立案登記制并非開(kāi)啟行政訴訟大門的“萬(wàn)能鑰匙”

文/劉芳 石菲

立案登記制并非開(kāi)啟行政訴訟大門的“萬(wàn)能鑰匙”

文/劉芳 石菲

立案登記制的實(shí)施，從根本上解決了老百姓立案難的困境，尤其對(duì)于民告官的行政訴訟而言，立案登記制為老百姓打開(kāi)了起訴行政機(jī)關(guān)的權(quán)利通道。但是，立案登記制不代表行政起訴的全面放開(kāi)，有案必立、有訴必理不是無(wú)條件地立案和受理，而是要建立在行政訴訟法及相關(guān)行政法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上，受到受案范圍、管轄、原告資格、起訴期限、起訴內(nèi)容等方面的限制。因此，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的侵犯時(shí)，并不一定都能夠通過(guò)法院訴訟來(lái)解決。

“維權(quán)斗士”訴拆違法建筑——原告主體資格不符不予立案

老張?jiān)谴謇锏拇逯魅?，其在任時(shí)工作兢兢業(yè)業(yè)，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律規(guī)定，且事事都從村民的利益出發(fā)。然而換屆時(shí)，不知是何原因，老張竟然落選了。新上任的村主任小王是個(gè)年輕的小伙子，做事雷厲風(fēng)行，就是時(shí)常不把國(guó)家法律放在眼里，對(duì)這一點(diǎn)老張頗為不滿。一年前，小王看縣里很多村都在建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，收益頗豐，于是也組織村民召開(kāi)會(huì)議，決定在本村也建幾棟小產(chǎn)權(quán)房。很快，這幾棟房子就在村東邊的那片菜地上動(dòng)工了。農(nóng)田變樓房，這絕對(duì)是違法的。老張屢次勸阻小王都遭冷處理后，便開(kāi)始了他的“維權(quán)”之旅。他將舉報(bào)的材料分別寄到了鎮(zhèn)政府、國(guó)土局、縣政府等相關(guān)部門，很快，村委會(huì)就收到了鎮(zhèn)政府出具的限期拆除通知書(shū)，村主任小王看到拆除通知書(shū)后，并沒(méi)有當(dāng)回事兒，而是繼續(xù)讓建筑工人施工。老張看到樓房仍在繼續(xù)建設(shè)，就不停地去政府部門信訪，要求政府拆除這些違法建筑。信訪半年仍未見(jiàn)鎮(zhèn)政府采取任何措施，忍不了的老張就來(lái)法院以鎮(zhèn)政府不作為為由提起行政訴訟。

立案法官經(jīng)過(guò)詢問(wèn)，了解到樓房所占的菜地為村內(nèi)幾個(gè)村民所承包，并無(wú)老張的土地；且建房前，村委會(huì)已經(jīng)和這些村民達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議。此外，本次所建的樓房在村東邊，而老張的房子在村西邊，其房產(chǎn)也沒(méi)有與村委會(huì)所建的樓房相毗鄰。因此，老張既不是鎮(zhèn)政府行政行為的相對(duì)人，也不是與鎮(zhèn)政府行政行為有利害關(guān)系的利害關(guān)系人，所以其并無(wú)原告主體資格，故法院決定不予立案。

【法官釋法】從法律原則角度出發(fā)，根據(jù)《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，行政訴訟法的宗旨在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。從保護(hù)公民合法權(quán)益的角度來(lái)說(shuō)，一個(gè)行政案件應(yīng)否受理，主要看該公民在訴訟中是否有訴訟利益存在。如果沒(méi)有訴訟利益，就沒(méi)有必要讓其進(jìn)入行政訴訟中來(lái)。從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，行政訴訟法的監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)保護(hù)公民合法權(quán)益來(lái)實(shí)現(xiàn)的。基于人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督都具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的職能，此外還有各級(jí)紀(jì)檢檢察部門承擔(dān)著監(jiān)督行政履責(zé)的職能，因此不賦予不具有訴訟利益的公民、法人和其他組織的原告資格并不會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督的缺位。因此，結(jié)合《行政訴訟法》第2條規(guī)定可知，行政訴訟的原告必須是具有訴訟利益的主體。

而從具體的法律規(guī)則來(lái)看，根據(jù)《行政訴訟法》第25條之規(guī)定，一般而言，只有行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，才有權(quán)提起訴訟。即行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為具有利害關(guān)系，據(jù)此，起訴人不能以國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益受到損害為由提起行政訴

訟。具體到本案，老張既非涉案土地的權(quán)利人，也不與樓房建設(shè)存在直接的利害關(guān)系，其提起行政訴訟的主要依據(jù)在于國(guó)家的耕地利益受到侵害?？偠灾?，老張既不是鎮(zhèn)政府的行政不作為的相對(duì)人，也非其利害關(guān)系人，故其起訴是不符合受案標(biāo)準(zhǔn)的，不應(yīng)予以立案。

