于文善，吳海濤，梁家貴（阜陽師范學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

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新中國治淮的成就與可持續(xù)發(fā)展問題探討

于文善，吳海濤，梁家貴
（阜陽師范學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

摘 要：新中國成立以來，淮河綜合治理成效顯著。由于地理、氣候、歷史等多方面的因素，淮河治理至今仍面臨著諸多新問題，治理的任務(wù)仍很艱巨。本文在探討淮河60多年綜合治理成效的基礎(chǔ)上，分析了新時期淮河治理面臨著的諸多新問題及其原因，并從可持續(xù)發(fā)展的視角提出了淮河流域生態(tài)環(huán)境構(gòu)建的對策與途徑。

關(guān)鍵詞：治淮；可持續(xù)發(fā)展；水環(huán)境

一、新中國治淮的成就

新中國成立后，淮河成為黨和人民政府全面治理的第一條大河。1951年，毛澤東主席四次對淮河的治理和救災(zāi)作出指示，并發(fā)出了“一定要把淮河修好”的號召。從此，黨和人民政府帶領(lǐng)人民向淮河宣戰(zhàn)，開始了對淮河的大規(guī)模治理。經(jīng)過60多年對淮河的治理，淮河流域基本建成了防洪、除澇、灌溉、供水、水產(chǎn)、航運、發(fā)電等多方面綜合利用的水利工程和非工程體系，流域減災(zāi)興利能力得到了顯著的提高，治淮也取得了令世人矚目的成就，并獲取了流域災(zāi)害治理的寶貴經(jīng)驗。

（一）防洪除澇體系建設(shè)成效顯著

淮河流域災(zāi)害治理的首要問題是防洪除澇，建國60年來，流域內(nèi)發(fā)生的幾次重大災(zāi)害主要就是由洪水引起的。在防洪除澇方面，60年來，淮河流域按照“蓄泄兼籌”的方針，通過興建加固水庫、擴大和整治淮干河道、建設(shè)行、蓄(滯)洪區(qū)、鞏固和擴大淮河下游洪水出路、建設(shè)堤防水閘、提高平原地區(qū)防洪治澇標(biāo)準(zhǔn)、治理水土流失等進(jìn)行了大規(guī)模的治理。

1.興建加固水庫

興建加固水庫是有效攔截洪水的方式之一。60年來，流域內(nèi)共修建大中小型水庫5700余座，總庫容300億立方米。其中，大型水庫38座，總庫容200億立方米，控制流域面積2.7萬平方公里；中型水庫184座，總庫容60億立方米[1]。其中河南南灣、鲇魚山，安徽佛子嶺、梅山等水庫在歷次防洪中都發(fā)揮了重要作用。為確保水庫安全運行與效益發(fā)揮，還有計劃地進(jìn)行了水庫復(fù)建和病險水庫除險加固，目前已完成板橋、石漫灘水庫復(fù)建和列入全國一、二批規(guī)劃的20座病險水庫除險加固任務(wù)；2007年起對現(xiàn)有175座大中型病險水庫實施除險加固，此項計劃已于2010年底全面完成。

2.擴大和整治淮干河道

擴大和整治淮干河道，能夠有效地促使洪水的下泄。60年來，通過加高加固堤防、退建束水堤段、清除阻水障礙、切灘疏浚河道、建設(shè)行蓄洪區(qū)等一系列措施，提升了淮河干流上中游排洪能力。通過開挖新汴河、茨淮新河和懷洪新河等河，部分分擔(dān)了淮河干流防洪的壓力。通過興修加固淮北大堤等重要堤防及淮南、蚌埠等城市圈堤，大大提高了這些工礦城市保護(hù)區(qū)防洪的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是以臨淮崗洪水控制性樞紐工程為代表的一大批防洪工程的建成，使得洪水調(diào)度、防控的手段和能力得到了明顯地增強。同時，在合理地運用治淮行蓄洪區(qū)的情況下，淮河中游主要防洪保護(hù)區(qū)和重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到100年一遇[2]。

3.建設(shè)行、蓄(滯)洪區(qū)

建設(shè)行、蓄(滯)洪區(qū)可以減輕下游洪水的壓力。60年來，流域內(nèi)利用原有的湖泊洼地已建成濛洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖等蓄滯洪區(qū)和洪澤湖、南四湖、駱馬湖等綜合利用型湖泊工程16處，總庫容359億立方米，滯蓄洪庫容263億立方米。其中淮河中游4個蓄洪區(qū)可滯蓄洪水66億立方米，接近正陽關(guān)100年一遇洪水30天洪量的20%[1]。為保障行蓄（滯）洪區(qū)內(nèi)群眾安全，還興建了莊臺520萬平方米、避洪樓18萬平方米、保莊圩37處，撤退道路1600公里以及預(yù)警報警系統(tǒng)，廢棄了部分行洪區(qū)。2003年、2007年淮河大水后，國家對淮河干流行蓄洪區(qū)和灘區(qū)實施了“退人不退耕”式的居民遷建工程，累計安置了49萬人[2]，使他們遠(yuǎn)離了洪水威脅，過上安定的生活。

4.鞏固和擴大淮河下游洪水出路

鞏固和擴大淮河下游洪水出路是解決水災(zāi)的根本措施。60年來，流域內(nèi)整治了淮河入江水道，擴大了淮河入江的能力；開挖了分淮入沂、蘇北灌溉總渠河道和新沭河、新沂河兩條排洪入海河道；整治了射陽港、黃沙港、新洋港、斗龍港四條獨流入海河道，結(jié)束了沂沭泗河洪水遍地漫流的歷史，提高了里下河地區(qū)的防洪除澇防潮標(biāo)準(zhǔn)。同時淮河入海水道一期工程也于2003年完成，結(jié)束了淮河長達(dá)800多年沒有直接入海出路的歷史。

5.建設(shè)堤防水閘

建設(shè)堤防水閘既可以防災(zāi)，又可以調(diào)節(jié)水勢。60年來，流域內(nèi)興修加固了各類堤防5萬余公里，重要堤防1.1萬公里，其中，淮北大堤、洪澤湖大堤、里運河大堤、南四湖湖西大堤、新沂河大堤、蘇北灌溉總渠右堤等Ⅰ級堤防1716公里，保護(hù)區(qū)內(nèi)約1.36億畝耕地和1.22億人口。建成各類水閘6600多座，其中包括三河閘、高良澗進(jìn)水閘、運東河水閘、新洋港閘等大中型水閘600多座，初步提高了防洪除澇控制能力，為有效利用水資源創(chuàng)造了條件。

6.提高平原地區(qū)防洪治澇標(biāo)準(zhǔn)

