法第十四條修正案生效時才予以廢止。

二、美國制憲會議辯論的陣營

由于制憲會議辯論主題的轉(zhuǎn)移，辯論陣營也在不斷發(fā)生變化。在本次會議上有六對觀點對立的陣營，分別是南方和北方、擁有奴隸者和非擁有者、商業(yè)與銀行業(yè)利益集團和農(nóng)業(yè)利益集團、國家主權(quán)者和州主權(quán)者、大州和小州、大州國家主權(quán)者和小州國家主權(quán)者。[6]在這六對陣營的辯論中，表現(xiàn)最為明顯的有三對：

1.國家主權(quán)者與州主權(quán)者。國家主權(quán)者(即后來所稱的聯(lián)邦黨人)的基本主張是通過制定憲法來建立統(tǒng)一的聯(lián)邦主權(quán)國家，其主要代表人物是麥迪遜、漢密爾頓、華盛頓、富蘭克林等。州主權(quán)者(即后來所稱的反聯(lián)邦黨人)則對憲法予以抵制和反對建立中央政府，其代表人物有梅森、耶茨、馬丁、蘭希、格里等。需要指出的是：一方面，國家主權(quán)者之間的觀點具有多元性和差異性，州主權(quán)者的觀點有時在性質(zhì)上也是完全相反的；另一方面，雙方的根本目的具有一致性，都希望建立一個強大的政府來保護自己的利益，只不過對這一政府產(chǎn)生方式的主張不同而已。有學者認為，從憲法的最終批準來看，國家主權(quán)者無疑是制憲會議辯論中最后的勝利者，而州主權(quán)者失敗的主要原因在于他們的經(jīng)濟地位、政治影響力不如對方，在組織策劃上也較對方稍遜一籌。[7]

2.南方代表與北方代表。這主要是圍繞奴隸制問題而形成的陣營。北方各州的代表主要是代表工業(yè)、商業(yè)和航運業(yè)的利益，南方各州的代表主要是代表農(nóng)業(yè)和種植園主的利益。憲法草案中關(guān)于奴隸制(在憲法草案中使用的是“這些人”來指代奴隸)的條款引起了南方代表的激烈反對，他們既不同意按照五分之三比例將奴隸計入人口總數(shù)，也反對國會制定禁止奴隸進口的法律。北方代表深知南方代表對以憲法結(jié)束奴隸制不會做出讓步，這樣他們即制定不出憲法，即使制定了也不會獲得批準，因此他們對奴隸問題做出了最大程度的妥協(xié)。8月24日，特別委員會建議授權(quán)國會在1800年之后盡快結(jié)束奴隸貿(mào)易，按每名奴隸10美元的額度征收奴隸進口稅，這一建議最終經(jīng)過修改后獲得通過。帕特森認為，南方代表與北方代表對奴隸制問題以妥協(xié)的方式結(jié)束辯論，盡管在形式上看給人以憲法締造者們并不反對這一制度的假象，但事實上大多數(shù)代表都深受奴隸制的困擾。[8]

3.大州代表與小州代表。這主要是圍繞《弗吉尼亞方案》和《新澤西方案》中兩院代表的席位分配問題而形成的陣營。大州與小州的辯論并不關(guān)涉實質(zhì)利益問題，更主要的是尊嚴和地位對于小州來說顯得十分敏感和重要。因為當時一個州實際上是一個國家或民族，獨立戰(zhàn)爭之前，各州居民并不把自己看成是美國人，而僅僅是為了戰(zhàn)爭的需要才聯(lián)合起來。因為美國各州大小不一、力量懸殊，小州懼怕在新政府體制中受制于大州。大州代表認為，他們?nèi)藬?shù)多、納稅多，對國家貢獻大，理應(yīng)分得議會兩院的多數(shù)席位，而小州則堅持大小州之間的地位應(yīng)平等。因此，按照《弗吉尼亞方案》，立法、行政和司法權(quán)都將集中于大州手中，而按照《新澤西方案》這些權(quán)力將集中在小州手中，因為小州在所有州中占半數(shù)以上。雙方對此問題辯論最終于1787年7月16日折中方案的通過而告結(jié)束，即議會兩院中，眾議院由人民代表組成，席位按人口比例分配；參議院由州代表組成，各州有平等的代表權(quán)。

三、美國制憲會議辯論的過程

美國制憲會議辯論從1787年5月25日開始到9月17日結(jié)束，歷時116天，經(jīng)歷了確立辯論規(guī)則、正式辯論和達成妥協(xié)三個階段。