公民落戶受阻訴村委會(huì)行政不作為——被告主體資格不符不予立案

小麗和大勇都是中專畢業(yè)，一畢業(yè)就在七里村小學(xué)教學(xué)。兩人同是七里村人，算是青梅竹馬，現(xiàn)在又在一起工作，很快兩人就墜入愛(ài)河。戀愛(ài)沒(méi)幾個(gè)月，兩人就在親朋好友的祝福中結(jié)婚了。為方便生活和工作，小兩口一起向村委會(huì)申請(qǐng)了宅基地，在離學(xué)校較近的村南頭筑起愛(ài)巢。兩年后，縣城興建新中學(xué)，準(zhǔn)備招收優(yōu)秀教師并為他們解決住房和戶口事宜。小麗和大勇都曾是學(xué)校里的優(yōu)等生，聞聽(tīng)此消息，十分高興，覺(jué)得自己的能力終于有了施展之地。兩人雙雙報(bào)名考試，經(jīng)過(guò)層層選拔，最終都如愿成為了中學(xué)教師。隨之到中學(xué)工作，兩人也將戶口遷到縣城，搬進(jìn)學(xué)校準(zhǔn)備的樓房。

轉(zhuǎn)眼間，兩人任教已過(guò)數(shù)十年，臨近退休。大勇就跟小麗商量，希望回七里村老家養(yǎng)老，過(guò)幾年悠閑的田園生活。小麗也十分樂(lè)意葉落歸根，就和大勇一起著手準(zhǔn)備回老家的事。兩人欲將戶口遷回原址，成為名正言順的村里人。經(jīng)詢問(wèn)公安部門，了解到需要村委會(huì)出具相關(guān)手續(xù)，于是兩人就向七里村村委會(huì)提出申請(qǐng)。然而七里村正因被認(rèn)定為泥石流重災(zāi)區(qū)而勸服村民集體外遷，且小麗與大勇家的房屋已經(jīng)屬于危房，就拒絕提供手續(xù)。在多次申請(qǐng)得不到回應(yīng)的情況下，小麗怒而將村委會(huì)起訴到法院，認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第3條第5款、公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》第1條及《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，在戶籍管理中村民委員會(huì)承擔(dān)了行政協(xié)助義務(wù)，協(xié)助村民辦理相關(guān)落戶手續(xù)是村民委員會(huì)的法定職責(zé)；現(xiàn)在小麗、大勇具備落戶七里村的條件，但是七里村村委會(huì)不履行法定職責(zé)，損害了兩人的合法權(quán)益，故起訴要求確認(rèn)村委會(huì)行政不作為，并要求其履行法定職責(zé)。

立案法官收到此案后，認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾性自治組織。村委會(huì)既非行政機(jī)關(guān)，亦非法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織，不具有行政管理職能，而行政訴訟須以行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織為被告，因村委會(huì)不具備行政訴訟的被告資格，故裁定不予立案。

【法官釋法】行政訴訟中能夠成為被告的只能是在行政法律關(guān)系中處于行政主體地位的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。首先，根據(jù)我國(guó)的憲法規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及軍事機(jī)關(guān)等。只有行政機(jī)關(guān)能夠成為行政訴訟的被告，對(duì)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的行為或活動(dòng)有意見(jiàn)的，不能通過(guò)行政訴訟的途徑來(lái)解決。其次，所謂法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，是指依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使特定公共行政職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織，其范圍一般包括社會(huì)團(tuán)體與行業(yè)協(xié)議（如婦聯(lián)、律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)）、事業(yè)組織（如學(xué)校）、基層群眾性自治組織（如村委會(huì)、居委會(huì)）。被授權(quán)的組織在行使職權(quán)時(shí)享有行政主體地位，在非行使所授職權(quán)的情形時(shí)，不享有行政職權(quán)，無(wú)行政主體地位。

根據(jù)《戶口登記條例》的相關(guān)規(guī)定，戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管，法律、法規(guī)及規(guī)章并未賦予村委會(huì)進(jìn)行戶口登記的行政職能。因此，在遷戶這一方面，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，既非行政機(jī)關(guān)，亦非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使戶口登記職權(quán)的組織，所以不具備行政訴訟的被告主體資格。而被告主體資格不符意味著案件不屬于法院的受案范圍，因此裁定對(duì)小麗、大勇提起的行政訴訟不予立案并無(wú)不當(dāng)。