提高平原地區(qū)防洪治澇標(biāo)準(zhǔn)是防災(zāi)的重要手段之一。60年來，流域內(nèi)重點對黑茨河、包儈河、奎灘河、汾泉河、洪汝河、渦河、沙穎河等淮北跨省骨干支流河道以及焦崗湖、瓦埠湖、里下河湖洼易澇地區(qū)進(jìn)行了治理。這些跨省骨干支流河道的防洪能力提高到10-20年一遇，除澇3-5年一遇。此外在沂沭泗河水系南四湖湖西地區(qū)還開挖疏浚了洙趙新河、東魚河、復(fù)興河等骨干排水河道。這些平原地區(qū)河道的治理和配套工程的建設(shè)，使流域內(nèi)1億畝易澇耕地的排水條件得到不同程度的改善，近2290萬畝鹽堿地已改良90%以上[3]。

7.水土保持

水土保持是流域治理的目的和根本。60年來，流域內(nèi)水土保持投資累計32.68億元，完成水土流失治理面積3.9萬平方公里，其中水平梯田105萬公頃，塘壩114多萬座，攔沙谷坊25萬座，水土保持林草220萬公頃，經(jīng)濟(jì)林約80萬公頃，林草覆蓋率增加27.3%。利用中央財政預(yù)算內(nèi)專項資金和地方財政經(jīng)費重點治理小流域水土流失1000多平方公里。上述治理成果增加了涵蓄水能力約20億立方米，每年減少和攔蓄了泥沙約1億噸。比較20世紀(jì)80年代初和90年代末的兩次遙感調(diào)查結(jié)果，區(qū)域土壤侵蝕面積在近30年的時段里減少27000平方公里，中度水土流失面積減少了12000平方公里，強度以上侵蝕面積減少了4000平方公里[4]。

8.推進(jìn)水利信息化

20世紀(jì)80年代以來，中國政府開始實施流域防汛自動化系統(tǒng)建設(shè)，目前已建成以微波通信、移動通信和衛(wèi)星通信為支撐的流域骨干防汛通信系統(tǒng)。通過流域防汛通信網(wǎng)和公用網(wǎng)，構(gòu)成了連接流域內(nèi)各重要水利工程和國家防總的計算機廣域網(wǎng)，保證了流域防汛信息傳輸?shù)男枰?。建成了淮河正陽關(guān)以上流域、沂沭泗水系水文自動測報系統(tǒng)。各種水情信息和流域內(nèi)的天氣預(yù)報、云圖、雷達(dá)等系統(tǒng)提供的氣象信息構(gòu)成了流域各級防汛信息來源，為各級防汛部門進(jìn)行洪水調(diào)度和防汛決策提供了科學(xué)依據(jù)。

（二）水資源開發(fā)利用效益巨大

建國60年來，伴隨著淮河流域防洪減災(zāi)工程的實施，水資源的開發(fā)利用也取得重要成就，產(chǎn)生了巨大效益。這主要表現(xiàn)在灌區(qū)、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村飲水安全、調(diào)水工程、水電、內(nèi)河航運等一系列建設(shè)方面。

1.灌區(qū)建設(shè)改造

60年來，淮河流域初步建成了以水庫塘壩灌區(qū)、河湖灌區(qū)、機電井灌區(qū)、引黃灌區(qū)等為主的四大灌溉體系，總設(shè)計灌溉面積1.7億畝，實際灌面積由20世紀(jì)50年代的不足1500萬畝，增加到目前的近1億畝，萬畝以上灌區(qū)共有600處[5]。水庫塘壩灌區(qū)主要分布在山丘區(qū)，其中淠史杭灌區(qū)是新中國成立后興建的全國最大的灌區(qū)，工程自1959年開始發(fā)揮效益，累計引水1429億立方米，累計灌溉3.6億畝，增產(chǎn)糧食440億公斤；城市供水60億立方米[5]。河湖灌區(qū)主要分布于淮河及沂沭泗河中下游平原區(qū)，其中茨淮新河灌區(qū)有效灌溉面積為165萬畝；機電井灌區(qū)主要分布于淮河以北廣大平原區(qū)，建有配套機電井113萬眼，有效灌溉面積達(dá)到4500萬畝；引黃灌區(qū)分布于豫東、魯西南黃河以南地區(qū)，建成三義寨等大型引黃灌區(qū)13處[1]。灌區(qū)建設(shè)與改造極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食產(chǎn)量大幅度地增加。

2.城鄉(xiāng)供水建設(shè)

60年來，流域內(nèi)已經(jīng)建成蓄、引、提水等各類供水工程無數(shù)，如江蘇揚州市利用淮水資源在沿運河地區(qū)建成了江都、高郵、寶應(yīng)片、邗江沿湖等大中型灌區(qū)，干支渠總長200多公里，灌溉面積近200萬畝[6]。鹽城市上世紀(jì)90年代末以來，先后實施了大中型灌區(qū)續(xù)建和節(jié)水改造項目，完成投資2.1億元，配套面積192萬畝，實現(xiàn)節(jié)水1.9億立方米[7]?？傆?0年來流域城鄉(xiāng)設(shè)計供水能力達(dá)823億立方米，是新中國成立初期的9倍。以2009年為例，流域總用水量572億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水377億立方米，林牧漁畜業(yè)用水43億立方米，居民生活用水50億立方米，工業(yè)及城鎮(zhèn)公共用水96億立方米，生態(tài)環(huán)境用水6億立方米[5]?；春恿饔虺青l(xiāng)供水能力不足的情況大大得到了改善。

3.農(nóng)村飲水安全管理

60年來，在關(guān)涉流域農(nóng)村飲水安全管理方面，各地堅持把解決農(nóng)村飲水安全問題作為改善民生的一項重要內(nèi)容，編制了農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)規(guī)劃，加強了農(nóng)村飲用水水源地建設(shè)與管理，建立了多元化投入機制，完善了飲用水源地質(zhì)量安全保障機制和飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度，啟動實施飲水解困工程和飲水安全工程，如沿淮阜陽市2009年以來兩年間大力實施農(nóng)村飲水安全民生工程，已建集中供水工程218處，解決89.9萬農(nóng)村群眾的飲水安全問題[8]。蚌埠市投資1.79億，建成69處自來水工程，解決了63萬農(nóng)村人口飲水不安全問題，自來水源水質(zhì)和入戶水質(zhì)均達(dá)到飲水標(biāo)準(zhǔn)[9]等。這使得農(nóng)村居民飲水條件有了極大改善，農(nóng)村飲水工作取得明顯成效。

4.調(diào)水工程建設(shè)

60年來，流域主要實施了江水北調(diào)工程、引江水灌溉蘇北東部低產(chǎn)田工程、泰州引江河工程、引黃工程等。江水北調(diào)工程從20世紀(jì)60年代初開始興建，現(xiàn)狀是引水能力達(dá)1100立方米每秒，目前已建成有江都水利樞紐，設(shè)計抽水能力400立方米每秒，經(jīng)9級提水北上可送入南四湖下級湖，還可抽排里下河地區(qū)澇水。引江水灌溉蘇北東部低產(chǎn)田工程就是通過興建245公里的通榆河中段工程，引長江水100立方米每秒。泰州引江河工程主要是引300立方米每秒的長江水到蘇北里下河地區(qū)。引黃工程主要是在豫東、魯西南地區(qū)，通過虹吸工程每年引黃河水20億或30億立方米。此外還有南水北調(diào)工程、引江濟(jì)淮工程。目前南水北調(diào)工程東、中線工程已于2002年、2003年相繼開工建設(shè)，工程建成后，不僅能有效緩解北京、天津等華北地區(qū)缺水現(xiàn)狀，并將進(jìn)一步提高淮河流域水資源配置能力。