1.確立辯論規(guī)則。為確保制憲會議的有序進行，1787年5月25日(即美國制憲會議的第一天)就選舉產(chǎn)生了一個由韋思、漢密爾頓和平克尼組成的開會規(guī)則起草委員會。5月28日，也即會議舉行的第二天(26和27日因周末而休會)經(jīng)過討論通過了一個由12條內(nèi)容組成的廣泛而細致的會議規(guī)則。這些規(guī)則包括辯論的秩序、發(fā)言時機和次數(shù)、辯論的主題集中性等內(nèi)容，如“代表發(fā)言時，其他人不得中途走動，不得交頭接耳，不得讀書、讀小冊子、讀印刷或手寫的文件；若兩名代表同時起立，由主席決定先聽取誰的發(fā)言。未經(jīng)特別許可，一個代表不得就同一議題發(fā)言兩次以上；一旦開始辯論一項議題，代表只能對這項議題本身提出修改意見，或深入發(fā)揮這些議題袁或要求推遲討論這項議題，會議中途不接受其他動議”等。5月29日舉行的會議上又補充了6條會議規(guī)則，如“會議中的任何發(fā)言，未經(jīng)許可，不得復印，不得發(fā)表，不得傳播”等。盡管辯論規(guī)則的一些內(nèi)容在今天看來有失偏頗(如不公開辯論)，但“參加制憲會議的代表一開始就著手制定會議規(guī)則，不僅表明他們具有極為強烈的規(guī)則意識，而且也顯示出他們既是規(guī)則的制定者，同時也是規(guī)則的模范執(zhí)行者”[9]。

2.正式辯論。據(jù)麥迪遜在《辯論——美國制憲會議辯論記錄》中的記載，正式辯論分為四個階段：第一階段是5月25日至6月19日圍繞《弗吉尼亞方案》提出的十五點建國計劃進行的辯論，第二階段是6月20日至7月26日圍繞全體委員會報告展開的辯論，第三階段是8月6日至9月10日圍繞詳情委員會報告展開的辯論，第四階段是9月11至9月17日圍繞檢查與通過文字排列和風格委員會報告展開的辯論。需要指出的是，第一階段辯論的《弗吉尼亞方案》是倫道夫在5月29日的制憲全體會議中首先提出，但自5月25日起會議代表就聯(lián)邦新憲法的提議就在不同的委員會里進行逐條辯論和修改。同時，代表們對會議合法性議題的辯論并不是單獨在某一階段進行，事實上也沒有取得實質(zhì)性結(jié)論?！斑@是一場沒有結(jié)論的辯論，大會和委員會都沒有對會議的性質(zhì)進行表決。做結(jié)論的是會議的實踐?！盵10]

3.達成妥協(xié)。制憲會議辯論隨著9月17日出席會議的成員(梅森、格里和倫道夫三人拒簽，另有13名代表沒有出現(xiàn)當日的會議)簽字而告結(jié)束。實際上，每項主題的辯論都是以達成妥協(xié)的方式結(jié)束，其中有三項妥協(xié)最為著名：一是大州與小州之間關(guān)于在國會中的代表名額問題，二是南北方之間關(guān)于對外貿(mào)易管理和征稅問題，三是南北方代表之間關(guān)于在征稅和代表名額問題上如何計算奴隸人數(shù)問題。雖然會上也達成了其他方面的重要妥協(xié)，但本次制憲會議辯論中達成一致同意的議題幾乎沒有，“如果他們參照一下麥迪遜在制憲會議上所做的辯論記錄，……他們就會發(fā)現(xiàn)，在具體問題上，憲法的每一條款均未曾得到廣泛的支持，更不要說一致同意了”[1]300。盡管制憲會議上存在尖銳分歧和激烈辯論，事實上通過的憲法文本在連貫性上卻很好地掩蓋了辯論雙方所達成的妥協(xié)，這一點確實是體現(xiàn)在憲法文本中：憲法中的剛性條文為取得明確一致的部分，柔性條文為取得大體共識的部分，留待發(fā)揮條文為取得初步共同意向的部分，略去條文為達不成一致的部分。