起訴縣政府要求撤銷20年前的土地證——起訴期限超過(guò)20年不予立案

上世紀(jì)八十年代初，劉家村準(zhǔn)備擴(kuò)建村里的街道，方便車輛出入。批給金貴家的宅基地正好騎在規(guī)劃的街道上，為此大隊(duì)書(shū)記經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，終于讓金貴同意購(gòu)買鄰居英子家空置的房屋，從此與萬(wàn)福家毗鄰而居。在萬(wàn)福和大隊(duì)書(shū)記見(jiàn)證下簽訂購(gòu)買合同后，金貴就對(duì)自己現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃建設(shè)，很快在此地上興建起了院落。

金貴作為村里做生意的小能手，趁著改革開(kāi)放的浪潮，很快積攢了一定的家業(yè)。轉(zhuǎn)眼二十幾年過(guò)去了，金貴年事已高，準(zhǔn)備回家養(yǎng)老?？恐掷锏姆e蓄，金貴再次翻建了院落，并在前次空置的宅基地上擴(kuò)建了雞棚、菜園等，以此打發(fā)老年生活。閑來(lái)無(wú)事，金貴總喜歡待在菜園里，給蔬菜施施肥、澆澆水。因用水不節(jié)制，菜園周圍的地永遠(yuǎn)都是濕漉漉的。年前去世的鄰居萬(wàn)福的媳婦桂枝對(duì)此非常有意見(jiàn)，因?yàn)樗脦状伟l(fā)現(xiàn)自家臨近菜園的墻皮都是濕嗒嗒的。偶然一天她翻看自己家的《集體土地建設(shè)用地使用證》才發(fā)現(xiàn)，金貴家的部分菜園屬于自己家的宅基地范圍。桂枝在多次勸阻金貴燒水不要過(guò)猛無(wú)望的情況下，怒而起訴至法院，要求金貴將其建在桂枝家宅基地上的菜園、雞棚等清理走，進(jìn)而歸還屬于萬(wàn)福家的宅基地。金貴參與訴訟后才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)自家的宅基地范圍居然與桂枝家的宅基地重合。法院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，桂枝提供的1986年劉家村管委會(huì)出具的土地審批單和縣政府頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》均記載訴爭(zhēng)土地系萬(wàn)福家所有，而金貴提供的房屋買賣契約則證明訴爭(zhēng)土地系金貴家所有。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，

此案實(shí)質(zhì)為土地實(shí)際使用人與登記權(quán)利人不相一致，也即歷史延續(xù)的土地使用狀況與土地登記存在沖突，顯然屬于土地使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)由人民政府處理，故駁回了相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求。

為防后續(xù)爭(zhēng)議，且堅(jiān)定認(rèn)為自己在先契約記載的宅基地范圍更準(zhǔn)確，金貴就向鄉(xiāng)政府提交了宅基地確權(quán)申請(qǐng)書(shū)。然而，鄉(xiāng)政府在多次為兩鄰居做工作未成功的情況下，就在該申請(qǐng)書(shū)上加蓋公章后注明：“建議走司法程序。”無(wú)奈之下，金貴就向法院提起行政訴訟，要求縣政府撤銷其1994年為萬(wàn)福頒發(fā)的《集體土地建設(shè)用地使用證》。立案法官收到訴狀時(shí)間為2014年8月，但《集體土地建設(shè)用地使用證》卻系1994年1月頒發(fā)，起訴期限已經(jīng)超過(guò)20年，故裁定不予立案。

【法官釋法】行政訴訟起訴期限，是指提起行政訴訟的法定有效期限。超過(guò)起訴期限的，起訴人喪失對(duì)該行政行為提起訴訟的權(quán)利。起訴期限不同于訴訟時(shí)效，不能中止、中斷和延長(zhǎng)，只要超過(guò)起訴期間就喪失起訴權(quán)。因此，法院在立案時(shí)，首先要審查起訴期限，超過(guò)起訴期限的，一律裁定不予立案。

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于土地使用權(quán)的歸屬問(wèn)題，因此屬于涉不動(dòng)產(chǎn)案件。所謂不動(dòng)產(chǎn)，系指土地（包括灘涂、草原、山嶺、荒地等）及附著物（自然或人工附在土地之上或之中的物體，如建筑物、山林、水流等）。因不動(dòng)產(chǎn)引起的行政訴訟目前主要有3類：一是因不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)而提起的訴訟，如本案中因土地權(quán)屬爭(zhēng)議引起的撤銷土地使用證類案件；二是因違章建筑的拆除提起的訴訟；三是因污染不動(dòng)產(chǎn)提起的訴訟。不動(dòng)產(chǎn)糾紛案件與民事案件一樣，適用專屬管轄的規(guī)定，由不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄。而依據(jù)《行政訴訟法》第46條的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)行政案件的起訴期限應(yīng)為自行政行為作出之日起不超過(guò)20年。具體到本案，涉訴的《集體土地建設(shè)用地使用證》系1994年1月頒發(fā)，至2014年8月起訴時(shí)，已經(jīng)超過(guò)20年的起訴期限，故理應(yīng)裁定不予立案。