5.水電建設(shè)

目前已經(jīng)建成的大中小型水電站數(shù)量眾多，如上游河南省淮河流域內(nèi)已建成的小水電站有213座，總裝機容量6.9萬kW，開發(fā)率達(dá)到31.0%[10]。中游安徽省淮河流域內(nèi)已建成的水電站有佛子嶺、梅山、響洪甸、磨子潭等4座大中型水電站，它們的水庫大壩分別是亞洲第一座鋼筋混凝土連拱壩，世界最高的鋼筋混凝土連拱壩，國內(nèi)第一座重力拱壩，國內(nèi)第一座大頭壩[11]。此外，還有毛尖山、瑯琊山、響水澗等抽水蓄能電站以及即將上馬的白蓮崖、鄭家灣、流波等水電站。而下游江蘇省上世紀(jì)60年代初期全省就已經(jīng)興建了農(nóng)村小水電站200余處，裝機5500千瓦。70年代又陸續(xù)興建了一批小水電站，其后，小水電站雖多數(shù)關(guān)停，但當(dāng)前仍在運行的小水電站仍有26座，其中2000千瓦以上的6座。2000千瓦以下的20座。總裝機容量2.7萬千瓦，年發(fā)電量1.09億千瓦/時[12]。

6.內(nèi)河航運

60年來，流域已形成以京杭大運河和淮河干流為架構(gòu)的內(nèi)河航道體系，在煤炭、建材等大宗貨物運輸中發(fā)揮著重要作用。如2005年底，淮河最大支流沙潁河周口段正式復(fù)航；2007年，河南投資近1.5億元，建設(shè)淮河淮濱至三河尖（豫皖界）航運基礎(chǔ)設(shè)施；2011年，淮河第二大支流渦河航運河南段二期建設(shè)開工，沱、澮河航運一期工程相繼啟動?！笆濉逼陂g，安徽省計劃完成水運投資240億元，加快建設(shè)淮河黃金水道、大力發(fā)展蚌埠水運，蚌埠新港，二期擴建工程宣布正式開建；2012年3月，沙潁河安徽段阜陽閘復(fù)建完成并投入試運行[13]。截至2005年底，全流域已有各類港口碼頭及裝卸點近2000個，貨物年吞吐量2.67億噸；年貨運總量達(dá)2億噸，貨物周轉(zhuǎn)量400億噸公里。年貨運量比新中國成立初期增加20倍[5]。

（三）水資源保護(hù)及水污染防治成效顯著

新中國成立后，治淮事業(yè)翻開了新的一頁，淮河水資源保護(hù)工作也逐步展開，并經(jīng)歷了水質(zhì)保護(hù)、水功能區(qū)保護(hù)和河湖生態(tài)保護(hù)的不斷發(fā)展歷程，取得了顯著成效。這一成效主要體現(xiàn)在以下方面：

1.水污染防治持續(xù)推進(jìn)

淮河流域水污染始于上世紀(jì)70年代后期。進(jìn)入80年代，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，水污染逐步加重，一些流域性水污染事故時有發(fā)生，水污染的日趨加重對治淮工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，將水污染防治推向了前臺。

1987年，淮委經(jīng)協(xié)商獲得流域四省人民政府的同意，提出成立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的請示。1988年1月，領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會批復(fù)成立。領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，先后召開了7次會議，領(lǐng)導(dǎo)專家紛紛獻(xiàn)計獻(xiàn)策，研究流域水資源保護(hù)與水污染防治重大問題，每一次會議的召開，對淮河流域的水資源保護(hù)和水污染防治工作都是一次推動。

1994年5月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會在安徽省蚌埠市召開第一次淮河流域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查現(xiàn)場會，提出了實現(xiàn)淮河水體變清的目標(biāo)。1995年8月，國務(wù)院頒布了我國第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，標(biāo)志著淮河流域水污染防治工作步入法制化軌道。1996年，全流域關(guān)閉了嚴(yán)重污染的小造紙、小化工、小制革等“十五小”企業(yè)5000家，1997年底日排廢水100噸以上的企業(yè)多數(shù)實現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，日排廢水100噸以下排污單位也進(jìn)行了治理整頓[14]。短短兩年時間，水污染防治取得了顯著成效。

繼第一次淮河流域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查現(xiàn)場會召開和《暫行條例》發(fā)布之后，國務(wù)院先后批復(fù)了淮河流域水污染防治“九五”“十五”“十一五”規(guī)劃，明確了各階段水污染防治目標(biāo)和任務(wù)。2004年，國務(wù)院召開淮河流域水污染防治現(xiàn)場會，并與流域四省人民政府簽訂了水污染防治目標(biāo)責(zé)任書。同時，為指導(dǎo)淮河流域水污染防治工作，國務(wù)院還先后批復(fù)河南、安徽、江蘇、山東四省按照規(guī)劃要求持續(xù)加大污染治理力度，將水污染防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，落實治污責(zé)任制，通過對重點污染單位分別實施關(guān)閉、停產(chǎn)、改造、轉(zhuǎn)產(chǎn)，禁止新建污染嚴(yán)重的企業(yè)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快工業(yè)污染治理、城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)等舉措，污染源治理取得良好成效。

2.水資源保護(hù)監(jiān)督管理不斷加強

隨著水資源保護(hù)工作的不斷加強，以水功能區(qū)管理為核心的水資源保護(hù)監(jiān)督管理制度逐漸建立，并不斷完善，淮河流域水資源監(jiān)測和保護(hù)工作得到不斷發(fā)展，水資源保護(hù)監(jiān)督管理成績顯著。

首先，按照水利部的統(tǒng)一部署，淮委組織流域四省水利部門積極開展全流域水功能區(qū)劃工作。這項工作共劃定河流、湖泊、水庫等水域水功能區(qū)889個，目前流域四省水功能區(qū)劃已經(jīng)由相關(guān)省人民政府批準(zhǔn)實施，為實施水功能區(qū)管理提供了保障。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定了水功能區(qū)納污能力，向環(huán)境保護(hù)主管部門提出了流域限制排污總量意見，作為流域水污染防治的重要基礎(chǔ)依據(jù)。

其次，以省界緩沖區(qū)為重點的水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測和通報工作不斷強化，對推動流域水污染防治工作和改善跨省河流水質(zhì)發(fā)揮了積極作用。