四、美國制憲會議辯論的影響

盡管美國制憲會議辯論存在著過程封閉性、民意代表性程度低、組織紀律渙散等弊端，但事實證明這次辯論對美國憲法、政治和社會都產(chǎn)生了積極影響。

首先，作為人類歷史上第一部成文憲法，美國憲法是伴隨著辯論和妥協(xié)而產(chǎn)生的，“總的來說，憲法不是在學究式的討論中產(chǎn)生的，而是在討論中充滿沖突和協(xié)調(diào)，既進行思想上的交鋒，也有幕后交易，一面的崇高的理想主義，同時也搞陰險狡詐的勾當，總之，憲法是在政治糾葛之中產(chǎn)生的”[11]。制憲會議辯論反映了當時制憲者們不同的思維模式，其所孕育的價值追求后來演變成憲法的基本原則?！敖▏淮税衙绹鴳椃闯墒桥c眾不同的，乃至獨一無二的，因為它是慎思明辨(deliberation)的結(jié)果。”[12]經(jīng)過辯論而產(chǎn)生的美國憲法自生效以來的200多年，盡管在進步性、保守性和妥協(xié)性方面飽受爭議，但其確立的民主原則、共和政體、權(quán)力分立和人權(quán)保障等理念卻奠定了美國政治民主化的法律和思想基礎(chǔ)，它所具有的穩(wěn)定性、隨機性、妥協(xié)性也是其活力常在的主要原因。

其次，此次辯論對美國政治制度的發(fā)展完善也具有重要意義。第一，制憲會議對國會的組織結(jié)構(gòu)、代表的產(chǎn)生方式、代表人數(shù)、代表任期、代表與選民的關(guān)系、選民的資格等問題的辯論，既體現(xiàn)了制憲者們對國會地位的重視，也使得國會內(nèi)部立法辯論機制不斷得以健全。第二，制憲會議辯論培養(yǎng)了當時美國政治所需要的精英，如麥迪遜、威爾遜、佩特森等人。制憲會議辯論正好為這批政治精英的脫穎而出提供了條件，通過辯論不僅展示了這些精英的政治理念、治國方略和個人才華，而且獲得了普通民眾的熟悉、信任和支持。第三，制憲會議辯論促進了政黨政治的發(fā)展。戈登認為，這場辯論證明了“忠實的反對派”理論不可能在美國扎根，也見證了作為政府的既定機構(gòu)的有組織的政黨的形成，雖然憲法本身對此并未予以正式認同，但政黨政治已成為美國政治制度的組成部分。[1]306-307

再次，此次辯論對美國社會發(fā)展也起到了一定的推動作用。第一，制憲會議辯論內(nèi)容的務(wù)實性，多是關(guān)涉大眾利益的主題，而非自說自話的政治表演，這對以憲法推動社會發(fā)展意義重大。制憲辯論者在思想上繼承了17世紀英國的共和主義者，他們反對專橫統(tǒng)治，信仰人民主權(quán)論；他們不愿背棄共和主義，也不想違背人民的成見。[13]第二，制憲會議辯論發(fā)揮了公眾教育的功能。制憲會議辯論激發(fā)了美國民眾對憲法、民主和政治問題的關(guān)注，不僅使憲法背后的精神和價值為美國民眾所理解，而且為他們提供了更多、更有意義的民主觀念和政治知識。第三，制憲會議辯論形式上所體現(xiàn)出來的平等、自由和理性觀念培養(yǎng)了美國公民良好的辯論文化，所體現(xiàn)出的容忍、克制和妥協(xié)精神也塑造了美國的辯論傳統(tǒng)，提升了美國各領(lǐng)域的辯論在社會中的地位和功能。

五、美國制憲會議辯論對我國的立法啟示

對美國制憲會議辯論進行考察，不僅能為推動我國人民代表大會制度的與時俱進提供可資借鑒的經(jīng)驗，而且對于提升我國當前立法決策的科學性和廣泛達成共識帶來有益啟示。筆者認為，美國制憲會議辯論對我國立法的啟示主要包括以下四點：

1.人大立法應(yīng)引入辯論機制。制憲會議辯論是美國立法辯論制度成功運用的一次偉大實踐，也從實際效果上驗證了立法辯論所具有的多元價值維度。在辯論已成為當代西方議會法案審議基本模式的背景下，有必要對我國當前人大立法審議機制進行重新審視。但遺憾的是，不僅立法辯論機制在我國當前法律文本中幾乎處于缺失狀態(tài)，而且實踐中的人大法案審議只有討論和自由發(fā)言，在很大程度上影響了法案審議的質(zhì)量。長期從事人大制度研究的蔡定劍教授認為，我國當前人大審議法案的三審制已經(jīng)具備了建立立法辯論機制的條件，只要解放思想，在立法中設(shè)置辯論程序并不復雜。[14]當然，立法辯論機制的引入不是一蹴而就的，這不僅需要各級人大正視立法辯論的價值，積極進行實踐探索，而且相關(guān)領(lǐng)域的學者也應(yīng)勇于肩負起學術(shù)引導的使命。