起訴確認(rèn)公安局及其偵查人員刑事偵查行為違法——不屬行政受案范圍不予立案

老張和老趙是多年的酒肉朋友，兩人經(jīng)常在一起吃吃喝喝。某次飯局上，老趙介紹給老張認(rèn)識(shí)一位新朋友李某，兩人很快產(chǎn)生交情。經(jīng)過(guò)幾次聚會(huì)，老張已經(jīng)將李某視為知己。一次飯飽酒足之后，李某感言特別想駕駛越野車玩玩，老張醉醺之中承諾可以出借自己玩夠了的“路虎”。酒醒之后，老張大為后悔，但礙于面子還是將車借給了李某。李某拿到車后愛(ài)不釋手，熟悉幾天后就不打一聲招呼驅(qū)車赴西藏游玩了。

一周過(guò)去了，老張十分想念自己的愛(ài)車，于是就想聯(lián)系李某要求還車。結(jié)果老張打了一天電話，就是沒(méi)聯(lián)系到李某。老張又趕緊聯(lián)系老趙，老趙表示自己與李某不熟，不清楚其去向。老張慌神了，感覺(jué)被騙了，于是就向公安機(jī)關(guān)報(bào)案了。公安機(jī)關(guān)受理該案后，立即開(kāi)始偵查。偵查過(guò)程中，辦案人員王警官將李某拘留訊問(wèn)，但李某聲稱老張已經(jīng)將車贈(zèng)給了自己，且借車時(shí)與老張和李某一起喝酒的朋友都表示老張?jiān)f(shuō)過(guò)差不多意思的話，公安機(jī)關(guān)以此認(rèn)定不存在犯罪事實(shí)，故將李某釋放。在此期間，老張多次向李某要求返還車輛，李某都以車輛已贈(zèng)與其而拒絕。據(jù)此，老張認(rèn)為，李某詐騙的事實(shí)是成立的，公安機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)釋放李某，其釋放李某的行為違反了法律規(guī)定。因此，憤怒之下的老張到法院起訴公安局及辦案人員王警官，要求確認(rèn)公安局釋放李某的行為違法同時(shí)追究辦案人員王警官的違法責(zé)任。

立案法官收到該案后，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)李某涉嫌詐騙一案公安機(jī)關(guān)確已立案，后經(jīng)偵查，認(rèn)為李某不構(gòu)成詐騙罪。刑偵人員將該結(jié)果告知老張，老張認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是在有意包庇李某，故提起行政訴訟，要求確認(rèn)公安局及辦案人員王警官的行為違法。由于老張?jiān)V訟請(qǐng)求中所涉及的行政機(jī)關(guān)的行為系公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法明確授權(quán)實(shí)施的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，故裁定不予立案。

【法官釋法】公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)（如指揮中心、國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)大隊(duì)、刑事偵查大隊(duì)、交通管理大隊(duì)、治安管理大隊(duì)）、綜合管理機(jī)構(gòu)（如政工監(jiān)督室、法制室、警務(wù)保障室）、派出所及監(jiān)管場(chǎng)所（如派出所、警務(wù)室、看守所、拘留所、戒毒所等）以及選設(shè)機(jī)構(gòu)。從公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)的對(duì)外職能主要包括兩類，一是行政執(zhí)法職能，二是刑事偵查職能。

常見(jiàn)的起訴公安局行政訴訟案件主要是針對(duì)治安管理處罰和110出警等類型，這些都在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內(nèi)。而起訴人對(duì)于公安局的刑事偵查行為有異議的，無(wú)權(quán)提起行政訴訟，因?yàn)榇藭r(shí)公安機(jī)關(guān)履行的不是行政職能，而是刑事訴訟法授權(quán)的刑事偵查職能，《行政訴訟法》第1條明文規(guī)定此行為非法院受案范圍。本案即是如此，公安局及王警官的行為都是屬于刑事偵查工作，合乎刑事訴訟法的規(guī)定，法院無(wú)權(quán)受理該類案件。不過(guò)雖然行政訴訟走不通，老張可以民事之訴要求李某返還原物。至于對(duì)王警官個(gè)人的職務(wù)行為，如認(rèn)為存在違法之處，可以向有關(guān)部門檢舉。

此外，行政訴訟中，被告只能是行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)的工作人員不能作為行政訴訟的被告。實(shí)踐中，很多行政案件的起訴人都將行政機(jī)關(guān)及具體的工作人員一并起訴，這是誤解了行政訴訟法第2條的立法宗旨。該條規(guī)定中提及“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員”，只是為了有助于公民、法人和其他組織更容易理解行政訴訟法的功能定位，更好地通過(guò)行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，這只是立法技術(shù)層面的問(wèn)題，并不意味著行政機(jī)關(guān)工作人員本身可以作為被告。

責(zé)任編輯/鄭潔