2008年下半年，淮河支流大沙河發(fā)生水體砷污染，淮委立即開展了應(yīng)急處置，并有效避免了更大范圍重大水污染事件的發(fā)生。在整個處置過程中，淮委有關(guān)部門24小時堅守崗位，密切追蹤污染水體下泄過程，加密監(jiān)測斷面和測次，強化水質(zhì)水量同步監(jiān)測，水質(zhì)測次最高時達(dá)到每小時一次，水量測次最高時達(dá)到每3小時一次，累計監(jiān)測水質(zhì)斷面530個（次），取得水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)1300余個，監(jiān)測水量312次，發(fā)布《大沙河砷污染水質(zhì)專報》13期，為大沙河、渦河應(yīng)急防污調(diào)度決策提供了科學(xué)支撐，為社會穩(wěn)定和群眾飲水安全提供了堅實的技術(shù)保障[15]。

2009年1月，邳蒼分洪道再次發(fā)生砷污染事件，正是因為淮委及時啟動水污染聯(lián)防機制，并將有關(guān)情況向山東省和臨沂市環(huán)保部門進(jìn)行通報，才為地方政府應(yīng)急處置贏得了時間，贏得了主動權(quán)，確保了駱馬湖、京杭運河等下游飲用水水源地的水質(zhì)安全。同時，淮委加強應(yīng)急防污調(diào)度，通過科學(xué)利用水利工程調(diào)水釋污，安全處置滯留的污染水體，有效避免了更大范圍水污染事件的發(fā)生。

再次，開展了城市飲用水和農(nóng)村污染嚴(yán)重地下水源地有毒有機物監(jiān)測工作，飲用水源地保護(hù)工作不斷加強。

2008年以來，淮河流域四省組織了四省水利部門開展了淮河流域地表水飲用水源保護(hù)區(qū)入河排污口整治方案的編制工作。這項工作以江蘇省宿遷市為流域工作試點，完成了宿遷市飲用水源地、南水北調(diào)東線工程調(diào)水水源保護(hù)區(qū)入河排污口綜合整治工作。與此同時，大力建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程，解決了淮河流域受污染影響嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)群眾飲水問題。

3.水生態(tài)環(huán)境得到很大改善

60年來，在淮河流域的治理中，人們對淮河的認(rèn)知也在不斷豐富和完善，并用他們的智慧完美地詮釋了人與自然的和諧之美。如今的治淮人改變了過去“重功能、輕外觀”“重工程、輕環(huán)境”的觀念，從工程設(shè)計到施工都力求人與自然、工程與生態(tài)環(huán)境的和諧相處，工程建設(shè)與自然景觀相結(jié)合，注重工程的美化與景觀營造，在發(fā)揮工程原有作用的同時，還保護(hù)和改善了周邊生態(tài)與環(huán)境。以下舉例說明。

河南省信陽市通過綜合治理流經(jīng)市區(qū)和各縣城的城鎮(zhèn)河道中心城區(qū)浉河、潢川小潢河、淮濱東西湖等形成了一道道穿城而過的靚麗風(fēng)景；通過整修和改造農(nóng)村溝渠塘堰，農(nóng)村塘變深了，水變清了，岸變綠了，水流暢了，信陽也先后躋身“國家生態(tài)示范市”“中國優(yōu)秀旅游城市”和“全國十佳宜居城市”之列[16]。潁河畔的古城阜陽以潁河、泉河為主軸，三區(qū)四片的城市整體規(guī)劃不斷完善，水在城市間、城市在水中的城市發(fā)展格局基本形成；東城河、中清河、西清河護(hù)坡、截污、綠化建設(shè)先后實施，城市進(jìn)一步綠化、亮化、美化；泉河風(fēng)景帶、三角洲公園等一批城市景觀相繼建成，城市品位進(jìn)一步提升，城市面貌煥然一新，一個具有現(xiàn)代化氣息兼具地方特色的濱水園林城市在皖北大地上呼之欲出[8]。江蘇省淮安市多年來堅持水安全、水生態(tài)、水文化統(tǒng)籌發(fā)展，從保障城區(qū)防洪安全著眼，大力組織實施城區(qū)河道疏浚、護(hù)坡改造、岸邊綠化等工程，不斷改善水質(zhì)及岸邊環(huán)境。如今，“城在水中、水在綠中”的“碧水生態(tài)城市”景觀風(fēng)貌逐步顯現(xiàn)[17]、也為淮安創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、國家環(huán)境保護(hù)模范城市作出了貢獻(xiàn)等等。

（四）水利管理與改革得到加強

新中國治淮60年，始終堅持流域管理與區(qū)域管理、統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的原則，健全組織管理體系，加強水利法治建設(shè)，強化涉水事務(wù)管理、規(guī)劃計劃管理和工程建設(shè)與管理，積極推進(jìn)各項改革，確保了淮河治理各項工作有序進(jìn)行。

1.組織管理體系逐漸健全，為淮河流域治理開發(fā)與管理提供了保障

治淮作為新中國大規(guī)模治水事業(yè)的開端，與新中國一路高歌同行，它不僅見證了我們偉大祖國氣勢如虹的歷史進(jìn)程，也見證了時代的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展軌跡，這一切得力于組織管理體系建設(shè)的成就。

1950年，成立了直屬于中央人民政府的治淮領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——治淮委員會，并在河南、安徽、江蘇、山東四省設(shè)立了治淮分支機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)淮河流域治理開發(fā)與管理工作。1958年治淮委員會撤銷后，各省治淮機構(gòu)仍在履行職責(zé)。1969年國務(wù)院成立治淮規(guī)劃小組，1971年設(shè)立治淮規(guī)劃小組辦公室，1977年恢復(fù)成立治淮委員會，1990年更名為淮河水利委員會，為水利部派出的流域管理機構(gòu)，在淮河流域和山東半島區(qū)域內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)。而流域內(nèi)地方各級水行政主管部門則按分工職責(zé)在所轄區(qū)域?qū)嵤┧芾?。這些組織管理體系為淮河流域治理開發(fā)與管理提供了保障。例如：

1950年淮河流域發(fā)生大水，政務(wù)院即作出《關(guān)于治理淮河的決定》，確定了“蓄泄兼籌”的治淮方針。1954年淮河發(fā)生特大洪水后，治淮委員會于1956年4月編制完成《淮河流域規(guī)劃報告（初稿）》。1957年，沂沭泗流域發(fā)生大洪水，水利部組織治淮委員會和蘇魯兩省修訂規(guī)劃，于12月提出《沂沭泗流域規(guī)劃初步修正成果及1962年以前工程安排意見（草案）》。1969年10月，國務(wù)院成立治淮規(guī)劃小組，領(lǐng)導(dǎo)、組織淮河流域規(guī)劃工作，并于1971 年2月編制了《治淮主要骨干工程規(guī)劃意見》。1977年治淮委員會恢復(fù)成立。1981年12月，國務(wù)院治淮會議提出了治淮綱要和十年規(guī)劃設(shè)想。1982年2月，水利部下達(dá)《淮河流域修訂規(guī)劃任務(wù)書》，其后治淮委員會于1984年提出以恢復(fù)鞏固、發(fā)揮現(xiàn)有治淮工程效益為主要內(nèi)容的《淮河流域修訂規(guī)劃第一步規(guī)劃報告》，1991年底完成《淮河流域綜合規(guī)劃綱要》[18]。2003年淮河發(fā)生大洪水后，按照中央的決策部署，水利部會同國務(wù)院有關(guān)部門，精心組織淮河水利委員會和沿淮四省，開展了大規(guī)模、高強度的水利工程建設(shè)，如期全面建成了治淮19項骨干工程，工程質(zhì)量優(yōu)良。這都體現(xiàn)出組織管理體系的健全在淮河流域治理開發(fā)與管理中的保障作用。