2.貫徹立法公開原則。盡管美國制憲會議出于特殊原因而保持了辯論過程的封閉性，但事后辯論記錄的解密卻為世人了解美國憲法甚至是美國政治制度的形成過程提供了第一手素材。不可否認，美國制憲會議辯論的秘密性還是為大部分人所詬病，因為這是與當今社會信息的公共性和共享性相違背的。施米特認為：“公開性和辯論是兩條原則，從邏輯上和周全的體系方面而言，憲政思想和議會制都取決于這兩條原則。……通過公開性和辯論所保持的平衡，可保障真理和正義本身。”[15]在我國人大立法中貫徹公開原則，可以增強民眾對人民代表大會制度的認知和理解，實現(xiàn)自己的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，見證民主政治和民主立法的發(fā)展歷程。當然，立法公開和立法辯論存在密不可分的關(guān)系，“為了在審議中貫徹公開原則，應(yīng)當規(guī)定在審議中引進辯論制，并且規(guī)定除非法律規(guī)定的特殊情況，否則討論或辯論的過程應(yīng)當公開，有條件的應(yīng)當轉(zhuǎn)播辯論過程。辯論機制的引入和審議過程的公開，對于民意代表自覺提高自身素質(zhì)和中國的立法職業(yè)化有舉足輕重的作用”[16]。

3.建立立法修正案機制。從美國制憲會議辯論來看，立法修正案對于彌補原始立法提案的不足和提升代表的辯論積極性具有不可忽視的作用，而且利于最大限度的保障代表的發(fā)言權(quán)和達成妥協(xié)性共識。反觀我國人大立法，目前僅建立了較為規(guī)范的法律修正案制度，立法修正案機制尚未建立，而且實踐中也沒有立法修正案的案例。有學者認為，在立法辯論中，人大代表和委員會組成人員的發(fā)言僅僅表明其個人態(tài)度，簡單的多數(shù)表決有時難以體現(xiàn)決策的科學性，為了避免立法專斷情況的出現(xiàn)，可借鑒國外經(jīng)驗建立立法修正案制度以達到合議的目的；而且“修正案不是孤立的，它必須經(jīng)過代表和常委會組成人員充分公開的辯論，并通過特定方式予以確認才可形成”[17]。而要建立我國立法修正案機制，就必須對國外議會立法修正案提出的時機、限制條件、修正范圍和辯論模式等內(nèi)容進行借鑒，并在立足我國現(xiàn)實的基礎(chǔ)上加以制度化、規(guī)范化和程序化。

4.提升人大立法能力。從美國制憲會議辯論的運行過程和代表構(gòu)成來看，會期長短、代表結(jié)構(gòu)和代表數(shù)量都對立法機關(guān)的立法能力起著至關(guān)重要的影響，這對提升我國人民代表大會的立法能力都具有借鑒意義。(1)延長人大會期。會期較短是人大立法能力提升的最大阻礙因素之一，也是長期困擾實務(wù)界的一個難題和必須解決的問題。延長人大會期，誠如李林教授所言，目前可行的措施是將每年一次集會改成兩次，即春秋季各一次，且每個會期由原來的17天改成平均20天左右。[18](2)優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)。人大代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要做到職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識結(jié)構(gòu)多元化和年齡結(jié)構(gòu)梯次化，保證各階層的代表都有一定的數(shù)量，提高具有專業(yè)知識背景的代表比例，推進人大代表的專職化建設(shè)，使不同年齡段的代表都能參與人大立法。(3)縮減代表名額。人大代表名額過多不利于法案的充分審議和辯論，代表過少則難以保證立法的民主正當性，因此應(yīng)適時控制我國人大代表名額。在適當縮減我國人大代表名額已在理論界達成共識的情況下，筆者建議全國人大代表不宜超過1000人，省級人大代表應(yīng)在400人以內(nèi)，市級人大代表應(yīng)在200人以內(nèi)。

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[責任編輯：才瓔珠]

中圖分類號：D901

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)01-0077-05

收稿日期：2015-10-20

基金項目：黑龍江省社會科學規(guī)劃項目“立法辯論制度及其中國化研究”(13E002)；大慶市哲學社會科學規(guī)劃項目“人民代表大會職權(quán)配置優(yōu)化研究”(DSGB2014108)。

作者簡介：李店標(1983-)，男，安徽濉溪人，講師，法學博士，從事立法學研究；丁啟明(1958-)，男，黑龍江海倫人，教授，法學博士，從事法理學研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.015