2.水利法制建設(shè)的不斷完善，使流域內(nèi)水事活動逐步納入法制化軌道

60年來，淮河流域涉水法律法規(guī)從無到有，不斷完善；水行政執(zhí)法隊伍由弱到強，逐步壯大，水法制建設(shè)取得了長足的進(jìn)展。根據(jù)國家頒布實施的涉水法律法規(guī)，水利部和淮河流域各省制定出臺了一系列水利法規(guī)，初步形成多層次、相互配套的水法規(guī)體系，各項水事活動逐步納入法制化軌道。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制基本形成，流域管理機構(gòu)的法律地位得到確立，在流域規(guī)劃、流域水資源綜合管理和防汛抗旱等方面發(fā)揮了重要作用。覆蓋省、市、縣的流域水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)基本建立，執(zhí)法體制逐步理順，執(zhí)法保障持續(xù)加強，依法行政能力不斷提高。建立并實施淮河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約，有效維護(hù)了省際邊界水事秩序。

如在水資源管理方面，安徽淮北市2000年以來，突出以強化執(zhí)法手段為重點，著力提升水資源管理水平；不斷加強計劃用水管理，加大對無證開采地下水的檢查執(zhí)法力度；依法加大對水費的征收力度，由2000年的年度征收不足500萬元，提高到目前年均征收3000萬元以上的水平，其中水資源費征收率達(dá)97%以上[19]。在依法治水方面，江蘇省鹽城市形成了比較完備的水行政執(zhí)法體系，建立了1個支隊、11個大隊、55個中隊、202個水政監(jiān)察站，共有專兼職水政監(jiān)察員262人。新《中華人民共和國水法》實施后，編制和修訂了《鹽城市城市河道管理實施辦法》《鹽城市通榆河管理暫行辦法》等57個規(guī)范性文件?！吨腥A人民共和國行政許可法》實施后，市級水行政許可項目通過清理共保留16個，依法辦結(jié)14類行政許可項目342件[20]等。

如今，流域內(nèi)各類水事活動基本做到有法可依，流域管理的每一項職責(zé)都有法律法規(guī)為依據(jù)，各項工作逐步納入法制化軌道。

3.全面的涉水事務(wù)管理，越來越成為治淮重要領(lǐng)域

改革開放以來，治淮已不再只是傳統(tǒng)意義的建設(shè)防洪除澇工程，水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)，水行政管理等涉水事務(wù)管理，成為治淮越來越重要的領(lǐng)域。

按照《中華人民共和國水法》規(guī)定，淮河流域水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，淮河水利委員會和流域各級水行政主管部門開展水質(zhì)、水量和水環(huán)境評價，制定水資源中長期供求計劃，實施水資源有償使用制度，定期發(fā)布《淮河流域水資源公報》。從1994年起，按照國務(wù)院《取水許可制度實施辦法》，全面實施取水許可制度，強化水資源論證和取水許可管理，確保流域水資源合理開發(fā)、利用與保護(hù)。從1992年起，全面實施河道范圍內(nèi)建設(shè)項目審查，著力做好涉河建設(shè)項目監(jiān)督管理。不斷加強河道采砂行政審批和監(jiān)督管理，依法打擊非法采砂活動，有力維護(hù)了水利工程和防洪安全。按照《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》，流域各級水行政主管部門不斷深化水利行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，提高行政審批效率，大力實施政府信息公開，提升了水利社會管理和公共服務(wù)水平。

如淮河水利委員會水政部門自20世紀(jì)90年代起即相繼組織開展沂沭泗直管地區(qū)水資源狀況摸底調(diào)查并進(jìn)行研究，2002年組織實施南四湖應(yīng)急生態(tài)補水，實現(xiàn)淮河流域第一次成功跨省調(diào)水。2001年、2005年兩次實施“引沂濟(jì)淮”，增強了跨省、跨水系的水資源調(diào)配能力。2006年，在七大流域機構(gòu)中率先圓滿完成流域跨省地下水超采區(qū)劃定工作。2007年底，對渦河支流大沙河砷嚴(yán)重超標(biāo)進(jìn)行及時監(jiān)測和防污調(diào)度處理，避免了重大水污染事故，充分體現(xiàn)出淮河水利委員會在流域涉水事務(wù)管理中的重要作用[21]。

4.先進(jìn)的工程建設(shè)與管理，有力促進(jìn)了水利基礎(chǔ)設(shè)施的良性運行

江河治理工程浩繁，離開先進(jìn)的工程建設(shè)與管理幾乎不可想象。近年來，淮河治理的實踐也充分證明了這一點。

淮河流域工程建設(shè)管理改革始終走在全國水利行業(yè)的前列。1985年治淮工程實行投資包干。1986年板橋水庫復(fù)建工程是全國水利建設(shè)中第一個進(jìn)行公開招標(biāo)的項目。1995年開始推行項目法人責(zé)任制，2001年起全面實行項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制和合同管理制。創(chuàng)建和推廣專業(yè)化建設(shè)管理機構(gòu)，探索實踐項目法人直管、代建制、聯(lián)合組建項目法人等多種建設(shè)管理模式。認(rèn)真開展治淮工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理。由于治淮工程建設(shè)管理的不斷規(guī)范與強化，工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資得到有效控制，建成了一大批優(yōu)質(zhì)工程，實現(xiàn)了工程安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全。

如2005年，淮委沂沭泗水利管理局根據(jù)《水利部直屬水利工程管理體制改革試點方案》要求，完成了水管體制改革試點工作。2006年，在總結(jié)試點工作的基礎(chǔ)上，全面開展水管體制改革，通過定崗、定編、定職、定責(zé)，落實崗位責(zé)任，實行目標(biāo)管理，組建了維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)，實現(xiàn)了水管單位與維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)在職責(zé)、機構(gòu)、人員經(jīng)費等方面的分離，初步形成了新的水利工程管理體制和運行機制[22]。安徽省宿州市根據(jù)國務(wù)院和安徽省政府的部署，于2005年啟動水利工程管理體制改革工作，解決水利工程受計劃經(jīng)濟(jì)和“重建輕管”思想影響而存在的管理體制不順、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費和專業(yè)技術(shù)人員不足等突出問題，在調(diào)研摸底，對水管單位進(jìn)行分類定性及人員和經(jīng)費測算的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定改革實施方案。截至2008年底，市直和5個縣區(qū)完成改革任務(wù)并通過省級驗收，初步建立起體制順、機制活、人員精干、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、運行高效的水利工程管理體制和運行機制[23]。

二、淮河流域可持續(xù)發(fā)展問題

2010年12月新中國治淮60周年紀(jì)念大會在蚌埠舉行時，時任國務(wù)院總理溫家寶就曾強調(diào)，要牢固樹立人與自然和諧相處的理念，始終堅持“蓄泄兼籌”的方針，組織動員各方面力量，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)治水、依法管水、合力興水，進(jìn)一步加快淮河綜合治理步伐，讓淮河成為一條安瀾之河、清澈之河、富庶之河，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，造?；春觾砂度嗣馵24]。溫家寶總理這一講話不僅僅表明治淮是一項全局性、戰(zhàn)略性的問題，是長期而艱巨的任務(wù)，而且指示我們要站在全局的高度，從流域可持續(xù)發(fā)展的視角看待淮河治理問題。

（一）當(dāng)前淮河治理存在的主要問題

2007年汛期，一場僅相當(dāng)于20多年一遇的洪水就損失驚人。為抗御這場洪水，河南、安徽、江蘇三省軍民合作奮力，主動使用7個行蓄洪區(qū)，在多項骨干工程發(fā)展作用的情況下，全流域受災(zāi)農(nóng)田仍達(dá)3748萬畝，受災(zāi)人口2472萬人，倒房11.53萬多間，直接經(jīng)濟(jì)損失155.2億元[25]。這說明當(dāng)前淮河治理中還存在著不少的問題，這些問題是我們進(jìn)一步考量淮河流域可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵?；春又卫碇写嬖谌缦聠栴}：

1.淮河流域防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)低，防洪體系尚不完備，防洪防澇仍是今后治淮的重中之重

淮河流域目前達(dá)到的防洪標(biāo)準(zhǔn)是：淮河干流100年一遇，沂沭泗河水系50年一遇，淮北主要跨省支流20年一遇，除澇3-5年一遇。這樣的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)較之以前雖有了較大提高，但要想根本達(dá)到防洪除澇的目的并非易事，因為流域內(nèi)洪水是否出現(xiàn)、出現(xiàn)時規(guī)模的大小等遠(yuǎn)非人們的設(shè)計、想象、預(yù)期，當(dāng)前淮河的入江入海水道又是在洪澤湖高水位下運行，這對淮河中游排泄洪水阻力非常大?；春臃篮橐矅?yán)重依賴行蓄洪區(qū)，在行蓄洪區(qū)充分使用后才能達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，行蓄洪區(qū)的頻繁使用與區(qū)內(nèi)300萬人民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生矛盾，又成為淮河防洪的一個困難問題。此外，病險工程多，平原洼地排水困難，非工程措施比較薄弱等，都有待解決。

2.淮河流域水資源短缺，配置能力不足，用水效率不高，供需矛盾大，成為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要困難

淮河流域人均、畝均水資源占有量分別約為全國平均水平的五分之一，不但水資源嚴(yán)重短缺，而且時空分布極不均衡，沿淮及淮北地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)連枯連旱或澇旱急轉(zhuǎn)。水資源的配置能力不足，開發(fā)利用的效率也不高，干旱缺水經(jīng)常困擾工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，有些年份甚至還造成了重大損失，從而加劇了水資源的供需矛盾，成為流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要制約因素。

3.淮河流域水污染嚴(yán)重，實現(xiàn)淮河水體變清的任務(wù)仍然艱巨

20世紀(jì)80年代以來，淮河流域水污染嚴(yán)重，水質(zhì)惡化，河湖水體大多低于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，地下水水質(zhì)也遭受不同程度的污染。水污染形勢嚴(yán)峻，水污染事故頻發(fā)，危及人民健康和安全，影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，已成為這一地區(qū)的一大公害。經(jīng)過90年代以來的治理，淮河水體的污染雖有所減輕，但問題并沒有解決，甚至受制地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的沖動，隨時可能爆發(fā)新的問題，對治淮工作的影響很大。

4.淮河流域水系復(fù)雜，跨行政區(qū)域河流多，歷史上遺留水事故問題多，水管理存在的困難也較多。

淮河流域平原面積大，受黃河南泛影響時間長，水系復(fù)雜；跨行政區(qū)域的河流多，流域面積20平方公里以上的跨省河流就有169條，涉及5省26地（市）70縣（市、區(qū)）；在洪澇的治理和水資源開發(fā)利用方面，歷史上都遺留了一些問題，使淮河流域水事矛盾和糾紛比較多，給流域水管理增加了難度。

（二）淮河流域可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展比較公認(rèn)和廣泛性的定義是：“既要滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！边@個定義有兩層含義：其一是首先滿足當(dāng)代人的需要，即滿足衣食住行和受教育、就業(yè)、社會保障等基本生存權(quán)利的需要；其次是在生態(tài)環(huán)境可以維持的前提下滿足人類目前與長遠(yuǎn)的需要，即發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人們生活水平，保護(hù)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，為后代人生存發(fā)展創(chuàng)造條件，使人類社會永續(xù)地發(fā)展下去[26]。從可持續(xù)發(fā)展的角度而言，淮河的治理應(yīng)該重點考慮的是如何在流域生態(tài)環(huán)境可以維持的前提下，滿足淮河流域，乃至其他地區(qū)更多人口永續(xù)地發(fā)展。

1.堅持“蓄泄兼顧”，實行興利除弊結(jié)合、開源節(jié)流并重、防洪抗旱并舉的治水方針

60年治淮歷程是一個實踐、認(rèn)識，再實踐、再認(rèn)識的過程。新中國治淮一開始就編制和實施了以“蓄泄兼顧”為方針的流域綜合規(guī)劃，指導(dǎo)淮河治理，取得了顯著的成就,如經(jīng)過持續(xù)的治理，淮河流域已經(jīng)初步建成防洪除澇工程體系。上游以蓄為主，修建了156座大中型水庫，小流域水土保持工作也同時進(jìn)行；中游蓄泄兼并，安排了行蓄洪區(qū)，開辟了茨淮新河、淮洪新河，拓寬了行洪通道，減輕了中游防洪的壓力；下游修建了灌溉總渠、入江水道、分淮入沂工程，擴大了洪水的出路，藉此防洪工程體系，有效地防御了歷次大洪水。但治淮也曾偏離了這一方針，經(jīng)歷了曲折，遭受了挫折，如20世紀(jì)60年代以蓄為主搞河網(wǎng)化，搞平原蓄水，70至80年代在湖、河盲目圈圩，任意設(shè)障，這些錯誤做法使治淮工作付出了沉重的代價。

隨著淮河流域經(jīng)濟(jì)社會快速的發(fā)展，制約發(fā)展的資源、能源、環(huán)境等瓶頸問題日漸顯現(xiàn)，水資源短缺、水環(huán)境惡化、生態(tài)災(zāi)難成為我們面對的重要問題。對此，堅持“蓄泄兼顧”，同時實行興利除弊兼顧、開源節(jié)流并重、防洪抗旱并舉的治水方針再次被提出。這一新的治水方針要求解決好治淮水利建設(shè)與流域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題，統(tǒng)籌考量洪澇災(zāi)害、水資源短缺、水環(huán)境問題以及協(xié)調(diào)不同治水措施之間的關(guān)系。按照這一要求，在新一輪治淮建設(shè)中，修建了中運河、臨淮崗水資源控制工程；修建了新的入海通道，并專門修筑了排放污水的通道；適時啟動了南水北調(diào)東線和中線工程；利用洪水資源成功實施了“引沂濟(jì)淮”工程，從長江引水向南四湖實施應(yīng)急補水，修復(fù)生態(tài)等，這都是新的治水方針的具體體現(xiàn)。

2.進(jìn)一步加強和完善防洪除澇體系建設(shè)

20世紀(jì)90年代以來新一輪淮河治理在防洪除澇體系建設(shè)方面應(yīng)該說成就巨大，但淮河流域特殊的氣候條件和地貌條件決定了淮河防洪除澇體系建設(shè)非一日之功可以完成，也是一項長期而艱巨的工程，不會有最后的終結(jié)，因為流域范圍內(nèi)大規(guī)模洪澇災(zāi)害的發(fā)生遠(yuǎn)非人能夠預(yù)測和控制，這就要求必須進(jìn)一步加強和完善流域范圍防洪安保、除澇減災(zāi)的工程體系和非工程體系建設(shè)。通過這一體系建設(shè)，確保在一般洪水或較大洪水發(fā)生時，工程與非工程體系能有效發(fā)揮作用，流域經(jīng)濟(jì)活動和群眾生活秩序不受影響，社會和諧穩(wěn)定；遭遇大洪水或特大洪水時，有必要的應(yīng)急方案和措施，流域經(jīng)濟(jì)活動和社會活動不發(fā)生動蕩。同時要堅持以人為本，著力解決好沿淮群眾最為關(guān)心的洪澇旱災(zāi)問題和行蓄洪區(qū)人民群眾生存和發(fā)展問題，改善生存生活條件，實現(xiàn)安居樂業(yè)。

關(guān)于防洪除澇體系建設(shè)的加強和完善，當(dāng)前及今后關(guān)鍵要做的，有以下幾個方面工作：

（1）加快淮河入海水道二期工程建設(shè)，進(jìn)一步增強下游泄洪能力。據(jù)新華社2007年7月16日報道，淮河入江入海水道持續(xù)保持高水位、大流量泄洪。從江蘇省防汛抗旱指揮部獲悉，7月16日8時，淮河入江入海4條水道泄洪總流量為每秒10920立方米。其中入江水道泄洪流量為每秒8200立方米，入海水道為每秒1860立方米[27]?；春尤牒Ｋ赖牟粫晨梢哉f是流域洪澇災(zāi)害的主因。目前雖說淮河入海水道一期工程已經(jīng)建成，但給人的印象仍是“標(biāo)準(zhǔn)偏低”“不像是真正意義上的入海水道”(1)。同時，洪澤湖水位高，對淮河中游排泄洪水阻力大，因此要加快淮河入海水道二期工程建設(shè)。

（2）調(diào)整淮河干流和重要支流行蓄洪區(qū)，擴大中游河道泄洪能力，實現(xiàn)洪水分得進(jìn)、蓄得住、退得出?；春恿饔蚝闈碁?zāi)嚴(yán)重，時常又發(fā)生嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上行蓄洪區(qū)多，直接影響的人口多（近100萬）。因此治淮要結(jié)合地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取綜合措施，逐步解決這些問題。當(dāng)前對于標(biāo)準(zhǔn)低，利用頻繁的行洪區(qū)，政府采取“遷民”“讓路與水”的對策，不失為一項明智的選擇，也有人主張在淮河中游庫區(qū)造湖，即在行蓄洪區(qū)移民遷出后，將行蓄洪區(qū)全部連通，挖地筑壩，截流造湖，建成“淮湖”[28]，來達(dá)到洪水分得進(jìn)、蓄得住、退得出的目的。

（3）根據(jù)“人與自然相適用”的治水原則，加快沿淮湖泊洼地、里下河地區(qū)、邳、蒼、新等重點平原洼地治理力度，使?jié)碁?zāi)嚴(yán)重的平原湖洼地排澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到5-10年一遇，改善區(qū)域排澇條件，全面提高除澇減災(zāi)能力。著眼水資源的開發(fā)利用，加快對灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套和節(jié)水改造，進(jìn)一步改善沿淮湖泊洼地、里下河等重點平原洼地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為保障國家的糧食安全作出更大的貢獻(xiàn)。

3.水資源的開發(fā)利用和優(yōu)化配置需搞好

隨著人口的增加和小康社會建設(shè)的加快，流域水資源狀況更加嚴(yán)峻。要滿足未來流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，搞好水資源開發(fā)配置已成為淮河水利的核心問題。

淮河流域水資源開發(fā)利用要堅持開源節(jié)流并重的原則。以流域為原則，根據(jù)水資源分布特性，山丘區(qū)可以利用水庫和蓄水工程擋蓄徑流，充分利用地表水；平原區(qū)合理開發(fā)地下水，平水和豐水年以利用地表水為主，枯水年加大地下水利用比例，嚴(yán)重缺水年需加大抽江引黃補源；大力發(fā)展節(jié)水灌溉、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活節(jié)水和污水處理回收；重視生態(tài)環(huán)境用水，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)；在充分利用當(dāng)?shù)厮那疤嵯陆y(tǒng)籌考慮抽江引黃調(diào)水工程建設(shè)；充分發(fā)揮水庫、湖泊、水閘攔蓄地表徑流的功能，提高地表水利用率，提高豐水年洪水資源化比重。

實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，逐步形成節(jié)水型社會。要制定各地區(qū)、各行業(yè)的用水標(biāo)準(zhǔn)和定額，在工業(yè)企業(yè)的建設(shè)和布局時，要充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源的條件，限制高耗水企業(yè)在缺水地區(qū)發(fā)展。農(nóng)業(yè)節(jié)水一方面要加快灌區(qū)節(jié)水改造，提高利用系數(shù)，另一方面要調(diào)整種植格局，在濕潤區(qū)發(fā)展高產(chǎn)喜水作物，在半干旱區(qū)發(fā)展節(jié)水增產(chǎn)作物，提高單方水的產(chǎn)出效益。積極推進(jìn)水價改革，逐步實現(xiàn)成本加微利計算收費，用價格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。

加強水源建設(shè)和保護(hù)，保障城鄉(xiāng)飲水安全；強化對水質(zhì)的監(jiān)督管理，保護(hù)水資源，保障城鄉(xiāng)生活飲水需求和飲水安全。

4.堅持把水環(huán)境治理和保護(hù)提高到重要的戰(zhàn)略地位

隨著人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，淮河流域水環(huán)境治理和保護(hù)工作仍然面臨著嚴(yán)峻的形勢，這一形勢主要表現(xiàn)為：一些地區(qū)和部門為盲目追求短期效益和局部利益，以犧牲環(huán)境為代價，無節(jié)制地開發(fā)水土資源，人與水爭地、圍墾湖泊、河道設(shè)障、亂墾亂伐的現(xiàn)象仍然沒能得到有效的制止；一些地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)和個人只顧眼前利益，以鄰為壑，無視中央三令五申和法律法規(guī)，肆意向河流、湖泊、洼地和水庫排放污水、傾倒垃圾的行為仍然嚴(yán)重的存在。因此，淮河流域水環(huán)境治理和保護(hù)仍然必須引起各級領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的高度重視，擺到戰(zhàn)略位置，動員全社會力量，依法進(jìn)行治理和保護(hù)。具體應(yīng)抓好以下三方面工作：

（1）依法加強淮河流域水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)

在加大城鎮(zhèn)污水處理力度的基礎(chǔ)上，一方面建立水質(zhì)監(jiān)測模型，依法加強水質(zhì)監(jiān)督，保護(hù)水環(huán)境；另一方面通過加強取水許可管理，推動節(jié)約用水和水污染防治工作。

（2）加強治水改土，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在搞好山丘區(qū)水土保持的同時，積極探索平原區(qū)水土保持的新路子，盡快解決沿淮行蓄洪區(qū)人民的脫貧致富奔小康問題，逐步改造淮北1.1億畝中低產(chǎn)田，變土地資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，充分發(fā)揮治淮整體效益。

（3）嚴(yán)格控制面污染。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是缺水地區(qū)，要限制耗水、排水大的行業(yè)發(fā)展，制定政策，鼓勵采用清潔生產(chǎn)工藝；依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提倡使用生物農(nóng)藥，低毒花肥和有機肥料，降低面污染。

5.構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的保障機制

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略重在過程?；春恿饔蚩沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)建關(guān)鍵在于構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略機制，按照可持續(xù)發(fā)展的原則，規(guī)范和約束社會活動主體的自我行為。這一機制的構(gòu)建主要包括如下方面的工作。

（1）構(gòu)建決策與協(xié)調(diào)機制

淮河流域在行政上分屬豫皖蘇魯四省，流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用及環(huán)境保護(hù)由流域各段所屬的行政管轄決定，淮河水利委員會雖被賦予統(tǒng)管全流域水利的權(quán)力，但實際執(zhí)行過程中權(quán)力有限。從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度而言，淮河流域目前尚缺少一個統(tǒng)管全流域經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境綜合發(fā)展的權(quán)力機構(gòu)。建立全流域可持續(xù)發(fā)展綜合決策與監(jiān)督機構(gòu)，打破行政界限，是真正貫徹、落實面向全流域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略決策、組織與管理的客觀需求。對此有人提出可以通過建立流域綜合特區(qū)，統(tǒng)籌淮河流域的防洪與水資源短缺治理[27]，這是個值得考慮的建議。

（2）構(gòu)建激勵與約束的機制

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，具有獨立民事責(zé)任和獨立利益的公司、企業(yè)及各類法人的經(jīng)濟(jì)社會行為，對可持續(xù)發(fā)展的實施具有基礎(chǔ)作用。從淮河流域的情況看，若要充分發(fā)揮各類法人的這種基礎(chǔ)性作用，必須運用法律、經(jīng)濟(jì)和行政的手段，逐步構(gòu)建起以法人為對象的激勵與約束機制。如逐步建立和完善可持續(xù)發(fā)展的法律、法規(guī)體系及法律監(jiān)督與司法體系；建立和完善資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，尤其是對土地資源、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等的有償使用制度和對環(huán)境破壞的生態(tài)補償制度；建立考核和評估流域及流域各區(qū)域?qū)嵤┛沙掷m(xù)發(fā)展的程度和進(jìn)度，根據(jù)考核、評估結(jié)果調(diào)整流域的發(fā)展重點，同時對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人給予不同程度、不同方式的行政激勵與處罰。

（3）構(gòu)建公眾參與的機制

要從整體上推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，需要社會公眾從意識到行動的全面積極參與，逐步構(gòu)建社會公眾的參與機制?？沙掷m(xù)發(fā)展的公眾參與，不僅指公眾接受可持續(xù)發(fā)展的原則，參加可持續(xù)發(fā)展的行動，更重要的是要求公眾改變自己的傳統(tǒng)思想、習(xí)慣，建立可持續(xù)發(fā)展的世界觀，用符合可持續(xù)發(fā)展的要求改變自己的行為方式?？梢哉f，實施可持續(xù)發(fā)展是一場深刻的革命，它關(guān)系到每一個人的切身利益。當(dāng)前，淮河流域社會公眾的可持續(xù)發(fā)展意識還不高，個體意識與群體意識差距很大，而且公眾參與可持續(xù)發(fā)展行動的渠道不暢，有必要利用各種方式推進(jìn)社會對可持續(xù)發(fā)展的主動參與，構(gòu)建公眾參與的有效機制。

總之，經(jīng)過60多年的不懈努力，新中國淮河治理取得了舉世矚目的成就，但同時面臨著新的問題，治理的任務(wù)仍很艱巨，需要繼續(xù)努力。今后應(yīng)繼續(xù)按照黨中央和國務(wù)院的有關(guān)部署，在國家有關(guān)部委的具體指導(dǎo)下，根據(jù)新的“蓄泄兼籌”的原則和統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)治水、依法管水、合力興水的基本方針，不斷提高流域抗御水旱災(zāi)害的能力，搞好水資源的開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)淮河流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，讓淮河更好地造福于人民，為社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

注釋：

(1)轉(zhuǎn)引自黃敬林《從資源管理的視角分析淮河的治理》，見徐東平等主編《第六屆淮河文化研討會論文選編》，合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2012年版，第218頁。

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The New China’s Achievement in Harnessing Huaihe River and Sustainable Development

YU Wen-shan,WU Hai-tao,LIANG Jia-gui
(Fuyang Normal University,Fuyang 236041,Anhui)

Abstract:Since the founding of new China,the achievement was obvious in Huaihe River treatment.Due to geography,climate,history factors,the governance of the Huaihe river is still faced with many new problems,the task of governance is still very difficult.Based upon the achievement of more than 60 years of the Huaihe River treatment,this article analyses the new problems of Huaihe River management in the new period and their reasons,and puts forward some countermeasures for the construction of Huaihe River basin ecological environment.

Key words:harnessing the Huaihe River; sustainable development; water environment

作者簡介：于文善，阜陽師范學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院教授、歷史學(xué)博士；吳海濤，阜陽師范學(xué)院教授、博導(dǎo)、歷史學(xué)博士；梁家貴，阜陽師范學(xué)院教授、歷史學(xué)博士。

基金項目：2014年教育部人文社科基金一般項目“元明以降淮北地區(qū)社會變遷研究”（14YJA770008）；2013年安徽省高校人文社科重點研究基地皖北文化研究中心一般項目“元明以降皖北地區(qū)災(zāi)害環(huán)境與社會應(yīng)對”（SK2013B364）。

收稿日期：2015-11-03

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.01.002

中圖分類號：K27

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-4310（2016）01-0009-11